宜昌市生活垃圾分類的地方立法探究

關鍵詞 生活垃圾 垃圾分類 地方立法

作者簡介：孟芷安，三峽大學法學與公共管理學院，碩士研究生，研究方向：環境與資源保護法學。

中圖分類號：D920.0 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.03.075

隨著社會經濟發展和居民消費水平的大幅提高，我國的生活垃圾產量與日俱增，人們的生活環境隱患日益突出。在當前背景下，政府通過立法等方式對生活垃圾分類的投放、收集、運輸和處理相關問題進行全程管理有不可推卸的職責。2017年3月，國務院辦公廳在《生活垃圾分類制度實施方案》中明確提出，宜昌市城區在2020年底前，要先行實施生活垃圾強制分類。作為全國首批生活垃圾分類示范城市，宜昌市必須盡快完善生活垃圾分類的地方立法工作。

一、宜昌市生活垃圾分類的立法現狀

（一）現行法律法規依據

近年來，宜昌市開展生活垃圾分類立法工作的主要法律法規依據分為五個層面。一是法律層面的依據，主要有：《中華人民共和國固體廢棄物污染環境防治法》《中華人民共和國環境保護法》及《中華人民共和國循環經濟促進法》;二是行政法規層面的《城市市容和環境衛生管理條例》;三是部門規章層面的《城市生活垃圾管理辦法》;四是國務院規范性文件層面的《生活垃圾分類制度實施方案》;最后是省級地方性法規的《湖北省城市市容和環境衛生管理條例》。此外，《中華人民共和國環境保護稅法》與《中華人民共和國可再生能源法》也是立法依據，不同的省市會根據當地情況制定符合當地特色的地方性規范文件。以上法律法規在不同程度上都涉及了垃圾分類的內容，其中《環境保護法》第三十七條明確規定：地方各級人民政府應當組織對生活廢棄物的分類處置、回收利用。

（二）現有立法成果

宜昌市的生活垃圾分類起步較早，2012年宜昌市開始推進生活垃圾分類試點，2013年宜昌市城管委編制完成了《宜昌市城區生活垃圾分類收集處理及資源化利用體系》的可行性研究。2017年3月，宜昌市人民政府公布《宜昌市市容環境衛生責任區管理辦法》，該辦法是宜昌市獲得地方立法權后，市人民政府制定的首個政府規章。2018年4月，宜昌市人民政府發布《宜昌市生活垃圾分類三年行動方案（2018-2020年）》，為生活垃圾分類工作推進奠定了良好基礎。該行動方案明確提出宜昌市2020年的生活垃圾分類工作目標是：全市基本建立生活垃圾分類相關法規、規章和標準體系，建成與垃圾分類相匹配的生活垃圾收集、運輸體系，逐步完善生活垃圾分類處理配套終端設施，形成可復制、可推廣的生活垃圾分類模式。2019年10月24日，《宜昌市生活垃圾分類管理辦法》以地方規章形式印發并同時開始施行。該辦法明確了生活垃圾的定義及分類方式、詳細規定了垃圾分類的流程、明確了垃圾分類責任主體、提出了垃圾分類監督要求并明確了違反垃圾分類規定的相關處罰措施。該辦法是首個專門針對宜昌市生活垃圾分類工作的政府規章，為宜昌市的生活垃圾分類工作提供了地方特色的法律依據。

二、宜昌市生活垃圾分類的主要問題

（一）居民垃圾分類的意識不強

宜昌市作為全國第一批26個生活垃圾分類示范城市之一，雖然已發布《宜昌市生活垃圾分類管理辦法》但是實際的實施狀況并不樂觀，居民自覺分類投放的意識與知識有待提升。一方面，在全國開展垃圾分類大環境下，雖然居民對生活垃圾分類的知曉度和認可度不斷提高，但是還未真正轉化為自覺投放行為，還未完全形成生活垃圾分類習慣。另一方面，各地分類標準沒有完全統一，居民對生活垃圾分類的相關知識了解不全面，分類投放的正確率較低，需要投入更多的宣傳和引導。目前宜昌市的生活垃圾分類教育宣傳主要以學校帶動家庭，同時還出版了關于生活垃圾分類的教材，但是對于生活垃圾分類的教育方面推廣力度不夠，仍有相當比例的居民不清楚生活垃圾具體如何分類。與此同時，存在生活垃圾分類知識普及上門入戶宣傳難的現象，當咨詢一些問題時，部分居民會覺得侵犯自己的隱私權，宣傳教育工作不能準確地落實到每個人。此外，居民缺乏主動了解垃圾分類知識的主動性，導致前端垃圾分類投放準確率較低，從而增加了中端垃圾分類收集、分類運輸與后端分類處理的難度。從宜昌市當前的生活垃圾分類實踐來看，培養居民自覺垃圾分類的習慣任重道遠。

（二）垃圾分類的設施體系不完備

根據湖北省政府于2019年8月10日印發的《湖北省推進城鄉生活垃圾分類工作實施方案》，宜昌市對生活垃圾的分類標準進行確定，按照有害垃圾、廚余垃圾、可回收物、其他垃圾進行分類。目前，宜昌市已根據垃圾分類標準在城區配置了相應的有害垃圾、廚余垃圾、可回收物、其他垃圾四類分類設施，已投放設施為實施生活垃圾分類奠定硬件基礎。對于主要來源于飯店、單位食堂等地方的廚余垃圾，目前的處理設施較為完備，可滿足處理需求。但是，宜昌市在生活垃圾的分類收集、處理及可回收物收運設施配置等過程中還存在一些問題。一是關于可回收物的收集運輸還沒有完備體系，目前可回收物的收集運輸市場開放但管理不規范，生活垃圾分類收運車輛僅可勉強滿足宜昌市現有生活垃圾的處理。如果2020年基本全面實現生活垃圾分類后，現有的垃圾處理設施無法滿足需求。二是宜昌市的垃圾末端處理方式落后，仍是傳統的填埋方式，處理方式單一，對環境影響較大。混合填埋中的大量可回收物沒有被進行合理利用，資源浪費嚴重，與前端分類不能完全銜接。末端處理面對垃圾填埋場的庫容有限，轉變處理方式迫在眉睫。三是生活垃圾末端處理設施不完備，缺乏生活垃圾焚燒發電和廚余垃圾處理設施。全市垃圾分類末端處理、綜合利用配套設施的硬件建設與技術工藝均不完善，末端處理能力較弱。面對日益增長的垃圾總量，缺乏除填埋場之外的高效分類處理設施，影響廣大居民參與前端分類的積極性。

（三）垃圾分類的專門立法位階較低

近幾年來，我國的生活垃圾分類立法工作取得了一定進步，地方性立法不斷完善，但是依然存在諸多不足之處。雖然與環境保護有關的立法不斷完善，已經對《環境保護法》和《固體廢棄物污染環境防治法》等相關法律進行了修訂，但是這些法律與垃圾分類沒有直接關系。截至目前，我國尚未在法律層面出臺垃圾分類的專門立法，實行生活垃圾分類的內容大多分散于部門規章及地方性法規、規章中，位階較低。盡管廈門、上海、深圳、宜昌等26個垃圾分類示范城市因試點較早，已經制定了有關垃圾分類的地方性法規或經濟特區規章，但其中大多是政府規章而市人大出臺的法規較少。簡而言之，有必要由中央先行制定有關垃圾分類的專門立法，從而帶動其他的非試點城市推進立法進程。國家層面的立法制定能給與地方立法強有力的指導，生活垃圾分類工作不僅需要宣傳教育，還需要法律法規支撐，需要有效的激勵和懲罰措施。

三、完善宜昌市生活垃圾分類的地方立法建議

（一）強化垃圾分類的教育宣傳

生活垃圾分類是生態文明建設的重要內容之一，是市民文明素質提高的重要表現。近年來，隨著垃圾分類制度的宣傳推廣，居民的垃圾分類意識有所提高，但是垃圾分類投放的自覺行動存在不足。垃圾分類制度的成功實施離不開每一位居民的參與，對居民進行持之以恒的宣傳教育與引導有利于促進前端生活垃圾分類投放的準確率，從而推進中端分類收集、分類運輸與后端分類處理工作，提高生活垃圾資源化利用率。通過建設市、區兩級生活垃圾分類示范教育基地，組織專題講座、高峰論壇、學習培訓、新技術推廣等線上線下活動來持續宣傳普及生活垃圾分類知識，充分發揮各類團體和組織的作用，開展以生活垃圾分類為主題的實踐活動。同時，要全面推進生活垃圾分類進校園，把生活垃圾分類知識納入教學內容，通過廣大學生來帶動家庭進行垃圾分類。簡而言之，要將生活垃圾分類教育宣傳納入地方立法內容，利用各類媒體宣傳生活垃圾分類政策、推廣成功經驗，培養居民垃圾分類的良好習慣，從而推進生活垃圾分類制度進程。

（二）完善垃圾分類的設施配置

生活垃圾分類離不開分類投放、分類收集、分類運輸和分類處理4個環節中的硬件設施配置，每一環節的硬件設施對于全面實施垃圾分類必不可少。針對宜昌市的垃圾分類設施體系現狀，要補齊垃圾回收鏈條、完善集中處理設施、轉變垃圾末端處理的單一填埋方式。以科學環保為導向，形成以焚燒發電為主、填埋為輔的垃圾末端處理方式，不斷提高垃圾分類處理能力，從而形成完整的垃圾分類處理體系。同時，通過地方立法明確政府對于垃圾分類設施的總體規劃和建設職責，完善垃圾分類投放、收集、運輸和處理設施體系的配置，促進垃圾分類的前端正確分類投放、中端分類收集與分類運輸、末端分類處理每個環節的有效落實，實現生活垃圾分類的全鏈條管理、全過程控制，從而為垃圾分類的良好效果奠定基礎。

（三）制定垃圾分類的地方性法規

2019年10月24日《宜昌市生活垃圾分類管理辦法》經市人民政府辦公室公布并開始實施，該辦法作為宜昌市首個專門針對生活垃圾分類工作的政府規章，為宜昌市的生活垃圾分類管理提供了地方特色的法律依據。然而，政府規章相比于地方性法規存在效力、適用范圍、時效等方面的不足。政府規章的適用具有時效限制，地方性法規制定后較為穩定。此外，地方性法規對于明確垃圾分類主體責任與法律后果的規定方面也更有優勢。《生活垃圾分類制度實施方案》中確定的2020年實行生活垃圾強制分類的46個城市，目前關于生活垃圾分類的地方性法規，已有14個城市通過人大或人大常委會制定，另有10個立法正在制定中，草案或征求意見稿已經頒布。從全國普遍實行垃圾分類制度的形勢來看，制定效力位階更高、內容更加詳細、適用范圍更廣的地方性法規，將生活垃圾分類的法律制度固化，逐漸代替原有的政府規章，是生活垃圾分類地方立法的必然趨勢。

四、結語

宜昌市自2012年開始推行生活垃圾分類試點，取得了一些成功經驗，同時也存在著不可避免的問題。通過因地制宜的地方立法推進生活垃圾分類制度的普遍實施，培養居民主動進行垃圾分類的習慣，規范生活垃圾分類投放、收集、運輸與處理各個環節的設施配置，有助于提升城市精細化管理水平，也是實現全市生活垃圾減量化、資源化、無害化管理目標的重要保障。隨著社會的不斷發展，在推行生活垃圾分類制度的過程中將會出現新的問題，地方立法需不斷關注社會問題，從而在實踐中逐步完善生活垃圾分類制度。

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