提升應急治理能力依法科學有序防控突發疫情

王晨光

新冠肺炎疫情驟然暴發，迅速蔓延全國。防控疫情已成為當前全國的頭等大事。

能否驟然加之而不亂，有效防控和戰勝疫情，不僅是對我國公共衛生和醫藥衛生體系的考驗，而且是對國家治理體系和治理能力現代化的重大考驗。

應急狀態絕非脫離法治軌道的無序狀態

國家治理體系是國家各項制度在法律基礎上有機構成的系統；治理能力則是這些制度依法有效管理社會各方面事務能力的體現。突發公共衛生事件打亂了常態下按部就班的正常治理格局，把社會帶入了應急狀態，即在一定時空范圍內賦予政府機構某些特殊的應急權力，采取特殊的超常規的社會管理手段，以有效地應對突發事件的應急治理狀態。

應急狀態雖然是不同于常態的特殊治理狀態，但絕非是脫離法治軌道的無序狀態。此次疫情防控先后有31個省區市啟動了一級響應，依照法律規定進入了應急狀態。

“應急狀態”并非憲法上規定的“緊急狀態”。憲法第67條第21項規定，全國人大常委會有權“決定全國或者個別省、自治區、直轄市進入緊急狀態”。第89條規定，國務院也具有同樣的權力。突發事件應對法第69條規定：“發生特別重大突發事件，對人民生命財產安全、國家安全、公共安全、環境安全或者社會秩序構成重大威脅，采取本法和其他有關法律、法規、規章規定的應急處置措施不能消除或者有效控制、減輕其嚴重社會危害，需要進入緊急狀態的，由全國人民代表大會常務委員會或者國務院依照憲法和其他有關法律規定的權限和程序決定?！?/p>

這就意味著，應對突發事件的“應急狀態”并非“緊急狀態”。緊急狀態只能按照憲法規定由最高國家權力機關和最高行政機關宣布，是在人民基本憲法權利和國家體制以及社會秩序遭遇到重大威脅，且行政應急處置措施不能有效控制事態時，需要采取最高級別控制手段替代常態下的國家運行體制和公民基本權利的特殊非常狀態。而應急狀態則是由國務院和縣以上地方人民政府決定和宣布，采用突發事件應對法和傳染病防治法所規定的行政應急處置措施能夠有效控制事態的特殊應對狀態。

習近平總書記指出:“科學有序防控至關重要?！边@是在應急狀態下，尤其是在傳染病等突發公共衛生事件引發的應急狀態下，開展疫情防控工作的基本方針。傳染病防控是公共衛生領域中具有高度專業性的工作，因此僅僅依法還不夠，還必須要結合傳染病學和醫學的專業分析和判斷，依據科學規律，規范有序地開展疫情防控工作。

>>王晨光 作者供圖

依法、科學、有序應是有機的組合，而非形式上的簡單拼盤。它們的內在規律可以表述為科學是基礎，法律是依據，有序是運行模式。越是在緊要關頭，就越要綜合考慮這三個方面，堅持在科學基礎上決策和實施應急措施，越要堅持在法治軌道上統籌和有序推進防控工作。

疫情防控的應急措施必須以科學規律為基礎

應急措施不能憑主觀好惡或情緒高低來決定。不論是采用寬松措施還是嚴厲措施，都必須建立在科學規律的基礎上。有關法律明確規定，控制突發公共衛生事件要依靠科學，開展科學研究，進行流行病學調查。因為只有在發現傳染源和傳染渠道的基礎上，才能找出最有效阻斷疫情蔓延的藥物和方法。

例如，此次暴發的新冠肺炎缺乏有效藥物和治療手段，阻斷病毒的傳播途徑是控制疫情最有效的措施。這就需要運用流行病學發現該病毒傳播的宿主和載體，迅速尋找阻斷其傳播的藥物和方法。針對不具有或具有人傳人可能的不同情況，采取阻斷物品流通或阻斷人員交流的不同方法；針對人體接觸傳播或飛沫傳播的不同情況，采取阻斷傳播渠道的不同措施。

法律雖然規定了不同的應急措施，但是在突發公共衛生事件狀態下，必須在確定特定傳染病的性質、傳播途徑和有效藥物等科學分析的基礎上，對法律規定的各種措施進行分析和選擇。如果忽視了流行病學調查和科學的分析，沒有準確的科學認知，隨意從各種法定選項中選擇或輕或重的措施，無異于盲人騎瞎馬。打個比喻，如同過河時有各種不同類型的船只供選擇，但是決定要用哪一條則要根據河流大小、水流緩急和過河人數來決定。法律必須與科學密切結合。不分析和了解特定傳染病規律就憑空選擇和適用法定的控制措施，不可能取得有效控制疫情的效果。

由于人們對于傳染病學和醫學規律理解的不同，所采取的應對措施，也會有所不同。例如，我國針對新冠肺炎傳染性強、傳播快、癥狀隱蔽、潛伏期相對較長等特點，采取了較為嚴格的防控措施，盡最大可能地減少人群的聚集，切斷病毒傳播的可能渠道，例如鼓勵“口罩文化”。但是歐洲、北美等國家則對新冠病毒傳播的渠道和方式有不同的理解，出于各種原因的考量，鼓勵采取勤洗手，而非戴口罩等阻斷病毒傳播渠道的手段。到底哪一種措施更科學，還有待于傳染病學和醫學的進一步論證，有待于最后結果的檢驗。

>>視覺中國供圖

防控措施要嚴格依法實施

應急反應的措施具有不同于常態的強制性。強制性措施是防控突發公共衛生事件的必要手段。但強制性措施并非越嚴越好，除了要基于科學基礎之外，還必須要嚴格依照法律賦予的權限和法律規定的程序，決定采取哪些應對措施，即嚴格在法律規定的程序和權限框架內決策，不能隨意或任意決策。

應急措施嚴格依法包括：

（1）要嚴格依法行使權限。對于公民人身自由權、財產權和生命健康權等基本權利的限制只能由全國人大通過的國家法律予以限制，而不能由行政法規等下位法和規章予以限制。各級政府和疫情防控應急指揮部應當明確自己的法定職權，依法決策。例如，法律規定對于確診病人采取的是隔離治療措施，對于疑似病人采取的是隔離醫學觀察措施，對于密切接觸者則采取其他形式的自我隔離等手段。如果決定對來自感染區的所有人員進行無差別的隔離，就顯然超越了法律規定的權限范圍，導致有關決定違反法律授權范圍，限制非病毒攜帶者自由權的違法結果。同時，也應該在法定權限范圍內，給有關決策部門一定的自由裁量權，根據當時當地的具體情況，實事求是地采用恰當的應急措施。2020年3月6日，全國人大常委會法工委發言人臧鐵偉針對疫情防控措施出現的問題，及時指出：采用應急措施的“主要目的是切斷傳染病的傳播渠道，維護人民群眾的生命安全和身體健康。各地采取疫情防控措施，要根據當地疫情發展狀況因應施策、分類指導，不宜采取對外地人員‘一律勸返’、對被隔離居民‘鎖死家門’等‘一刀切’的‘硬隔離’措施。這些措施超出必要和限度，影響公民的合法權益和經濟社會的正常運行，既不合法，也不合理?！?/p>

（2）要嚴格把應急措施限制在法律規定的強度、對象和持續時間的界限內。任何隨意增強、增加或延長應急措施的行為都是違反法律規定的做法。強制措施必須以保證人民的生命健康為目的，以能夠有效阻斷病毒傳播為界限。在此次疫情防控工作中，因為病毒的新異性、精細化和網格化防控的必要性，確實需要決策者和執法者在法律許可的框架內，充分發揮其執法主動性，因時因事因地，采取恰當的應對措施，尋找和采用新的更有效的防控措施，例如公共場所戴口罩的措施、小區封閉管理模式、外出人員登記管理、回城人員自我隔離等措施。為此，國家有關主管部門、司法和公安部門、地方政府也及時根據疫情發展出臺了一些新的規定、司法解釋和決定，及時為這些新的應急措施提供法律依據。這些做法符合突發事件應對法、傳染病防治法和有關防控疫情決定的規定，因此是有科學根據和法律依據的必要措施。

（3）要符合法律的基本原則。它們包括合法性原則、合理性原則、人權保障原則、正當程序原則、比例原則、高效原則等基本原則。其中尤其要考慮人權保障原則、比例原則和高效原則。人權保障原則，要求所有應急措施都必須以保障人民群眾生命安全和身體健康為出發點和落腳點。比例原則要求所采取的措施強度適當，其可獲得利益大于可預見損失。在采取限制公民權利的強制措施時，必須盡量降低損害程度。高效原則要求在應急狀態下的高強度和超常規的機制運行，以有效應對突發事件為標準。

突發事件應對法第十一條就突出體現了上述三項原則：“采取的應對突發事件的措施，應當與突發事件可能造成的社會危害的性質、程度和范圍相適應；有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權益的措施?！毕駭嗦纷璧K交通措施，就是超出了防控疫情所要求的必要強度。雖然是“徹底地”切斷了人員的交流，但它同時造成了諸如阻礙應急物資運輸、病人就醫及正常的經濟活動。再如，采取把住戶門釘死等封門措施，雖然徹底隔絕了被隔離人與外界的接觸渠道，但實際上也侵害了當事人的財產權等其他權益。這些措施造成的損失遠遠大于防控帶來的效果，因此并不符合法律的要求和精神。

有序防控疫情是關鍵環節

突發公共衛生事件往往會在群眾中產生恐慌情緒，也會造成有關部門和領導手足無措、應對無方的局面。因此有序防控是個關鍵環節，而有序防控則建立在科學分析和依法應對的基礎之上。

從正常狀態轉入到應急狀態，首先需要打亂常態化的領導體制，建立應急指揮系統。應急指揮系統需要在法律的基礎上，統一協調指揮所有的應急工作，例如統一規劃和采用應急預案，統一組織和調配所有的藥物、資源和醫護人員，統一發布及時、準確和全面的信息，采取統一標準和步調的應急措施，建立統一的監控、管理、防范和保障機制。我國的社會主義制度有能力發揮其制度優勢，全國一盤棋，統籌安排，統一調度軍隊和各地資源，進行對口救援，集中兵力打殲滅戰，同時根據疫情變化，因地制宜制定并不斷調整符合實際情況的應急方案。如果沒有一個堅強、有效、權威的應急領導機構，就無法實現有序防控。

其次，有序防控需要調動社會方方面面的力量，根據其性質和專長，投入到相應的防控工作中。醫療機構和醫護人員主要負責收治病人，社區組織主要負責維護社區的秩序和日常管理，生活品供應部門和商業機構負責安排和保障民眾的日常生活，社會慈善和救助機構負責組織社會捐助和服務工作等。

第三,還需要充分發動群眾，使每個人都充分理解應急狀態的特殊性和應急措施的必要性，自覺參與防控和維護公共秩序。應急措施都帶有一定的強制性。要使強制性措施被廣大群眾自覺接受，就需要提供充分的信息，進行廣泛和深入的宣傳。同時，也需要依法采用適當的法律手段，對違反秩序的極少數人，采取一定的強制措施，以維護社會秩序。

只有在科學基礎上，在法律框架內，有序開展疫情防控工作，疫情防控工作才能取得最后勝利，才能進一步推動國家治理體系和治理能力現代化。