引入信息競爭機制推動疫情信息充分及時公開

王錫鋅

在中國的行政管理過程中，雖然并不缺乏對透明度和公開的贊美和認同，但受到管理型體制的影響，我國的政府信息公開表現出比較明顯的管理主義色彩，本質上是一種“管理導向的公開”。

信息就是權力，這句話的本質在于揭示了信息不對稱的權力性質，無論是對于個人還是組織，信息的數量和質量的勢能差，具有類似于權力的控制性功能。這就可以理解為什么營造信息勢能差是人性的一部分。人性如此，組織亦如此。通過信息的“管理”，本質上就成為權力行使的一種重要技術。

這種信息管理的技術強調以下幾個方面：第一是強調公開的工具性價值，將信息公開作為管理的手段，信息公開范圍受到管理目標的限制。例如，我國信息公開的范圍，除了國家秘密外，涉及國家安全、公共安全、經濟安全、社會穩定的信息，都不得公開，這種規定主要就是從管理角度所做的裁量性規定。第二是強調行政機關主導性，信息公開的范圍相對比較狹窄，受保密主義影響大。第三是強調行政機關的主動性。在很多情形下，主動公開往往意味著掌握公開的“主動性”。第四是信息分享內外有別，對內公開多，對外公開少，信息內部分享多于外部公開，重視內部通報，輕視外部公開。

>>王錫鋅 作者供圖

在日常狀態管理中，信息公開的管理主義導向對信息公開實踐已產生抑制效果；而在傳染病和突發公共衛生事件引發的危機管理狀態中，管理導向的公開體制所隱含的問題被放大，對應急管理中問題的解決和風險控制造成不利影響。

例如，在傳染病病例（疫情）出現時，防控疫情的時間窗口很短，信息公開的時間敏感性更強，因此從傳染病防控“關口前移”的需要看，必須在盡可能短的時間內發布信息，這有助于社會預警，有助于公眾參與有效的防范措施，從而實現防控傳染病的目標。但管理主義的路徑依賴強調社會管控效果，并將“信息流管理”視為一種管控技術，往往考慮信息一旦公開帶來的社會穩定、政治形象、經濟影響等方面的問題。與之相比，對疫情控制并非其首要的和唯一的考慮，因此“捂蓋子”的情形屢見不鮮。這種行為或出于僥幸心理、或出于對“內緊外松”的內部控制手段的自信，但是對信息的封鎖，助長了病毒的擴散，這一點在2003年“非典”暴發時得到展現，17年后，歷史又驚人地重復。

信息流“管控”與信息壟斷

管理型公開在體制上將信息流管理當作一種重要的管控技術，其目標在于營造信息的勢能差。為了獲取和維護信息勢能，一方面是內部大量收集信息，另一方面是對外限制信息釋放。好比對水庫的管理，庫容量越大越好，但信息釋放則由水閘進行控制，何時開閘，開多少，這都是按照管理的需要而進行掌控。勢能差就是力量，也就是權力。

為了確保對信息的主導和信息流控制，管理型體制強化信息發布的壟斷權，這一方面表現為信息發布只能由法定的行政機關來進行，另一方面則表現為對來自外部的信息發布進行抑制，其中最突出的表現就是對“謠言”或發布虛假信息的控制。

從政府信息公開的一般法理和法律規定看，信息公開來自知情權和監督權的規范性要求，這意味著政府信息公開是其義務和職責。從邏輯上講，政府信息公開的義務并不是政府的權力，而是一種行政義務。因此，政府有義務公布信息，不等于禁止其他主體的權利，包括社會組織、媒體和個人發布信息的權利。從這一邏輯分析，禁止發布虛假信息到底該如何理解？是禁止“發布”信息的行為，還是只禁止發布“虛假信息”？如果是前者，則違背信息公開的基本法理；如果是后者，如何認定“虛假信息”？

例如，在本次疫情發生過程中，2019年12月30日，武漢市中心醫院眼科醫生李文亮在其同學群發布信息，稱“華南水果海鮮市場確診了7例SARS，在我們醫院急診科隔離”。隨后，武漢警方以李文亮“散布謠言”為由對其進行了訓誡；同一天，武漢市衛健委印發《關于做好不明原因肺炎救治工作的緊急通知》，特別強調“未經授權，任何單位、個人不得擅自對外發救治信息”。

但在互聯網和自媒體時代，信息渠道是無法完全被壟斷的。公眾每時每刻都會在獲取和分享信息，也在對各種信息進行求證、篩選和判斷。當官方信息無法滿足社會的信息需求時，轉向社會渠道獲取信息就成了替代選擇。這種需求是正常的，如果簡單地禁止社會信息發布，或者以謠言等標簽進行壓制，不僅在法律上存在問題，也會帶來社會問題。

從內容看，通常可將信息分為兩類，其一是事實性信息（fact）；其二是評論性或判斷性信息（opinion）。評論性信息是意見、觀點和評價，因此具有主觀性，無法用客觀標準來判斷是否虛假；而且，這種評論性信息屬于我國憲法所保護的言論自由。事實性信息存在著真實或虛假的可能性，但在很多情況下，對信息是否為真的判斷受到認知、技術等條件限制，隨著條件的不斷改變，原來被認為真實的信息也可能不那么真實，甚至變成虛假信息。因此，如果對虛假信息一刀切禁止，所造成的后果將不僅僅是對虛假信息的禁止，而是對“發布”行為的禁止，因為在很多情況下無法確保所發布的信息是完全真實的。

“虛假信息”或“謠言”這樣的法律概念，本質上反映了權力的分配，因為對信息是否為“謠言”需要進行認定和判斷，而這通常是一種權力行為。在一些情況下，對“謠言”的指控和制裁，體現了管理體制中權力對權利的壓倒性優勢，體現了國家對信息輸出所擁有的壟斷性權力。基于信息管理的壟斷性權力對“謠言”的壓制，與其說是壓制虛假信息，不如說是壓制信息競爭，因為信息競爭構成了對壟斷性權力的挑戰，構成了對管理型體制的挑戰。

信息壟斷的社會成本

對信息發布權的壟斷，是管理型體制的一個重要特征，在傳染病疫情發布和突發事件信息發布體制中表現得非常明顯。或許，由行政部門壟斷發布權也有一定的合理性，可以防止信息源過度分散和信息混亂，而在傳染病防治的預警、疫情發布等各個信息流節點，保持信息的權威性和信息源最小化，有助于使政府對信息流進行管控。但是，對來自社會的信息源進行過度壓制，存在著一系列風險，包括：（1）信息源流減少。無論是在疫情發生早期，還是在疫情發生后的防控中，信息的短缺都是管理的難題。例如，在一段時間內，武漢市針對到底有多少人感染，底數都沒有摸清，管控也就帶有盲目色彩，而在這樣一些情況下，社會組織、專業人士、媒體的信息、社區居民等都可以為行政系統提供更多信息來源。（2）信息競爭機制喪失。來自社會的信息流可以對行政系統信息發布構成競爭機制，具有倒逼作用，對及時、準確地發布信息構成一種社會競爭，壓制信息競爭減少了行政部門信息公開的動力。（3）社會監督機制弱化。來自社會的信息源，不僅是一種競爭機制，也是一種監督機制，因為證明某個信息是虛假信息，邏輯上要求探究和公開真實信息。更何況，在一些情況下，社會主體所發布的信息未必是虛假的，而是對官方信息公開不作為的監督。例如，在武漢市和湖北省召開兩會期間，官方沒有發布任何疫情信息，而同一時期，自媒體信息滿天飛，官方與社會的“信息場”呈現出截然不同的圖景。一些人戲稱“病毒很講政治”。

管理體制中信息權力的壟斷，是治理體系的結構性缺陷，會嚴重影響國家治理能力，特別是在應對傳染病和突發事件應急管理中，疾病的預防是第一道防線，做好疾病預防，需要充分的、及時的信息公開，只有在信息公開前提下，才有可能及時有效地進行社會預警、社會動員和社會主體與政府之間的通力合作。而且，傳染病和突發公共事件發生時，風險處在很不確定的狀態，各種風險疊加，容易放大社會主體的“主觀風險”，造成社會恐慌甚至影響社會穩定。在這種情況下，更需要從風險管理角度鼓勵政府與社會之間的“風險交流”（risk communication），控制主觀風險。而有效的風險交流首先需要對公眾需求和焦慮進行全面真實的了解，來自社會的信息源正是提供社會全息圖景的基礎。

>>中國新聞圖片網供圖

傳染病疫情出現，首先表現為傳染病病例，而對傳染病病例，醫療機構、醫護人員、病患及其社會關系網絡都可以敏捷地捕捉到傳染病信息。出于本位主義考慮和管理手段的路徑依賴，行政組織對外部的信息發布缺乏主動性、積極性，容易出現緩報、謊報或者報喜不報憂等情形，這對公共利益構成潛在威脅。面對這種威脅，信息披露的外部壓力和競爭機制顯得尤為重要。如果醫療機構及其人員、社會組織、新聞媒體能夠通過一定方式發布相關信息，并進行調查和追蹤，就會持續地激活社會預警，而這種社會警覺會促進更多的信息需求，這將倒逼地方政府對信息需求進行回應，從而構成信息競爭，打破行政系統對信息的壟斷。

可能會有一種擔心：如果允許社會組織和新聞媒體對傳染病信息進行調查、報道，是否會帶來社會心理恐慌并對社會秩序構成沖擊？這其實涉及風險控制中的利益權衡問題：過度恐慌當然是非理性和破壞性的，但如果因為信息控制而導致公眾失去警惕，則會進一步放大傳染病風險。在人際傳播的傳染病控制中，源頭管控、人際隔離和社會協同是主要的風險控制手段，而所有這些手段是否能夠被激活并發揮作用，關鍵取決于疫情信息的及時和充分供給。這一點，正如中央政法委媒體——長安劍的評論所指出的，唯有公開，才能最大限度地減少恐慌。人們絕不是活在真空里，不會永遠蒙在鼓里，剝奪了他們獲取真相的權利，只會給謠言以肆虐的空間。誰為了一己之利，刻意遲報瞞報，誰就將永遠被釘在歷史的恥辱柱上。

這次疫情暴露出的傳染病防治領域問題很多，但其中最大的一個問題就是信息公開的短板。由于疫情出現早期信息公開嚴重不足以及信息誤導，導致失去了疫情最重要的預防時間窗口，出現了“小病釀成大災”嚴重后果。

通過“競爭性信息公開”破除信息壟斷

信息公開是促進政府與社會合作治理的前提。在政府與社會關系上，應當弱化甚至消除政府對信息發布的壟斷性權力，在依法確定信息公開主體及其職責的同時，鼓勵和保護社會主體對傳染病疫情信息進行披露和報告的權利，從而提供來自社會的信息源對行政機關信息發布的競爭，這種信息競爭機制對疫情信息公開具有倒逼和監督的功能。

在傳染病疫情信息公開領域，這種競爭性機制不僅必要，而且可行。

首先，對疫情的發現，醫療機構及醫護人員第一時間可掌握信息。按照現行的法律規則，當他們發現傳染病或群體性不明原因疾病時，他們負有向系統內報告的義務，但不得對社會發布信息。但如果行政部門沒有及時將相關信息對社會公開，而這些專業機構及醫護人員認為存在及時公布信息的必要和急迫性時，他們是否應該發布信息？從預防傳染病的公共利益的重要性講，應當賦予他們發布信息的權利。從專業主義和職業道德維度看，這些專業機構和人員也應該有社會預警的道德義務，壓制這種道德義務會給醫療人員帶來良知上的不安和道德困境。而且，這些醫療機構和人員所掌握的信息，大多屬于事實信息，例如，出現了什么樣的病例，有哪些臨床癥狀、流行病學事實等，醫療機構和醫護人員發布這些信息只是對已經發生的事實的報告，對社會秩序并不會構成沖擊。相反，隱瞞這些信息具有巨大的潛在危害性。

其次，社會組織、媒體、個人等基于社會網絡，可以捕捉到大量信息，這些信息有可能是行政系統未能收集到的，也可能是行政官員人為隱瞞的，而這些信息對于傳染病預防和控制是非常關鍵的。例如，關于傳染病人的流行病學信息、密切接觸者和可疑病例信息，社會網絡具有更強的信息獲取能力，離開了社會中的信息源，行政部門往往很難收集完整信息。允許來自社會網絡的信息報告，有助于行政系統獲取更完整的信息。同時，基于同樣的競爭機制，社會信息發布對疫情信息公開具有監督的功能。

因此，無論是對于政府有效地獲取信息還是及時公開信息來說，打破行政系統對傳染病疫情信息的壟斷性權力結構，引入信息競爭機制，都非常必要。離開了社會的監督和媒體的監督，信息公開就會失去動力。信息競爭機制實際上是引入推動政府信息公開的社會力量，這一點對所有的政府信息公開領域都很重要，在傳染病疫情信息公開體制機制中尤為重要。