“三位一體”視角下第三方移動支付監管體系構建

張稚敏 博士

（西安財經大學 西安 710100）

引言

依托互聯網和信息技術發展而來的移動支付，是新時代的產物，相較于傳統的支付方式，具有便捷、隨時隨地等特性。此外，移動支付的發展也離不開智能終端發展和普及的助力。伴隨著第三方移動支付的發展，如今已成為我國互聯網金融的一個重要模式，并成為我國支付體系中不可或缺的重要組成部分。隨著第三方移動支付規模的不斷擴大，潛在的各種交易風險也逐漸浮現。尤其是近年來自媒體的興起，越來越多與第三方移動支付有關的負面新聞被曝光，由此也可看出當前第三方移動支付存在著監管缺位等一系列難題。因此，對第三方移動支付加強監管勢在必行，要找到第三方移動支付監管難的原因，并構建全方位的第三方移動支付的監管體系。

圖1 2013-2018年中國第三方移動支付市場交易規模

第三方移動支付的發展及監管現狀

隨著智能手機普及和各類電商的發展，推動了我國移動支付技術的發展，同時也催生了大量的第三方移動支付平臺。根據iResearch（艾瑞咨詢）發布的統計數據，可知2013年到2018年，短短五年間，中國第三方移動支付的市場交易規模呈現出量級增長的態勢，由當時的1.2萬億增長到了190.5萬億元，同期相比增幅高達58.4%。見圖1所示。

在中國整個移動支付市場中，占比增速最快的當屬線下掃碼支付，越來越多的人在線下消費時選擇掃碼支付。根據相關統計數據，2018年第一季度，我國線下掃碼支付交易總額為3.5萬億元，到2018年第四季度，交易規模則達到了7.2萬億元。2018年間，季度環比增速平均高達20%。受此影響，在中國移動支付交易總額中，線下掃碼支付所占比例從2017年的5.2%增長到了2018年的11.2%。其中，在第三方移動支付交易的所有類型中，占比最高的是個人應用、移動金融和移動消費。而個人應用和移動消費在整個交易規模中的占比仍處于增長態勢，且移動消費增勢明顯，由2018年一季度的13.7%增至2018年第四季度的20.8%。此外，移動金融的占比也同樣處于增長態勢，見圖2所示。在整個第三方移動支付市場中，處于第一梯隊的仍屬于支付寶和財付通，且占據了第三方移動支付市場的絕大部分（見圖3）。處于第二梯隊的第三方移動支付企業在深耕細分領域，逐漸發力。

新興事物的良性和健康發展，離不開監管。同樣的，在移動支付領域，也需要監管。隨著第三方移動支付規模的不斷擴大，我國的監管力度也在加強，努力促使第三方移動支付朝著規范化、標準化發展。同時，監管的加強，也是一個優勝劣汰、大浪淘沙的過程，不合規、規模小、風險大的第三方移動支付逐漸退出市場，優質企業得到發展，行業的集中性得到了較大提升，一定程度上遏制了惡性競爭事件的發生。眾所周知，事物的發展并非一蹴而就，而是在發展中不斷完善和更新的。第三方移動支付在我國興起發展的時間還較短，監管體系并不十分完善，所以在監管中存在諸多缺位問題，由此導致了一系列事情的發生，如洗錢、侵害消費者權益等，因此，當前我國第三方移動支付監管始終存在較大的難度和挑戰。

第三方移動支付監管難的原因分析

移動支付是新時代的產物，是近年來在網絡購物、二維碼支付等熱潮帶動下發展起來的，且發展時間較短，因此在監管方面，還沒有健全的監管體系，同時監管部門也沒有可參考和借鑒的監管先例，進而導致在監管體系建設上存在著一定的滯后性，所以存在諸多問題，究其原因如下：

相關法規政策出臺滯后。作為新興的支付方式，爭奪用戶和渠道，是第三方移動支付當前發展中最為重要的任務之一。因此，第三方移動支付致力發展創新，緊跟用戶需求，同時不斷引進新技術來開拓和創新業務模式，優化客戶體驗，提升產品的安全性和便捷性。相較于之前的支付方式，當前的第三方移動支付已有了更大的發展和創新，在支付上更加便捷和快速，而且安全性和可靠性已有了較大提高，并提供賬戶安全的保險服務。2015年起，無論是線上還是線下，越來越多的人選擇使用第三方移動支付來完成交易，這一支付習慣的變化也帶動了第三方移動支付的發展，越來越多的場景開始實現第三方移動支付。伴隨著科技的發展，二維碼服務、人臉支付、聲波支付等被普通百姓在日常生活中應用。生活的各個方面，都可以應用第三方移動支付來完成，可以預見的是，在未來幾年，第三方移動支付的使用場景勢必將進一步擴大。由此，各類金融衍生品也隨之誕生，在無聲無息間改變和塑造人們的支付習慣，同時也對人們的消費理念產生了極大影響。比如，在之前，喜愛投資的人們若想購買基金，則必須通過銀行或者券商來購買，但支付寶等平臺的出現，方便了人們購買金融產品。與第三方移動支付蓬勃發展相比，監管部門的體系建設和完善速度較慢，嚴重滯后于事物的發展。事實上，第三方移動支付是在實踐中是不斷發展和創新的，所以監管體系建設和完善永遠沒有完成之時，金融創新的不斷發展，使得法律監管總是存在滯后，而監管體系的滯后必將給發展和實踐帶來諸多困擾。

圖2 2018年中國各季度第三方移動支付交易規模結構 單位：%

圖3 2018年中國第三方移動支付交易規模市場份額 單位：%

各部門多頭監管，各自為政。當前，有職責履行監管第三方移動支付權力和義務的主要有四個部門，即中國人民銀行、銀行和保險業監督管理委員會、住房和城鄉建設部、工業和信息化部，此外在移動支付發展和壯大中，市場監管總局也負有一定的監管職責，多部門參與支付監管。但是在具體的監管和執法中，各部門的職責權力和義務劃分并不準確和清晰，各部門在監管上存在重疊，同時部門領域又面臨著監管真空的尷尬。究其原因，是因為我國在立法中，對于監管職責和權利的說明并非十分細化，同時在監管中，各部門也沒有形成聯動，而是各自為政。且在監管中，部門不能及時感知到第三方移動支付的發展和更新，不能捕捉到第三方移動支付所運用的新技術，所以不能及時完善和跟進監管體系的建設，在實際監管中，各部門仍是按部就班做好監管工作。眾所周知，移動支付作為新興的支付方式，參與主體和支付過程涉及到的環節多且復雜，現有的監管體系是不能滿足監管要求，再加上立法建設和完善的嚴重滯后，各部門不得不各自為政。

監管機構專業能力不足。市場的發展帶動了第三方移動支付的壯大，市場的需求又不斷推動著第三方移動支付更新和完善，所以監管難以實時跟上產品的發展，專業技術人才更是嚴重匱乏。如何捋順第三方移動支付的各個環節，是當前完善監管的一大挑戰。與傳統的支付方式不同，第三方移動支付的特點和應用場景與原有的金融監管并不十分契合，同時各國國情有存在諸多差異，所以發達國家在此方面的經驗和做法又不能完全借鑒。因此，建設和完善監管體系，必須依靠監管專業人才的智慧和付出，但是能夠從事該類工作的人才又十分短缺，經驗更是從零起步，多數時候都是邊發展、邊完善，所以在實際的監管中，總是存在這樣或那樣的問題。除此之外，第三方移動支付緊貼市場一線，并運用大數據和互聯網技術及時關注和滿足市場需求，而現階段的監管方式和模式，更多的是針對傳統的支付場景，是基于傳統金融機構監管的一種延續，所以在第三方移動支付的監管上只能起到一般的監管，而對于第三方移動支付所產生的海量數據則無法實現實時監管。此外，在監管的工具上，當前的硬件設備也不能滿足監管需求，尤其是面對海量數據的采集和處理，現有的手段就會顯得非常吃力，難以實現監管覆蓋。

社會征信體系仍不完善。征信體系建設對于規范市場和個人，具有重要的作用。但當前，我國現有的社會信用體系仍是基于《征信業管理條例》和《政府信息公開條例》構建的，隨著第三方移動支付市場規模的擴大，與之相匹配的征信體系卻沒有跟隨建立，現有的社會征信體系存在諸多漏洞和空白。隨著社會信用的發展，政府有關部門已意識到更新和完善社會信用體系的迫切性。但由于我國在社會信用體系建設上發展的時間還較短，所以在未來，必將是一個任重而道遠、逐漸完善的過程。

構建“三位一體”的第三方移動支付監管體系

從以上第三方移動支付監管難的原因可以看出，要加強第三方移動支付的監管能力和提升監管水平，必須從政府、監管機構以及社會三個層面來構建“三位一體”的第三方移動支付監管體系，見圖4所示。

（一）政府層面

1.學習發達國家經驗，完善監管法律制度。有法可依是監管的基礎。在金融監管中，必須堅持立法先行，盡快建立健全第三方移動支付的法律監管體系，只有這樣政府才能有法可依，開展執法工作，才能促進第三方移動支付行業朝著健康和良性競爭的方向發展。目前，我國政府對第三方移動支付的監管正處于一個過渡期，即由過往的柔性監管和政策性規章約束，逐步上升到立法層面，由國家頂層圍繞行業現狀和未來，出臺指導思想，由各政府部門立足實際，結合指導意見，展開監管工作。由此可見，當前我國在進行第三方移動支付監管中，主要的執法依據就是政策性規章，隨著法制進程的推動，在未來條件成熟后，具有約束性的規章制度必將上升為法律，從而完成監管制度的法制化。只有做到與時俱進，才能滿足和符合發展現實。因此，在新制定政策法規時，一定要注意圍繞發展實際和行業現狀，有針對性的制定法律文件，從而促進制度的完善，以滿足政府監管和市場發展的需要。任何與消費者存有關聯的事物，就必然存在侵害消費者權益的可能性，因此，建立健全消費者投訴和處理機制，對于維護消費者合法權益而言有著十分重要的意義。從理論角度來說，使用第三方移動支付而出現的爭端，消費者可依據消費者保護法而進行合法維權。但從實踐來看，當消費者的合法權益受到侵害后，消費者在投訴和維權過程中，往往會遭遇“踢皮球”現象，給實際維權帶來了難度和障礙。當然，這也是第三方移動支付的特點所決定，現有的消費者保護法并不能完全適用現行的第三方移動支付。由于第三方移動支付存在無間斷、無地界等的特點，所以傳統消協并不能快速的做出反應和處理，從而難以真正的保障消費者合法權益。所以，立足第三方移動支付的交易特點，結合行業發展現狀，建立糾紛處理機制，才能幫助我國消費者有法可依，合法維權。參考其它發達國家處理糾紛的機制和方法，可知基于平臺建立仲裁機制，是當前處理糾紛和維護消費者合法權益較為可行的一種機制。當然，機制建立的背后，還是完善的法律體系和法律依據，否則任何機制都難以站穩腳跟。

2.明確監管主體，形成部門聯動。除了法律體系缺失這個因素外，造成事實上的監管難還有一個原因，即監管主體不明確。在監管體系中，各部門職權和責任存在交叉重合，形成了多重監管或無人監管的現實局面。為更好的監管行業，推動行業有序和健康發展，就必須明確監管主體，劃分監管主體的權力和責任，如此才能為第三方移動支付的監管提供保障和依據。按照當前我國國家機關的職權劃分，可知具有貨幣執法權的當屬中國人民銀行，是規范金融發展和風險防范的職權部門，負責國家支付和清算系統的運行和維護，并履行監管職能。就此而言，監管主體應是中國人民銀行為主，其它部門如銀監會、工信部等應作為輔助的監管主體體系。

圖4 “三位一體”的第三方移動支付監管體系模型

（二）監管機構層面

1.提升軟硬件實力，提高監管水平。第一，提升軟實力，加快培養復合型監管人才。人才培養先行。任何行業的發展都離不開人才的支持，加快人才培養體系的建設，健全任用制度，是當前為政府監管部門輸送人才的關鍵所在。第三方移動支付是基于互聯網、結合多個新興技術發展而來的一種支付方式，并圍繞支付交易這個基礎功能發展和衍生出多項功能，且往往涉足多個行業，因此，監管難的另一個原因還在于工作的復雜，現有的從業人員難以滿足監管工作的需要，不能勝任。因此，加快培養復合型人才，不僅要具備傳統監管所需的各項業務技能，而且還需要具備一定的網絡技術和金融知識，如此才能滿足當前監管需要。因此，加強監管人員培訓，建立監管人員繼續教育制度，提升監管人員的業務素養和能力，更新監管理念和觀念，建立與行業發展相匹配的監管思維勢在必行。在實際的監管工作中，可能會面臨各種突發狀況，所以監管人員除了具備相應的知識體系外，還要具備一定的創新和應變能力，才能更好地履行監管工作。現實工作中，因為各種原因，部門間可能存在人員借調的現象，因此監管部門在借調工作中，要做好人員的選調和考核，切實保障進來的人才是監管工作所需要的人才，從而切實提高監管隊伍的業務素養和能力。

第二，升級監管硬件，提升監管水平。監管水平的提升，不僅需要高素質的人才隊伍，同樣也離不開技術硬件的支持。當前，大數據技術、物聯網技術等的發展，如果能夠引入到監管體系中，將對監管工作起到助推作用。因此，政府部門要著力推動和提升監管硬件的設施水平，嘗試引入大數據，并基于大數據構建監測預警系統，并圍繞新技術來實現對第三方移動支付的更好監管。

2.加強行業自律，做好合規自律建設。行業的發展，依靠監管，更依靠自律。第三方移動支付要想實現良性和健康發展，必須具有高度的自律性，嚴格依據國家有關法律和政策規范發展自我，同時提高從業人員的業務素養和能力，建立風險預警體系，有風險規避意識，有自查自糾思想，對于檢出的不足和問題，積極解決。第三方移動支付可依托行業協會建立自律組織，經常實施自檢和互檢工作，同時，自律組織要切實履行有關責任和義務，并制定出切實可行的行業自律文件和自律協議。此外，還要建立一定的懲戒措施，當某一企業或個人違反自律協議的，自律組織有權對其采取處罰措施，以規范行業發展紀律，促進行業有序發展。

（三）社會層面

1.推進社會信用體系建設，做好信息披露工作。建立健全社會信用體系，及時公開不良企業，對于促進第三方移動支付的發展具有重要意義。信用是口碑，是發展的根本。在信用風險管理中，征信服務發揮著重要的作用，正是因為有了征信體系，才能夠及時了解企業運行信息，才能及時避免系統性金融風險的發生。在第三方移動支付的監管上，第一要務是規范第三方移動支付機構在數據采集和使用方面的行為，圍繞國情實際，對第三方移動支付在使用大數據時的方式和主體進行嚴格限制。在法律體系的建設和完善方面，要結合行業發展現狀，推動第三方移動支付適時公開自身的運營數據信息，建立告知制度，避免信息濫用的發生。此外，職權部門還要規范和清查濫用和違法使用征信信息的第三方移動支付，對于泄露用戶征信信息的更要嚴懲不貸，以建立強有力的威懾和懲罰機制，切實保障用戶權益。適時推進和建立專業的信用評級機構，為第三方移動支付的履約情況建立信用檔案，并定期公示，以此嚴懲存有信用污點的第三方移動支付機構，切實推進行業健康發展。法律法規是促進行業健康發展的最后一道防線，具有強制的約束力。除此以外，第三方支付機構的自律也十分重要，只有自律才能從根本上規范機構發展，因此，政府及監管部門要做好自律教育，引導機構加強自身的自律性建設，真正的從底層促進和保障第三方移動支付的健康和長遠發展。

2.發揮媒體作用，注重輿論引導。輿論監督是規范和促進第三方移動支付發展的另一工具，政府及有關部門，要注重和引導媒體的輿論監督，切實發揮輿論作用，及時彌補法律體制和監督機制的缺失。媒體在日常的監督中，要敏銳的感知和捕獲公眾最為關心和關注的焦點，在合法且不侵犯個人和機構隱私的條件下，做好報道工作，對公眾關心的工作予以公開。充分利用互聯網宣傳陣地，對違法違規機構形成強力威懾。加強消費者教育，適時推進網上教育平臺的建設，以公益和普法宣傳為指導，切實提高公眾的金融知識和安全意識。培養消費者在使用第三方移動支付過程中的風險防范意識，從根源預防權益侵害的發生。此外，加強消費者意識培訓，也有助于提升消費者對于第三方移動支付監督能力，發揮公眾力量監管行業發展。