鄉村振興戰略的法治保障

■李愛芹

黨的十九大首次作出實施鄉村振興戰略的重大決策，并將該戰略莊嚴地寫入中國共產黨黨章。這意味著當前鄉村振興戰略被提高到了史無先例的戰略高度，在我國鄉村發展進程中具有劃時代的里程碑意義。2018年是實施鄉村振興戰略的開局之年，新年伊始，中央“一號文件”（《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》）就特別強調要堅持法治為本，“強化鄉村振興法治保障，充分有效地發揮立法在鄉村振興戰略中的保障和推動作用”。

一、鄉村振興戰略與法治保障的基本內涵與關系

實施鄉村振興戰略，要立足于國情民情，順應農民的新期盼，推動農業的新發展，堅定不移地走出一條具有中國特色的社會主義法治鄉村振興道路。

（一）鄉村振興戰略的基本內涵

鄉村振興戰略中的關鍵詞之一是“振興”。所謂振興，商務印書館出版的第七版《現代漢語詞典》將其解釋為“大力發展，使興盛起來”。從字面意義上來看，鄉村振興這個概念也就是指“大力發展鄉村，使鄉村興盛起來”。它是一個綜合概念，是相對于鄉村衰退而言的，其目標為農業農村現代化。其具體要求可概括成20字方針，也就是產業興旺、生活富裕、鄉風文明、生態宜居、治理有效，充分反映了鄉村振興戰略的基本內涵。產業興旺是鄉村振興戰略目標的首要方針，對鄉村振興戰略具有極為重要的意義，是解決農村一切問題的前提；生態宜居是鄉村振興戰略的內在要求，其不僅強調要改變農村臟亂差狀況，而且還要牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的發展理念；鄉風文明是鄉村振興戰略的緊迫任務，其內涵更加豐富，強調要弘揚中華優秀傳統文化，認真踐行社會主義核心價值觀，積極培育文明鄉風、淳樸民風以及良好家風；治理有效是鄉村振興戰略的重要保障，要求健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，實現鄉村治理井井有條；生活富裕是鄉村振興戰略的主要目的，也是建設社會主義現代化強國的必然要求，不僅要進一步提高農民收入整體水平，還要加強農村社會保障體系建設，讓廣大農民群眾過上學有所教、勞有所得、住有所居、病有所醫、弱有所扶、老有所養的好日子。由此可知，鄉村振興戰略是涵蓋產業、生活、鄉風、生態、治理五個方面的全面振興，是統籌推進“五位一體”總體設計、協調推進“四個全面”戰略布局在“三農”工作中的具體體現。

（二）法治保障的基本含義

世界上第一位系統闡述“法治”的是古希臘百科全書式大思想家亞里士多德。幾千年來，他的法治思想對后世影響深遠。在他看來法治和人治兩者的優劣是顯而易見的，法治要比人治好。因此，他旗幟鮮明地主張實行法治。他認為良好的法律和普遍的服從是法治的兩個基本的要素。在我國，“法治”一詞最早出現在先秦諸子的文獻中，比如《商君書·任法》中的“任法而國治”，《韓非子·心度》中的“治民無常，唯法為治”。在現代意義上理解，法治即“法律的統治”，也就是依據法律治理國家和社會。它是一種治國的方略，一種社會調控方式。而“保障”在此處是作為一個動詞來使用的，其本義為保護，法治保障就是用法律治理的方式來維護社會秩序的穩定，保護人的生命、自由、財產等權利不受非法破壞和侵犯。

（三）鄉村振興戰略與法治保障的關系

鄉村振興戰略與法治保障之間是辯證統一、相輔相成的關系。首先，鄉村振興離不開法治的保障和引領作用。一方面，鄉村振興戰略的實施需要我們充分發揮法治的保障作用，及時將“三農”工作實踐中被證明為行之有效的經驗和做法上升為法律制度，以法的系統性、規范性、明確性、穩定性和強制力更好地促進和規范農業農村的發展。另一方面，鄉村振興需要充分發揮法治的引領作用，將法治作為深化農村改革、促進農業發展的基本方式和重要舉措，通過制度供給、制度創新等方式為農業農村發展提供動力支持。其次，全面依法治國需要鄉村振興的法治化補位。“鄉村法治興則中國法治興，鄉村法治衰則中國法治亂”。沒有法治鄉村的法治中國是不完整的。黨的十九大報告為我們描繪了到2035年法治國家、法治政府、法治社會基本建成的實現藍圖，而全面依法治國的薄弱環節以及重點難點都在鄉村，最大的潛力也在鄉村。如果在全面依法治國的進程中把農村落下，顯然不符合全面依法治國的根本目標和本質要求。因此，建設法治鄉村是推動全面依法治國的必然要求。

二、鄉村振興戰略面臨的主要法治問題

為了獲得關于鄉村法治現狀的實證資料，筆者于今年6月份在山東省聊城市東阿縣大橋鎮5個行政村進行了問卷調查，本次調查共發放問卷210份，回收有效問卷196份，所調查對象的年齡、性別、受教育程度等分布基本合理，得到的各項調查數據應能反映出當地農民、農村的法治狀況。

（一）農民法治觀念較為淡薄

受歷史上傳統農耕文明的影響，自古以來我國廣大農村地區的社會模式就是熟人社會，“講人情、講關系”的思想普遍存在。這種狀況所導致的直接后果就是農民群眾法治意識和法治觀念淡薄，很少主動接受法律的灌輸和熏陶，很多農民不清楚自己享有哪些合法權益，即使在自身合法權益遭到不法分子的非法侵害時，也不知道如何運用法律武器通過正當途徑來保護自己，以至于一點雞毛蒜皮的小糾紛到最后卻演變成大案件、一般民事糾紛演變為嚴重刑事犯罪的情況時有發生。其根源在于農民法律意識的淡薄以及法律知識的貧乏和無知，甚至在有些人的思想觀念中還存在著“不殺人放火就不會犯法和惹官司”的錯誤認知。在問卷調查中，有21%的人選擇通過法院訴訟的方式解決矛盾和糾紛，高達76%的人選擇找村委會或村內德高望重的人出面調解矛盾和糾紛，還有3%的人選擇以訴訟和調解之外的其他方式解決。就結果分析看，新時代農民的民主法治意識已開始萌芽。但對部分村民而言，法律還遠遠沒有上升到信仰層面，村民“權本位”思想依舊存在，使人們每當遇到矛盾時，不是主動去尋求用法律方式解決問題，而更多的仍是選擇權力的幫助。

（二）涉農法律法規體系不夠完善

早在2011年3月10日，時任全國人大常委會委員長的吳邦國在第十一屆全國人民代表大會第四次會議上就莊嚴宣告中國特色社會主義法律體系已經形成。時至今日，我國涉農立法也取得了顯著的成績，主要領域基本做到了有法可依，已經制定了《農業法》《森林法》《草原法》《漁業法》《種子法》《農村土地承包法》《畜牧法》《動物防疫法》《農產品質量安全法》《村民委員會組織法》《農民專業合作社法》《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》等20多部涉農法律，為依法治農提供了有力的法治保障。但是與中央對當前“三農”工作的新要求相比，與農業農村日新月異的豐富實踐相比，涉農立法尚需要進一步的修改和完善，從而得以凸顯法律法規的系統性、及時性、針對性和有效性，不斷提高法律法規在農業支持保護、維護農民合法權益等方面的權威地位和重要作用。

（三）農村基層法治人才隊伍力量薄弱

當前，農村基層法治隊伍存在著整體水平不高、干部隊伍老齡化嚴重、缺乏年輕干部、工作人員積極性和能力素質不足、鄉鎮中的公檢法司和行政執法力量不足等問題。很多地方鄉鎮司法所都只是二人所，且工作人員老化、后繼乏人，工作力量明顯不足。村民理事會、村民監事會、村務監督委員會、人民調解委員會、法務工作站等村級組織都缺乏專職法律人員，工作人員大多是由村民委員會工作人員及農村志愿者等兼任，因缺乏系統、專業的法律知識學習其所提供的法律服務良莠不齊，質量無法保證。城鄉差別的存在，使眾多的高校法律、法學專業畢業生在選擇就業時不愿加入到農村基層法治隊伍中來，從而導致基層法律人才普遍缺乏。有的地方甚至出現了法治工作隊伍青黃不接的現象，進一步拉低了鄉村治理的法治化水平。當前，雖然通過引進具有法律知識背景的“大學生村官”“駐村第一書記”等活動，解決了一部分基層法律人才缺乏的問題，但從長遠的角度來看，基層法治隊伍力量薄弱的問題尚需出臺更加完善的制度來解決。

三、法治保障鄉村振興戰略的主要措施

建設法治鄉村是鄉村振興戰略的內在要求和重要組成部分。黨中央關于鄉村振興戰略的大政方針已經明確，接下來就是要真刀實槍地行動起來，充分發揮法治的保障作用，把鄉村振興戰略的宏偉藍圖一步一步地變成現實。

（一）加大法治宣傳力度，營造助推鄉村振興戰略的良好法律氛圍

隨著當前普法系列規劃和建設法治鄉村活動的深入實施和開展，廣大農村基層干部和群眾辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法律意識不斷增強，鄉村治理法治化水平普遍得到提升。但毋庸諱言，少數農村基層干部、群眾法律意識不強，不依法辦事的情況仍時有發生。也有少數干部群眾在學習法律的過程中，只講權利和利益，不講義務和責任。而一些地方的農村法治宣傳教育活動也明顯缺乏趣味性、針對性和實效性，從而導致宣傳效果一般。作為推動鄉村振興戰略的保障性工作，當前農村法治宣傳教育應當突破原有的方法和模式，創新性地開展法治宣傳教育活動，為法治鄉村建設植入濃厚的法治文化基因。

1.深入開展鄉村普法工作。在我們這個有著幾億農民的發展中大國，要實現人人信法、尊法、學法、守法、用法，是一項長期而艱巨的歷史任務。在普法方面，目前一些地方存在著“上層普法多、基層普法少”“面向干部普法多、面向群眾普法少”“一般性普法多、專業性普法少”“造勢型普法多、深入式普法少”等問題。助力鄉村振興，需深入開展鄉村普法工作，真正走進田間地頭，把法律交給農民，讓法治滋潤農民的心田。同時，要不斷創新鄉村普法工作的方式方法。要充分利用好街區、集市等人員聚集場所建立法治文化陣地，創新性地開展農民法律知識有獎競猜活動等一系列為群眾喜聞樂見、易于接受的普法宣傳活動。要培養農民群眾逐步了解何為法律、法有何用、法如何用、何為權利、何為義務、何為違法、何為犯罪、如何起訴等法律法學知識。要逐漸養成自覺信法、尊法、學法、守法、用法的法治理念，切實加強農村法治宣傳教育工作隊伍建設，確保農村普法宣傳工作真正做到全覆蓋、無盲區。廣泛開展法律宣傳進鄉村活動，努力提高法治在鄉村地區的社會感召力和影響力。大力宣傳當前在農村基層法治建設中涌現出的一些先進模范人物典型，讓農民群眾尊法有氛圍、守法有導向、用法有依據，在學有榜樣、做有標桿中不斷提升自己的法治境界和素養。

2.認真辦好農村“法治帶頭人”培訓班。當前，要推動過去農村法治宣傳教育廣為盛行的“全面撒網”模式向現在的“重點宣傳”轉變，重點辦好農村“法治帶頭人”培訓班。在鄉鎮駐村干部、村支“兩委”成員、復員退伍軍人、科技能手、致富帶頭人、鄉鎮企業家、鄉賢能人、老黨員、老干部、老教師等人群中及時遴選、培訓一批“法治帶頭人”，組建成專門的農村“法治宣傳員”隊伍。依托各村法治中心、法治陣地、法治廣場、法治學校、法治課堂等開展好法治宣傳教育工作。安排“法治帶頭人”以歌曲、戲劇、相聲、小品等廣大農民群眾喜聞樂見、易于接受的形式宣傳法律，寓教于樂，在潛移默化中增強農民群眾的法治意識和觀念。首先，要抓好鄉鎮駐村干部和村支“兩委”成員等農村基層干部“法治帶頭人”的法治教育培訓工作。培養他們的法律意識和依法辦事的能力，逐步提高他們在工作中依法履職、依法管理、依法決策的能力和水平。堅決將那些曾受過刑事處分、存在涉黑涉惡等問題的村痞村霸毫不留情地清除出村支“兩委”干部隊伍。其次，要抓好從復員退伍軍人、科技能手、致富帶頭人、鄉鎮企業家、鄉賢能人、老黨員、老干部、老教師等農村先進群體中培訓“法治帶頭人”的工作。發揮他們榜樣的力量，帶動其他農民群眾廣泛開展尊法、學法、守法、用法的活動，用他們的嘉言善行感召群眾、垂范鄉里。

3.全面推進農村基本公共法律服務體系建設。推進農村基本公共法律服務體系建設，有利于農村法治宣傳教育活動服務運用目的的實現。一是建立健全縣、鄉（鎮）、村三級基層公共法律服務體系，做到縣有法律服務中心、鄉（鎮）有法律服務所、村有法律服務工作室，讓農民群眾在日常生活中遇到的法律問題能及時、就近得到解決，從而避免了小矛盾因得不到及時解決而進一步惡化、升級為刑事案件的可能。二是用政府購買法律服務的方式，加強農村法律顧問工作，逐步實現“一村一法律顧問”制度，變“送法下鄉”為“讓法駐鄉”。三是完善農村矛盾糾紛預防化解機制。要加強源頭治理，建立健全鄉村調解、司法保障的糾紛調處機制，提前預防和主動化解農村矛盾糾紛。做好農村留守婦女、兒童和老人等弱勢群體的法律援助和司法救助工作。注重在糾紛解決的過程中現身說法，做好對農民群眾的法治宣傳，及時化解各類社會矛盾和糾紛，爭取做到“小事不出村，大事不出鄉鎮”。為農民群眾創造一個祥和的生產生活環境，增強農民群眾的幸福感、獲得感、安全感和自豪感，將法治文化“隨風潛入夜，潤物細無聲”地融入到廣大農民群眾的生產生活當中去。

（二）堅持立法先行，形成完備的“三農”法律法規體系

鄉村法治建設需要以良好的法律體系為基礎，使法律條文能夠準確地反映當前農業農村經濟社會發展的需要，以便于更好地協調各方利益關系，使涉農法律法規能夠立得住、行得通、用得上。

1.制定《鄉村振興法》，為實施鄉村振興戰略提供全面法治保障。2018年中央一號文件特別指出，要求相關部門抓緊研究制定鄉村振興法的有關工作，把實踐中證明行之有效的鄉村振興政策法定化，做好實施鄉村振興戰略的立法工作，確保鄉村振興戰略的有效實施。《鄉村振興法》立法的功能定位應該立足于四個方面：推進國家治理體系和治理能力現代化的有力舉措，保障鄉村振興戰略“三步走”的目標任務如期實現，實施鄉村振興“四梁八柱”的重要支撐，夯實涉農法律體系的法治基礎。《鄉村振興法》必須注重與相關法律的協調統一，作為涉農領域的基礎性法律，其制定權限應該賦予全國人民代表大會，內容要涵蓋農業農村發展的各個方面。其結構框架可以分為七章，分別是總則、產業發展、生態環境、鄉村治理、扶貧濟困、法律責任和附則等。同時，還應當把一些農村生產生活實踐中被證明為行之有效的鄉村振興政策法定化，吸收到《鄉村振興法》的法律條文當中去。各地可以根據本地農業農村發展實際情況，由地方立法部門制定促進鄉村振興的地方性法規、地方政府規章。

2.完善村規民約，為實施鄉村振興戰略提供村民自治法治保障。村民自治制度，是中國特色社會主義民主政治制度的重要組成部分，在農村基層社會治理中發揮著重要的基礎性作用。村民自治即村民依法辦理自己的事情，是法治基礎上的自治，因而理當依法而治。這里的“法”首先是指國家的憲法、法律、行政法規、地方性法規以及部門規章等。其次就是指村規民約，而村規民約又被村民形象地稱為“小憲法”，是村民加強自我管理、實現村民自治的基本依據，也是我們國家法律法規在廣大農村基層地區的進一步延伸和補充。在廣大農村地區，農民群眾對村規民約的依賴程度并不亞于國家法律法規。由于當前農村地區村莊空心化、空巢化現象十分明顯，村里居住的多為“993861”部隊（即老人、婦女和孩子）。因而在制訂村規民約時，應通過加大宣傳、積極引導，發揮村民監督的作用，讓他們親自參與到村規民約的制定過程當中去，充分發揮其主人翁意識。做到村里的事情村民自己商量著辦，推行村規民約制定陽光工程，從而有效發揮其在村民自治中的積極作用。

（三）加強機構建設，夯實依法振興戰略的組織基礎

依法振興鄉村，根本靠落實。沒有落實，再好的目標，再好的藍圖，也不過是水中月、鏡中花。而落實，關鍵靠人才，靠組織保障。所以實施鄉村振興戰略，必須加強機構建設，提供堅實的人力基礎和組織保障，造就一批懂農業、愛農村、知農民的基層法治工作隊伍。

一要加強基層法治機構建設，提升鄉村振興戰略法治化水平。建立健全鄉鎮大法治網絡平臺，加大人力、財力和物力向基層法治機構的傾斜。充分整合基層法治資源，將縣、鄉（鎮）以及村三級法治工作隊伍整合協同起來，切實發揮集體的智慧和力量，按照中央工作重心和工作力量下移的要求，重點加強農村基層一線法治工作隊伍建設，科學合理配置法治工作人員，保證重點地區、重點部門、重點領域法治工作的需要。建立由當地政府購買公共法律服務的機制，將公共法律服務產品納入政府購買清單。由政府財政負責保障實施，健全基層人民調解、法律援助、律師駐點個案補貼及服務補助等制度，激勵廣大鄉村法律服務工作者積極努力工作。積極發展法律服務志愿者隊伍，為法律院校在讀大學生利用寒暑假到鄉村基層進行法律服務志愿活動提供便利的交通、生活、居住條件。同時，出臺社會保障、醫療保險、子女城市入學優先等優惠政策，吸引更多有志于建設鄉村的優秀法律院校畢業生投身到基層法治建設事業當中來，以彌補基層法律人才不足的短板。

二要培育發展農村基層組織，為鄉村依法振興提供組織保障。農村基層組織主要由農村黨組織、團支部、村民委員會、婦女代表會、民兵連以及經濟合作組織等組成，涵蓋了黨在農村的全部工作。它們雖然各自具有不同的性質和功能，但由于它們自身所具有的天然的身份優勢，所以可以作為政府、自治組織與農民之間聯系的橋梁和紐帶，在當地農村社會矛盾與沖突發生時起到緩和國家、集體與農民之間矛盾的“減壓閥”與“緩沖器”的作用，為法律法規在農村地區的實施提供合適的載體。同時，可以推進一些民間“草根”組織建設，積極培育威望高且熟悉當地風土人情的鄉賢等民間精英人物參與到基層社會治理之中。

三要完善鄉村基層治理方式。鄉村要振興，治理有效是基礎。受傳統農耕文明的影響，我國農村傳統文化歷來重倫理、追求穩定、倡導道德至上；鄉村秩序歷來比較穩定，大家世世代代毗鄰而居，朝夕相處，低頭不見抬頭見。所以在農村基層治理中，要堅持自治、法治、德治相結合，深入挖掘鄉村熟人、半熟人社會所蘊含的講德講禮的文化基因，確保鄉村社會和諧有序，充滿朝氣和活力。當村民之間發生矛盾和糾紛時，律師、法律工作者、法治帶頭人等只有通過規勸、調解等軟性方式加以解決，曉之以理，動之以情，才會讓當事人心服口服，更有利于從源頭上防止矛盾糾紛的進一步激化，有效避免惡性刑事案件的發生。同時，拓寬村級社會組織參與社會治理的渠道，積極搭建村民參與社會治理平臺。探索社會組織參與社會治理的領域和方式，充分發揮各類社會組織寓治理于服務的獨特作用，探索鄉賢參與鄉村治理的有效機制，吸引更多的黨政干部、醫生教師、專家學者等回饋故里、造福桑梓，共同參與到鄉村治理的過程當中來。