供給側結構性改革視角下農村土地利用規劃的編制路徑

段云峰 申文金

摘要 土地要素配置是推進農業供給側結構性改革的基礎和關鍵點。村土地利用規劃的編制和實施是在農業供給側結構性改革背景下促進土地要素市場優化配置、高效利用的重要措施。結合村土地利用規劃編制工作實踐，在農業供給側結構性改革視角下，分析了編制實施村土地利用規劃的重要作用，總結了目前面臨的形勢和存在的問題，并提出了編制實施村土地利用規劃的方法路徑。

關鍵詞 農業供給側結構性改革;土地利用規劃;要素配置;農業農村

中圖分類號 F301.2 文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2020）03-0230-02

Abstract The compilation and implementation of village land use planning is an important measure to promote the optimal allocation and efficient utilization of land factor market under the background of structural reform of agricultural supply side. Based on the practice of rural land use planning， this paper analyses the important role of rural land use planning from the perspective of structural reform of agricultural supply side， summarizes the current situation and existing problems， and put forward the method and path of rural land use planning.

Key words Agricultural supplyside structural reform;Land use planning;Factor allocation;Agricultural and rural areas

土地利用規劃是人類土地利用活動和社會生產發展到一定階段的產物，早在西周時期出現的井田制，就是按井田的形式對土地進行劃分，體現了以土地丈量和分配為主的原始的土地利用組織形式。從西周的井田制，晉朝的占田制，北魏的均田制，新中國成立初期的土地區劃，到國土部成立后組織開展的3輪規劃，逐漸形成了國家、省、市、縣、鄉5級規劃體系，但從制度設計上看，規劃只到鄉鎮一級，總體管控作用明顯，具體布局安排欠缺，對農村各項土地利用活動缺乏詳細性引導[1]。

當前我國廣大農村成為全面建成小康社會的主戰場，農業供給側結構性改革深入推進，農村土地制度改革進入攻堅期，新產業新業態蓬勃發展，農村土地利用活動更加頻繁，迫切需要嘗試科學系統地開展村土地利用規劃的編制[2]。

1 村土地利用規劃編制的重要意義

1.1 編制實施村土地利用規劃，是推動農業供給側結構性改革、加強農業農村發展動能的重要基礎

全面建成小康社會，最突出的短板在農村。國家提出要以推動農業供給側結構性改革為主戰略，以提高農民收益、保證有效供給為主目標，推進農業農村發展從太過依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色可持續、更加注重滿足質的需求轉變，壯大新產業新業態，推進農村一二三產業協調發展。土地是農村穩定、農業提效、農民增收最基礎的生產資料[3]。供給側結構性改革背景下，要實現統籌布局、優化農村土地利用，必須做好農村土地利用規劃。編制村土地利用規劃，就是要將農村每一塊土地都規劃得各得其類、各得其所，從而實現土地利用結構布局最優化，促進高效農業、優勢特色農業發展，加速農業農村發展的新動能的培養。

1.2 編制實施村土地利用規劃，是提高村治理能力、促進新農村建設的重要途徑

中央要求深入開展農村生活環境治理和美麗宜居鄉村建設，讓農村成為農民美好生活的幸福家園，這是新農村建設的本質要求。從規劃角度講，只有規劃好才能建設好，否則就會布局散亂、功能不全。編制實施村土地利用規劃，就是要將農村規劃得功能齊全、美麗宜居，以規劃確定的藍圖進行建設，從而統籌安排生產、生活、生態空間，整體推進山水林田村路綜合整治。在新農村建設過程中，農村具體管什么、如何管才能管得更好，就需要通過編制村土地利用規劃，依據規劃管地用地，推行科學化、精細化管理，以提高鄉村自我管理、自我完善的治理能力[4]。

1.3 編制實施村土地利用規劃，是落實土地利用總體規劃和嚴格保護耕地的需要

土地管理的核心任務是合理利用土地和嚴格保護耕地。這些年來，我國通過實行土地用途管制制度，穩定了耕地和基本農田保護面積，維護了國家糧食安全，支撐了經濟社會持續健康發展。土地利用總體規劃是落實土地用途管制的重要依據，當前我國雖已形成5級規劃體系，規劃管控手段不斷加強，但是廣大農村地區仍是土地管理的短板，農村用地布局零散粗放，宅基地違法問題大量普遍存在，耕地保護紅線受到觸碰。造成這些問題的一個重要原因，是鄉鎮土地利用規劃沒有開展到村這一級[5]。編制村土地利用規劃就是要使農村的土地規劃得用途明晰、重點突出，將上級規劃確定的控制指標規模和布局安排落到地塊，對耕地和基本農田實行特殊保護，從而在源頭上更好地堅守耕地紅線，促進節約集約用地。

2 新農村建設過程中村土地利用規劃編制現狀

2.1 各地新農村建設中編制村土地利用規劃程度不一

一些經濟發達地區和改革試點地區，積極開展了村土地利用規劃的編制工作，但我國區域差異明顯，受經濟社會發展條件和認知水平制約，當前部分農村地區對村土地利用規劃編制工作認識不足，缺乏內在動力[6]。很多地方都將整村土地利用規劃的編制工作納入了部門的重點工作，但同時大部分地方未將村土地利用規劃編制經費納入財政預算，從而從某種程度上影響了村土地利用規劃的編制。

2.2 與相關規劃協調中存在難度

很多地方在編制村土地利用規劃時，顧慮了對村莊建設產業發展的基礎配套設施建設的生態保護等，爭取在村級層面上達成“多規合一”，推動村土地利用規劃和村莊規劃的“兩規融合”，部分省市探究郊野單元規劃編制，做到了土地利用規劃、村莊規劃及土地整治規劃的深入融合，特別是將土地整治作為實施規劃的政策工具，大力推進了規劃實施和城鄉協調發展。但由于村土地利用規劃受部門職能技術規范的因素影響，相關規劃銜接也有很多障礙，尤其是與村莊規劃的協調銜接存在著一些問題，需進一步加強研究[7]。

3 農業供給側結構性改革視角下村土地利用規劃編制的方法路徑

3.1 村民積極參與，編制屬于村民自身的規劃

編制村土地利用規劃，要始終堅持村民主體地位，充分尊重農民意愿，真實反映農民利益訴求，使村民的知情權、參與權、表達權和監督權得到確切保障，讓村民切實參與到規劃編制每個環節[8]。規劃編制前要全面了解村民生產生活現狀，實際需求與發展愿景;規劃編制過程中，要經過征詢論證聽證公示等多種路徑，積極聽取村民愿望和提議;規劃成果，需經過村民會議2/3以上成員，或者2/3以上村民代表同意。規劃的實施離不開群眾的支持與參與[9]，通過全過程的村民參與，確保村土地利用規劃真正成為實現村民意愿的載體平臺，和土地利用的村規民約，成為村民自己的規劃，成為村民自治的公共政策。

3.2 通過村土地利用規劃，推進村級層面“多規合一”和“兩規融合”

編制村土地利用規劃，要符合新時期農業農村發展要求，建立在解決農業農村發展面臨的迫切問題，以促使農業供給側結構性改革為主線，探究立足于農業農村發展用地保障機制。要中要注重縱向銜接，鄉鎮土地利用總體規劃中確定的各類土地利用控制指標細分落實，劃定耕地保護紅線與永久基本農田，擴大對農村建設用地規模、布局和時序的指引管控，要側重橫向對接，以土地利用規劃為底圖，協調顧慮村莊建設、基礎設施建設、產業發展、生態保護的用地需求，實現“多規合一”，完成農村發展一本規劃。土地利用規劃考慮的是全域全功能，是自上而下體現上級意志的規劃，耕地保有量，基本農田保護面積，建設用地規模等控制指標和鄉鎮土地利用總體規劃如何落下去，需要村土地利用規劃來實現。完善鄉級土地的規劃編制，對全域內土地利用進行合理的規劃[10]，這也是一種治理結構，或者說是國家管理方式，村土地利用規劃在“多規合一”中就是要發揮規劃底圖的作用。

3.3 加強與相關規劃的協調銜接

編制村土地利用規劃，要協調顧慮各類涉農法律政策，尤其是國土資源相關政策，明晰規劃編制中得到體現，在規劃實施中得到落實，要明確土地整理復墾開發項目區、高標準農田建設項目區、增減掛鉤項目區、工礦廢棄地復墾利用項目區等范圍，合理安排農村經營性建設用地，公益性建設用地和農村宅基地，使用一本規劃作為用地依據[11]。村土地利用規劃的目標，是在控制農村建設用地總量不占用永久基本農田的前提下，加強盤活農村存量建設用地的力度，使鄉村休閑旅游養老等新產業得以重點支撐，并側重與農村一二三產業協調發展;要將村土地利用規劃的目標與土地整治結合起來，以土地綜合整治為平臺，整合國土農業水利等涉農政策和資金，最大限度地發揮土地利用規劃的組合效應。

3.4 加強村土地利用規劃的前瞻性、科學性和實用性研究

編制村土地利用規劃，要符合規劃編制的內在規律，加強前期調查分析，經過實地踏勘入戶調查資料分析等方式，查清村域社會經濟發展和土地資源利用現狀，深入分析評價土地供需關系，科學研判未來的發展趨勢，明確村發展目標定位，增強規劃的科學性，要遵循鄉村發展規律，統籌近期與長遠，兼顧剛性與彈性，為鄉村發展預留生長空間，留住農民居住產業，發展公共服務和基礎設施用地，增強規劃的前瞻性，適度的規劃超前是最大的節約集約;規劃要貼近農村實際和農民需求，規劃成果要簡明實用，圖文并茂，規劃文本確保通俗易懂，便于實施管理，真正能讓農村村民看得懂、記得住、能遵守，真正做到實用管用。

參考文獻

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