論中非合作論壇的起源、發展與貢獻

沈曉雷

(1.中國社會科學院，北京，100101)

2018年9月3日至4日，中非合作論壇北京峰會暨第七屆部長級會議在北京舉行，峰會以“合作共贏，攜手構建更加緊密的中非命運共同體”為主題，中非雙方一致決定攜手構建中非命運共同體，推進中非共建“一帶一路”，中非關系由此進入歷史新時期。在新的歷史時期，尤其是在中非合作論壇成立20周年之際，回顧其起源，梳理其發展歷程，不但有助于總結經驗教訓，推動中非合作論壇行穩致遠以及中非友好關系繼續深入和穩步發展，還有助于駁斥國際社會有關中非合作論壇完全由中國主導，中國開展對非合作是在推行“新殖民主義”、掠奪非洲資源及加劇非洲債務負擔等論調。

中非合作論壇自創立之初便凸顯了在推動非洲發展和中非關系發展中所具有的重要意義，但國內外學者真正對其加以研究是2006年北京峰會之后，更準確地說是始于2008年，張忠祥在《探索與爭鳴》撰文，論述了中非合作論壇在非洲發展過程中發揮的積極作用，南非學者蓋斯·謝爾頓(Garth Shelton)和法爾哈納·帕魯克(Farhana Paruk)則出版了《中非合作論壇：戰略機遇》一書，對前三屆論壇進行了詳細的介紹，認為論壇為中非合作提供了難得的戰略機遇。(1)參見張忠祥：“中非合作論壇在非洲發展中的作用”，《探索與爭鳴》，2008年第12期，第83-85頁；Garth Shelton and Farhana Paruk, The Forum on China-Africa Cooperation: A Strategic Opportunity, Institute for Security Studies, 2008。此后，英國學者伊恩·泰勒(Ian Taylor)2010年出版的《中非合作論壇》一書在國際社會引起較大反響，但該書認為論壇由中國一手推動和主導的觀點則有失偏頗。(2)See Ian Taylor, The Forum on China-Africa Cooperation, (FOCAC), Routledge, 2011.中國學者對此進行了批駁，其中李安山2012年撰文對中非合作論壇的起源進行了分析，指出非洲推動了論壇的建立，在國內外學界起到了以正視聽的作用。(3)參見李安山：“論中非合作論壇的起源——兼談對中國非洲戰略的思考”，《外交評論》，2012年第3期，第15-32頁；Anshan Li, “Origin of the Forum on China-Africa Cooperation,” in Jinjun Zhao and Zhirui Chen, eds., China and The International Society, World Century, 2014, pp. 259-294。2012年之后，學者們對中非合作論壇的研究進一步深入，國外關于中非關系的著述幾乎都會將論壇作為其中一個主題，南非斯坦陵布什大學中國研究中心主辦的《中國觀察》雜志甚至在2015年專門以論壇為題出版增刊。(4)See Young-Chan Kim, ed., China and Africa: A New Paradigm of Global Business, Palgrave Macmillan, 2017; Arkebe Oqubay and Justin Yifu Lin, eds., China-Africa and an Economic Transformation, Oxford University Press, 2019; Centre for Chinese Studies, Stellenbosch, The China Monitor (Special Edition: FOCAC VI: African Initiatives toward a Sustainable Chinese Relationship), 2015.中國學者也不斷從各種角度對中非合作論壇進行研究，如周玉淵對論壇的成就和挑戰進行了獨到的分析，趙晨光和張春分別從“集體對話”外交與國際公共產品供應的視角對論壇進行了探討等。(5)參見周玉淵：“中非合作論壇15年：成就、挑戰與展望”，《西亞非洲》，2016年第1期，第4-21頁；張春：“中非合作論壇與中國特色國際公共產品供應探索”，《外交評論》，2019年第3期，第1-28頁；趙晨光：“中國的‘集體對話’外交——圍繞中非合作論壇的探討”，《國際論壇》，2018年第5期，第23-28頁。

本文將在這些研究的基礎上，充分利用近兩年來對外交部參與中非合作論壇主要官員的訪談，筆者前往南非、津巴布韋、贊比亞和萊索托等非洲國家的調研所得，以及自2018年中非合作論壇北京峰會以來新的變化與發展情況，以期對中非合作論壇的起源、發展階段、特征和貢獻進行較為全面的分析，并簡要述及論壇所面臨的問題及相關政策建議。

一、中非合作論壇的起源與創立

中非合作論壇的成立有其歷史必然性，一方面，它是中非友好合作關系長期發展的結果，另一方面，它又源自中非雙方共同的需求，正如時任中國外交部長唐家璇所言：“新形勢下，為了實現共同發展，中國更需要非洲的合作與支持；非洲要保持政治穩定，謀求國家發展，也更需要中國的幫助和支持。”(6)唐家璇著：《勁雨煦風》，世界知識出版社，2009年版，第433頁。然而，中非合作論壇之所以能夠在世紀之交的2000年舉辦，與非洲國家的推動具有密不可分的關系，而且在論壇的創辦、議題設置和機制化等方面，非洲國家充分發揮了其能動性(agency)和主事權(ownership)。

最早提議建立中非多邊合作機制的是一些非洲國家的官員。1997年9月，貝寧計劃、經濟復興和促進就業部長艾伯特·特沃杰雷(Albert Tévoédjrè)訪問中國，向朱镕基副總理建議，由中貝雙方倡議建立由學者、企業家和商人等組成“亞非發展論壇”，進行中非對話、召開研討會，探討合作項目，以促進中非合作和亞非合作。朱镕基指示外交部和對外貿易經濟合作部(簡稱“外經貿部”)研究，后外經貿部研究認為，論壇涉及國家較多，有一定難度，初步考慮可成立不定期的“中非經貿研究會”，以交流合作信息。(7)對中國前駐厄立特里亞和盧旺達大使舒展的采訪，2019年4月8日，北京。

1998年，一些在外交學院參加“非洲外交官了解現代中國講習班”的非洲外交官也提出類似建議，希望建立“一國對多國的伙伴關系”(one to multi partnership)。1999年1月，時任非洲統一組織(簡稱“非統”)助理秘書長艾哈邁德·哈加戈(Ahmed Haggag)訪問中國，他在會見李嵐清副總理和外交部部長助理武東時，明確提出中非之間應建立多邊合作機制，但因中方當時認為多邊合作不易操作，該建議也未被采納。(8)李安山：“論中非合作論壇的起源——兼談對中國非洲戰略的思考”，《外交評論》，2012年第3期，第23-24頁。同年4月14日至28日，由非統和毛里求斯、埃及、厄立特里亞、尼日利亞、贊比亞、津巴布韋等國司局級官員組成的“第四批高級外交官訪華團”訪問中國，其中在與中方對口座談時，非方官員建議中非應建立雙邊(非統與中國)或多邊(非洲國家與中國)磋商與對話機制。他們表示，非洲多數國家與中國長期友好，希望同中國建立定期的論壇機制，相互交流經驗；中國與非洲的友誼遠超西方，西方大國普遍與非洲建有磋商合作機制，中國更應該如此。(9)舒展、曾愛平對中國政府首任非洲事務特別代表、前外交部非洲司司長劉貴今的采訪，2018年3月30日，上海。

非洲官員的上述提議雖均未得到中方的及時回應，但無疑在塑造中國與非洲多邊外交方面還是發揮了潛移默化的作用，而最終促使中國政府切實考慮這一提議的，是馬達加斯加外長莉拉·拉齊凡德里亞馬納納(Lila Ratsifandrihamanana)。1999年5月，拉齊凡德里亞馬納納訪問中國并與唐家璇外長舉行會談，她表示，非洲國家已經與西方國家建立了法非首腦會議、英聯邦首腦會議、東京非洲發展國際會議等機制性合作平臺，鑒于中國與非洲國家之間的友好關系，非洲國家也迫切希望同中國建立伙伴關系，就共同關心的和平與發展問題進行磋商。她明確提出希望建立“中國—非洲論壇”。唐家璇對這一建議非常重視，會后請當時負責非洲事務的副部長吉佩定和非洲司司長劉貴今立即加以研究。劉貴今召集非洲司副處長以上干部進行討論，與會者對此意見不一，同意者認為中非關系的快速發展需要建立一個多邊集體對話機制，且可利用論壇協調國內對非工作，解決諸如減免非洲債務等雙邊問題，而不同意者主要是擔心論壇流于形式，難以達成實際成果。最后結論是應積極進取、開拓創新，建議召開“中非合作論壇2000年部長級會議”。(10)唐家璇著：《勁雨煦風》，世界知識出版社，2009年版，第433頁；2018年3月30日對劉貴今的采訪。

1999年8月，外交部和外經貿部聯名上報中央并獲批準，決定于2000年10月在北京舉辦“中非合作論壇2000年部長級會議”，邀請與中國有外交關系的非洲國家的外交部長和負責國際合作的貿工或經濟事務部長出席。同年10月，中國國家主席江澤民致函與中國有外交關系的非洲國家元首及非統秘書長，介紹會議背景、宗旨和議題，邀請他們派有關部長參加。2000年2月，外交部長唐家璇和外經貿部長石廣生又聯名致函非洲國家有關部長，邀請他們參加會議。

2000年1月，中方成立由外交部和外經貿部牽頭，國家計劃委員會、財政部、中共中央對外聯絡部和教育部等20家單位組成的會議籌備委員會，中非合作論壇正式進入籌備階段。在籌備過程中，中方充分發揮了共商、共建的精神，非洲國家則積極參與，充分發揮了能動性和主事權。

中方共商、共建的精神主要體現在兩個方面：其一，外交部與商務部官員親自前往非洲國家訪問并聽取它們的意見。2000年1月，唐家璇訪問尼日利亞、納米比亞、津巴布韋、莫桑比克和塞舌爾，向各國領導人和外長通報了中方對中非合作論壇的考慮，并聽取了他們對如何開好會議的意見。(11)馬武業：“萬里有緣常相逢——唐家璇外長暢談非洲之行”，《世界知識》，2000年第4期，第11-13頁。6月和8月，外交部副部長吉佩定和外經貿部副部長孫廣相也先后率團訪問摩洛哥、阿爾及利亞、埃及、埃塞俄比亞、南非、尼日利亞和科特迪瓦等國，征求這些國家的意見。其二，中方在起草會議文件時，遵循“民主與開放、平衡與協商一致、突出重點”的原則，廣泛征求并充分尊重非洲國家的意見。2000年4月至9月，外交部非洲司與非洲駐華使節及非洲11國使節接觸小組就會議成果文件至少進行了八輪磋商，三易其稿。中國駐非洲各國大使館也普遍征求各國意見。時任外交部非洲司參贊、參與文件起草工作的盧沙野回憶說：“我們特別注意與非洲方面的平等協商，只要非洲朋友提出來的問題，都要想辦法給他們解決。”如此一來，最后定稿文件的長度是最初準備的近三倍，非洲國家的許多關切和意見都被囊括進去。(12)舒展對中國現任駐法國大使、前外交部非洲司司長盧沙野的采訪，2018年10月22日，北京。

非洲國家的能動性和主事權主要體現在提出各種意見以及力推論壇機制化兩個方面。會議籌備期間，非洲國家通過照會和面談等方式共提出了上百條書面意見或口頭建議，南非還先后兩次起草會議文件的成文文本。(13)2018年3月30日對劉貴今的采訪；2019年4月8日對舒展的采訪。非洲國家提出的意見主要包括四個方面的內容：第一，中非合作論壇應有別于法非首腦會議和東京非洲發展國際會議等，應是南方國家的聚會，應給未來南南合作創新路徑并產生具體成果；第二，中非合作論壇應有切實的后續行動，雙方需建立某種機制負責執行會議文件和落實會議有關舉措；第三，中非合作應聚焦發展，論壇應制定促進中非經貿合作的具體措施，如設立非洲發展專項基金、幫助非洲發展基礎設施和解決中非貿易不平衡等；第四，非洲將重視中國對非人力資源開發的獨特作用和貢獻。(14)Zeng Aiping and Shu Zhan , “Achievements, and Prospects of the Forum on China-Africa Cooperation,” China International Studies, September/October 2018, pp. 91-92.

在論壇的機制化方面，中方最初比較謹慎，認為不宜立即機制化，可在第一屆會議兩年之后再開高官會，視會議成果落實情況再確定是否機制化。但在會議籌備期間，來自非洲的高官們一致堅決主張從一開始就要機制化，劉貴今曾就此表示：“他們的熱情很高，認為開一次會就完了，真的沒意思。他們認為中非關系很好，為什么不從一開始就搞成個機制？我們談了幾天幾夜，當然也包括其他的問題，就是這個何時機制化的問題，沒有談妥。最后報告上級領導，從副部長到部長，一直到錢其琛副總理那里，他拍板定案，當即決定搞機制化，每三年召開一次論壇會議，輪流在中國和非洲國家舉行。”(15)“劉貴今大使在中非智庫論壇第八屆會議上的發言”，2019年8月26日，北京釣魚臺國賓館芳菲苑。

在中非雙方的共同努力下，2000年10月，中非合作論壇第一屆部長級會議在北京舉行。中國國家領導人與阿爾及利亞、多哥、贊比亞、坦桑尼亞等國總統，44個非洲國家的79位部長，非統、聯合國開發計劃署和非洲經濟委員會等17個國際機構和地區組織的代表，以及非洲企業界人士與會。當時與中國尚未建交的馬拉維和利比里亞也派出了觀察員。(16)唐家璇著：《勁雨煦風》，世界知識出版社，2009年版，第434-435頁。會議通過了《中非合作論壇北京宣言》和《中非經濟和社會發展合作綱領》，中非關系自此進入歷史發展的新階段。

二、中非合作論壇的發展進程

自2000年以來，中非合作論壇已舉辦七屆，其中第三屆、第六屆和第七屆被升級為峰會。經過七屆會議近20年的發展，中非合作論壇不斷發展壯大，已經成為中非政治、經濟、文化和安全等領域合作最為重要的平臺。僅以中國向非洲提供的資金支持為例，2006年北京峰會為30億美元優惠貸款和20億美元優惠出口買方信貸，(17)“中非合作論壇北京行動計劃(2007—2009年)”，中非合作論壇網站，2006年11月5日，https://www.focac.org/chn/zywx/zywj/t584788.htm。2009年第四屆論壇和2012年第五屆論壇均在原有基礎上翻番，優惠貸款額度分別上升為100億美元和200億美元，(18)“中非合作論壇——沙姆沙伊赫行動計劃(2010至2012年)”，中非合作論壇網站，2019年11月12日，https://www.focac.org/chn/zywx/zywj/t626385.htm；“中非合作論壇第五屆部長級會議——北京行動計劃(2013年至2015年)”，中非合作論壇網站，2012年7月23日，https://www.focac.org/chn/zywx/zywj/t954617.htm。2015年約翰內斯堡峰會繼續大幅增加，資金支持額度達到600億美元，(19)習近平：“開啟中非合作共贏、共同發展的新時代——在中非合作論壇約翰內斯堡峰會開幕式上的致辭”，中非合作論壇網站，2015年12月5日，https://www.focac.org/chn/zywx/zyjh/t1321569.htm。2018年北京峰會保持600億美元不變。(20)習近平：“攜手共命運 同心促發展——在2018年中非合作論壇北京峰會開幕式上的主旨講話”，中非合作論壇網站，2018年9月3日，https://www.focac.org/chn/zywx/zyjh/t1591395.htm。

在經濟合作規模不斷擴大的同時，隨著雙方對彼此需求的變化，尤其是非洲對中國需求的變化，中非在論壇框架下的合作領域也在不斷拓展與深化，且在不同時期凸顯或增加了新的內容。就發展的時序而言，中非合作論壇可被分為三個階段，雙方的合作重心在每個時期均有所側重。

第一個階段是從2000年第一屆部長級會議到2009年第四屆部長級會議，合作主要集中在經濟領域，經歷了從貿易為主到貿易與投資并重的變遷。

推動中非經貿合作是中非合作論壇成立最為重要的原因之一，外經貿部與外交部聯名上報舉行論壇的申請并牽頭組建籌備委員會，并且部長級會議由外交部長和負責國際經濟合作事務的部長參加，均說明了經濟合作在論壇框架中的重要地位。1999年，中非之間的貿易額僅為64.90億美元，其中中國向非洲出口41.15億美元，從非洲進口23.75億美元。(21)中國國家統計局數據，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01，訪問時間：2019年10月23日。有鑒于此，擴大中非貿易規模，尤其是提升非洲國家對中國的出口能力，成為中非合作論壇成立之初的一項重要任務。

2000年通過的《中非經濟和社會發展合作綱領》指出,中國將幫助非洲提高出口多樣化，改變非洲出口依賴初級產品、單一產品和原料的狀況，為此將鼓勵中國企業根據市場需求和自身條件優先進口非洲商品。(22)“中非經濟和社會發展合作綱領”，中非合作論壇網站，https://www.focac.org/chn/zywx/zywj/t155561.htm，訪問時間：2019年10月23日。自2003年第二屆部長級會議起，中國開始給予非洲最不發達國家進入中國市場部分商品的免關稅待遇，到2006年北京峰會召開前夕，免關稅待遇受惠產品達到190個稅目。2006年北京峰會承諾進一步向非洲國家開放市場，將零關稅待遇受惠商品由190個稅目擴大到440多個稅目，且表示將妥善解決貿易分歧和摩擦，并逐步完善中國—非洲聯合工商會機制。(23)“中非合作論壇北京行動計劃(2007—2009年)”，中非合作論壇網站，2006年11月5日，https://www.focac.org/chn/zywx/zywj/t584788.htm。正是在上述措施的推動之下，中國在2009年成為非洲最大的貿易伙伴，中非雙邊貿易額達到910.65億美元，其中非洲向中國出口433.31億美元，是1999年的18倍。(24)同①。

從第一屆部長級會議開始，中國便表達了加強對非投資的意愿，且自第二屆部長級會議開始舉辦中非企業家大會，以推動雙方投資與合作，至2006年北京峰會，中國具體采取了一系列重要舉措，其中包括成立中國—非洲聯合工商會；設立中非發展基金，并在2007年6月正式掛牌；支持有實力的中國企業在非洲國家建立境外經濟貿易合作區，并由此拉開中國企業在非洲建立經貿合作區和工業園區的序幕。2006年北京峰會過后，中國對非直接投資凈額從2007年的15.74億美元猛增到2008年的 54.90 億美元，2009年雖有大幅下降，但此后基本保持穩中有升的態勢，且中國對非投資存量開始保持較快增長。(25)同①，訪問時間：2020年2月29日。正是從這個時期開始，中非經濟合作從以貿易為主發展到貿易與投資并重，并在此后得到進一步深化與發展。

第二階段是從2009年第四屆部長級會議到2015年約翰內斯堡峰會，在繼續深化中非經貿合作的同時，人文交流受到重點關注。

中非經貿合作在這一階段得到進一步深化。在貿易領域，中國進一步向非洲國家開放市場，逐步給予與中國建交的最不發達國家97%的稅目產品零關稅待遇，同時，實施“對非貿易專項計劃”并積極向非洲國家提供促貿援助；在投資領域，設立10億美元的非洲中小企業發展專項貸款，中非發展基金的規模被擴大到50億美元，中國對非投資存量到2015年底達到346.9億美元；在農業領域，僅2009—2012年間便向非洲國家派遣50個農業技術組，為非洲國家培訓了2 000名農業技術人員，且將農業技術示范中心的數量從之前的10個增加到了20個；在基礎建設領域，同非洲聯盟成立非洲跨國跨區域基礎設施建設聯合工作組，且在2014年5月李克強總理訪非期間宣布與非方合作建設鐵路、公路和區域航空“三大交通網絡的倡議”，蒙內鐵路、亞吉鐵路正式開工。(26)周平劍：“中非合作論壇回顧與展望”，載張宏明主編《非洲發展報告(2014—2015)》，社會科學文獻出版社，2015年版，第243頁。

人文交流在第四屆部長級會議后開始受到重點關注，中國在這一時期正式啟動中非聯合研究交流計劃，并舉辦了中非民間論壇、中非智庫論壇和中非青年領導人論壇。2012年第五屆部長級會議將中非人文交流推上新的高度，這與中方當時嘗試對論壇機制進行改革并希望加強在非洲的軟實力建設有密切的關系。(27)2018年10月22日對盧沙野的采訪。在第五屆部長級會議召開之前，中非還在2012年6年召開了中非合作論壇—文化部長論壇。第五屆部長級會議后，中非人文交流與合作主要取得了如下成果：第一，先后啟動中非文化人士互訪計劃、中非廣播電視媒體合作論壇及中非民間友好行動；第二，中非民間論壇、中非智庫論壇及中非青年領導人論壇得以機制化；第三，中非聯合研究交流計劃得以落到實處，資助雙方學術機構和學者開始進行學術研究和交流合作項目。

第三階段是從2015年約翰內斯堡峰會至今，經濟合作進入產能合作、產業對接和共建“一帶一路”新時期的同時，和平安全合作成為重要領域，治國理政經驗交流成為新的亮點。

盡管從論壇成立伊始，和平與安全便是中非合作的一項內容，如2000年第一屆論壇涉及了輕小型武器的控制問題，2003年第二屆論壇強調應在非傳統安全和反恐領域進行合作，2012年第五屆論壇提出要發起中非和平安全合作伙伴倡議，但直到2015年，中非和平安全合作總體進展并不明顯，且并未建立正式的安全合作伙伴關系。(28)張春：“中非合作論壇與中國特色國際公共產品供應探索”， 《外交評論》，2019年第3期，第9頁。關于2015年之前中非安全合作的相關研究，可參見David Shinn, “FOCAC: The Evolving China-Africa Security Relationship,” The China Monitor (Special Edition: FOCAC VI: African Initiatives toward a Sustainable Chinese Relationship), 2015, pp. 6-13.這一局面在約翰內斯堡峰會上被扭轉。習近平主席在約翰內斯堡峰會的主旨演講中，將安全上守望相助確定為中非全面戰略合作伙伴關系的“五大支柱”之一，將和平與安全合作列入“十大合作計劃”，并承諾未來3年“向非盟提供6 000萬美元無償援助，支持非洲常備軍和危機應對快速反應部隊建設和運作……繼續參與聯合國在非洲維和行動；支持非洲國家加強國防、反恐、防暴、海關監管、移民管控等方面能力建設”。(29)習近平：“開啟中非合作共贏、共同發展的新時代——在中非合作論壇約翰內斯堡峰會開幕式上的致辭”，中非合作論壇網站，2015年12月5日，https://www.focac.org/chn/zywx/zyjh/t1321569.htm。

和平安全合作的重要性在2018年北京峰會上得到進一步凸顯，安全共筑被列入中非命運共同體的“六大內涵”，和平安全被納入“八大行動”，相關舉措包括設立中非和平安全合作基金，繼續向非洲聯盟提供無償軍事援助；支持薩赫勒、亞丁灣、幾內亞灣等地區國家維護地區安全和反恐；設立中非和平安全論壇、中非執法安全合作論壇，為中非加強和平安全交流與合作提供平臺；在共建“一帶一路”、社會治安、聯合國維和、打擊海盜、反恐等領域推動實施50個安全援助項目等。(30)習近平：“攜手共命運 同心促發展——在2018年中非合作論壇北京峰會開幕式上的主旨講話”，中非合作論壇網站，2018年9月3日，https://www.focac.org/chn/zywx/zyjh/t1591395.htm。這些舉措在北京峰會過后迅速得到落實：2019年7月，首屆中非和平安全論壇在北京舉行；中非和平安全合作基金已經到位，首批2億元人民幣援助物資已運抵非洲，用于支持非洲常備軍和危機快速反應部隊建設。(31)“常駐聯合國代表張軍大使在安理會‘非洲和平與安全：預防外交、預防和解決沖突的中心作用’公開會上的發言”，中國外交部網站，2019年10月7日，http://www1.fmprc.gov.cn/web/dszlsjt_673036/ds_673038/t1706192.shtml。

治國理政經驗交流也成為2018年北京峰會新的亮點。(32)關于中非治國理政的歷史變遷，可參見羅建波：“中國與發展中國家的治國理政經驗交流：歷史、理論與世界意義”，《西亞非洲》，2019年第4期，第3-23頁。治國理政經驗交流從2006年北京峰會后便被多次提及，但只是被置于“高層互訪及對話”或“黨際交往”項下，既缺乏系統性舉措，更遠未成為中非合作的重點。2018年北京峰會全面提升了治國理政經驗交流在中非合作中的重要地位，不但將能力建設作為“八大行動之一”，將治國理政經驗交流上升到“政治合作”層面，而且明確表示治國理政經驗交流的目標是“支持非洲國家自主探索適合自身國情的發展道路”。為此，中國在機制層面進行了創新，其中包括舉辦中非治國理政論壇；加大政黨高層交往頻率，提升干部培訓合作水平；加強反腐敗合作，在2019年至2021年間每年為非洲國家舉辦一期培訓班，共培訓100名非洲反腐敗官員等。(33)“中非合作論壇—北京行動計劃(2019—2021年)”，中非合作論壇網站，2018年9月5日，https://www.focac.org/chn/zywx/zywj/t1592247.htm。

三、中非合作論壇的主要特征

中非合作論壇在20年的發展歷程中，已經形成了某些重要的特征，突出表現為在對非合作中堅決貫徹“共商、共建、共享”的合作原則，契合非洲發展需求的合作理念和狠抓成果落實的合作態度。這三個方面的特征既是中非合作論壇有別于其他國際對非多邊合作機制的重要標志，也是中非合作論壇能夠不斷發展并取得成效的重要保證。

3.1 “共商、共建、共享”的合作原則

中非合作論壇成立后，中國與非洲在其中所發揮的作用便成為學界爭論的焦點，盡管中方一直堅持雙方在論壇中的平等性，稱其為中非開展集體對話的重要平臺，但西方仍有學者對此質疑，如英國學者伊恩·泰勒多次宣稱中國完全主導了論壇的整個進程，無論是設定議程，還是通過宣言和達成結果，都是由中國說了算，非洲只能發揮很小的作用。(34)Ian Taylor, The Forum on China-Africa Cooperation(FOCAC), Routledge, 2011, p. 110; Ian Taylor, “The Institutional Framework of Sino-African Relations,” in Arkebe Oqubay and Justin Yifu Lin, eds., China-Africa and an Economic Transformation, Oxford University Press, 2019, p. 118.

誠然，正如盧沙野所指出的那樣，中國在論壇中客觀上起到了牽頭和協調的作用，但“中方從未想過去主導論壇，這么一個論壇也不是誰一家能夠主導的，而是誰說的對就按誰的建議去做”。(35)2018年10月22日對盧沙野的采訪。所以，與伊恩·泰勒等所謂中國主導論壇進程相反，中國一直秉承并堅決貫徹的是與非洲“共商、共建、共享”的合作原則，這也是中非合作論壇能夠順利發展并茁壯成長最為重要的原因。

如前所述，在中非合作論壇建立和機制化的過程中，中方不但充分發揮了共商、共建的精神，更充分尊重了非洲的能動性和主事權。在論壇此后的發展進程中，這一共商、共建的精神繼續得以貫徹，其中尤為重要的是在具體合作項目的選擇方面，在每屆論壇召開之前，中方都會在充分尊重非洲意愿的基礎上，請非方根據自己的需要提出2～3個備選建議，然后經雙方共同磋商、考察和論證，最后確定并形成會議文件。(36)李安山、劉海方：“論中非合作論壇的運作機制及其與非洲一體化的關系”，《教學與研究》，2012年第6期，第60頁。

比共商和共建更加重要的是共享。中國開展對非合作從來不是為了一己私利，不是單純為了獲取非洲的資源和市場來推動自身的發展，中國更希望通過論壇框架下的合作，與非洲國家實現互利共贏、共同發展。在習近平主席提出真實親誠理念和正確義利觀后，中國在對非合作中更是進一步堅持“義利相兼、以義為先”，強調“多予少取、先予后取、只予不取，張開懷抱歡迎非洲搭乘中國發展快車”。(37)習近平：“開啟中非合作共贏、共同發展的新時代——在中非合作論壇約翰內斯堡峰會開幕式上的致辭”，中非合作論壇網站，2015年12月5日，https://www.focac.org/chn/zywx/zyjh/t1321569.htm。可以說，中國將共享的原則提升到了新的高度。

還需要指出的是，自新中國成立以來，中國很多重要的外交思想和理念都首先是針對非洲提出的，而且這些對非外交理念經過發展和成熟完善后，往往能夠成為指導中國與發展中國家關系，乃至中國總體外交的指導原則。(38)黎文濤：“新中國對非外交和中非關系成為中國外交的亮點”，載中國國際問題研究基金會編：《國際視野》，2019年第3期，第38頁。“共商、共建、共享”原則也是如此，它目前已經超越中非合作的范疇，成為中國多邊外交，尤其是共建“一帶一路”的重要指導原則。(39)張春：“新時代中國與發展中國家關系的挑戰與應對”，《太平洋學報》，2018年第7期，第11頁。國務委員兼外交部長王毅甚至就此指出，共建“一帶一路”之所以能夠在國際上獲得廣泛的支持，重要的一點就是堅持了“共商、共建、共享”的黃金法則。(40)“王毅談‘一帶一路’：系陽光倡議 共商共建共享是黃金法則”，中國網，2018年3月8日，http://www.china.com.cn/lianghui/news/2018-03/08/content_50682527.shtml。

3.2 契合非洲需求的合作理念

論壇機制是一個動態發展的進程，但契合非洲需求是中國一以貫之的理念。2010年，時任中國駐馬拉維大使林松添曾就此表示，中國開展對非合作“第一是非洲有沒有需要，第二是咱們有沒有可能提供援助。你的援助人家不需要，或者是人家要的東西你做不了，都不好”。(41)“林松添：新世紀中非為加強合作建立中非合作論壇”，中國網，2010年2月12日，http://www.china.com.cn/news/2010-02/12/content_19417254.htm。中國是最大的發展中國家，非洲是發展中國家最集中的大陸，與西方國家相比，中國更能理解非洲國家的需求，而且更為重要的是，中國不會以設定條件或干涉內政為前提來回應非洲國家的需求。(42)在2012年3月的一次講座中，南非駐美國大使館副館長約翰尼·莫羅托(Johnny Moloto)曾將中非合作論壇與《美國增長與機遇法案》進行了對比，指出不設定條件是中國與美國最大的區別之一。“Lecture on the Strategic Implications of China’s Growing Trading Partnership with Africa, by Mr J Moloto, Deputy Chief of Mission at the South African Embassy in Washington DC, March 29, 2012,” Saembassy, April 10, 2012, http://saembassy.ogt11.com/?p=1280.

世紀之交，非洲國家在經歷了20世紀80年代“失去的十年”和90年代政治民主化的沖擊后，經濟深陷衰退的困境，突出表現為外來投資減少和債務負擔加重。在此情況之下，中國在第一屆論壇上除強調要加強中非經貿合作外，還將減債作為重中之重，承諾未來兩年內減免非洲重債窮國和最不發達國家100億元人民幣債務。(43)“中非經濟和社會發展合作綱領”，中非合作論壇網站，https://www.focac.org/chn/zywx/zywj/t155561.htm，訪問時間：2019年11月11日。當然，中國減免非洲債務還有更深層次的考慮，劉貴今曾就此表示，“當時債務問題對非洲國家來說是個很大的問題，它們一直呼吁西方國家減免債務。中國作為發展中國家，也是窮幫窮，如果我們能夠帶頭免債，對非洲國家減輕債務負擔而言是一個很大的支持，同時也可以帶動西方國家減免債務。”(44)2018年3月30日對劉貴今的采訪。正是出于這方面的考慮，中國在歷屆論壇上都會宣布減免一些非洲國家的部分債務。

進入21世紀第二個十年后， 非洲在《經濟學人》的描述中從“沒有希望的大陸”變成“充滿希望的大陸”，埃塞俄比亞、肯尼亞、盧旺達等國經濟增長率位居世界前列，地區一體化水平不斷提升，工業化、農業現代化和城市化等不斷邁進。然而，非洲仍面臨基礎設施滯后、人才不足和資金短缺三大發展瓶頸，自主發展能力不足等重大問題，解決這些問題由此也成為非洲當前最大的需求。為此，自約翰內斯堡峰會開始，中國將對非合作重點放在同落實非洲聯盟《2063年議程》、聯合國2030年可持續發展議程及非洲各國發展戰略相對接上面，先后推出“十大合作計劃”和“八大行動”，并將“一帶一路”建設向非洲傾斜，以尋求在幫助非洲各國加快工業化和農業現代化的同時，提高它們的自主發展能力，推動其實現自主可持續發展和經濟獨立。

當然，除經濟發展外，非洲當前在國家治理、和平安全、社會民生等方面也面臨著一系列問題，并因此在這些方面對域外合作方有著各種各樣的需求。為了滿足這些需求，中國自2012年起開始不斷加強與非洲在和平安全、治國理政和改善社會民生等領域的合作，并最終在2018年北京峰會上提出與非洲攜手打造責任共擔、合作共贏、幸福共享、文化共興、安全共筑、和諧共生的中非命運共同體。可以說，契合非洲需求，推動非洲發展，已內化為中非合作的精神內核。

3.3 狠抓成果落實的合作態度

在國際對非多邊合作機制中，成果落實因缺乏約束而經常不盡人意，如在2014年召開的第二屆土耳其—非洲峰會上，時任非盟委員會主席德拉米尼·祖馬(Dlamini Zuma)就提醒土耳其第一次峰會的很多承諾還沒有落實。(45)Sinem Cengiz, “Will Erdogan’s ‘Walk with Africa’ Policy Prove Successful?” Arab News, March 2, 2018, http://www.arabnews.com/node/125799.中國在論壇成立后便將成果落實放在首位并因此而取得切實的成效，如第一屆論壇所承諾的100億元人民幣債務減免到2002年6月便已完成，共減免31個非洲國家156項債務，共計105億元人民幣；2009年11月，時任溫家寶總理提出新八點對非舉措，2010年5月就要匯報進展情況，11月再匯報一次，就這樣每半年匯報一次、總結一次，有效地推動了新舉措的落實；(46)“中國前駐厄立特里亞大使舒展訪談錄”，《非洲研究》，2011年第1卷，第370頁。2012年第五屆論壇承諾向非洲提供200億美元貸款額度，該額度在2014年5月李克強總理訪問埃塞俄比亞和尼日利亞等國時即已用完，于是中方向非洲追加100億美元貸款額度，并為中非發展基金增資20億美元；(47)曾愛平：“為中非合作注入新動力”，《瞭望》，2014年第20期，第8頁。2015年在約翰內斯堡峰會承諾的600億美元資金支持，到2018年3月便已經落實或作出安排約92%。(48)戴兵：“非洲發展新形勢、中非關系新進展及中非合作新前景”，載張宏明主編《非洲發展報告(2015—2016)》，社會科學文獻出版社，2019年版，第153頁。

中國之所以能夠切實落實論壇成果，固然與中國人“言必信，行必果”的美德，以及對非合作“多予少取、先予后取、只予不取”的義利觀有著密不可分的關系，但更重要的是有機制層面的保證，且中國在具體落實中采取了“立足雙邊、因國施策”等方法。

就機制而言，首先，由中國外交部、商務部和財政部等部委構成中方后續行動委員會，具體負責協調論壇成果落實等相關事宜。其次，建立和完善后續機制，后續機制建立在三個級別之上，分別為部長級會議、高官級后續會議和為部長級會議作準備的高官預備會，以及非洲駐華使節與中方后續行動委員會秘書處之間的會議。此外，2015年約翰內斯堡峰會后，開始召開協調人會議。(49)已分別于2016年7月和2019年6月召開兩次協調人會議，建立部際或國家領導人牽頭的協調機制的非洲國家已經從少數幾個增加到了30多個。對中國前駐厄立特里亞和盧旺達大使舒展的采訪，2019年6月7日，北京。最后，建立中非民間論壇、中非青年領導人論壇、中非媒體合作論壇、中非智庫論壇及中非和平安全論壇等各種機制性的分論壇。上述三方面后續機制的建立，有效保證了論壇各項成果的落實。

就具體方法而言，因非洲各國社會經濟發展水平、資源稟賦、基礎設施情況和經濟對外開放程度等存在較大差異，中國采取了“立足雙邊、因國施策”的政策，除無償援助和無息貸款等普惠性項目外，絕大多數項目都通過雙邊途徑加以落實。論壇20年的發展歷程表明，雙邊落實具有顯而易見的優勢：首先，可以根據不同國家的需求來落實不同的項目；其次，可以加快項目落實的速度且便于跟蹤項目落實的成效；最后，可以照顧不同國家的利益，尤其是使中小國家從中受益。(50)筆者2018年3月在中國外交部非洲司論壇辦的組織下前往南非、萊索托和贊比亞調研，其中萊索托和贊比亞官員均對中非合作論壇多邊協商、雙邊落實的模式表示了贊賞，稱該模式有利于照顧非洲中小國家的利益。此外，在約翰內斯堡峰會之后，中國還在中非產能合作和產業對接上采取了以點帶面、點面結合、穩步推進的政策，在綜合考慮區位優勢、資源優勢、政局政策優勢和對華友好優勢的基礎上，將埃塞俄比亞、坦桑尼亞、肯尼亞和剛果(布)打造為中非產能合作先行先試示范國家。(51)林松添：“扎實推動落實中非峰會成果，全面推進中非合作共贏、共同發展”，載張宏明主編《非洲發展報告(2015—2016)》，社會科學文獻出版社，2016年版，第232頁。該政策目前成效顯著，尤其是蒙內鐵路已成為中非合作新的標桿。

四、中非合作論壇的重要貢獻

中國合作論壇成立20年來可謂碩果累累，在“共商、共建、共享”原則和狠抓落實精神的推動下，它不僅豐富了中國特色大國外交理論與實踐，推動了中非關系全面快速發展，更重要的是，還通過推動非洲經濟發展提升了非洲國家自主發展的能力。此外，在當前新興國家和發達國家日益重視對非合作的背景下，中非合作論壇還引領了國際社會對非合作的步伐。

4.1 豐富中國特色大國外交理論與實踐

2017年10月18日，習近平總書記在黨的十九大報告中指出，中國要“全面推進中國特色大國外交，形成全方位、多層次、立體化的外交布局，為我國發展營造了良好外部條件”，“明確中國特色大國外交要推動構建新型國際關系，推動構建人類命運共同體”。(52)“習近平：決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利”，人民網，2017年10月27日，http://cpc.people.com.cn/19th/n1/2017/1027/c414395-29613458.html。至此，自習近平主席在2014年11月28日的中央外事工作會議上提出“中國必須有自己特色的大國外交”后，在當今世界正面臨百年未有之大變局的歷史關鍵時期，中國特色大國外交理念為新時期中國外交實踐提供了重要的理論指導和戰略方向。

中國特色大國外交理念是一種與時俱進、不斷發展和完善，且具有中國特色的大國外交新戰略。中國發展與非洲國家的關系是中國特色大國外交的有機組成部分，而作為中非關系的重要支柱，中非合作論壇也為豐富中國特色大國外交理論與實踐做出了重要的貢獻。

中非合作論壇是中國與發展中國家之間建立最早，同時也是最為成功的集體合作機制。建立20年來，它所推動建立的中非全面戰略合作伙伴關系，為中國特色大國外交理念所倡導建立的新型國際關系提供了范例。尤為重要的是，2018年9月3日，習近平主席在北京峰會開幕式上的主旨講話中提出中國處理非洲事務的“五不”原則，即不干預非洲國家探索符合國情的發展道路，不干涉非洲內政，不把自己的意志強加于人，不在對非援助中附加任何政治條件，不在對非投資融資中謀取政治私利。(53)習近平：“攜手共命運 同心促發展——在2018年中非合作論壇北京峰會開幕式上的主旨講話”，中非合作論壇網站，2018年9月3日，https://www.focac.org/chn/zywx/zyjh/t1591395.htm。這“五不”原則不但緊扣新型國際關系所確定的“相互尊重、公平正義、合作共贏”的內涵，更是在實際運用中對這一內涵的創新與發展，完全可以作為中國處理與其他發展中國家和地區關系的標桿。

除構建新型國際關系外，中國特色大國外交理念的政策框架還包括構建人類命運共同體與推動“一帶一路”建設，而這些理念與實踐正是中非合作論壇目前正在著力推進的領域以及當前中非合作最大的重點與亮點。鑒于下文將談及中非共建“一帶一路”，在此僅對中非命運共同體進行簡要分析。早在2013年3月訪問坦桑尼亞時，習近平主席便談到“中非從來都是命運共同體，共同的歷史遭遇、共同的發展任務、共同的戰略利益把我們緊緊聯系在一起”，(54)“習近平在坦桑尼亞尼雷爾國際會議中心的演講”，中國中央人民政府網，2013年3月25日，http://www.gov.cn/ldhd/2013-03/25/content_2362201.htm。中非共建命運共同體由此走在了構建人類命運共同體的前列。2018年北京峰會以“合作共贏，攜手構建更加緊密的中非命運共同體”為主題，并從機制層面確立了中非共建命運共同體的六大支柱，有中非合作論壇狠抓成果落實的合作態度加以保證，中非合作可能將會成為打造人類命運共同體最先完成的典范。(55)張梅：“中非合作可能將是打造人類命運共同體最先完成的典范”，《中國投資參考》，2020年1月13日。

4.2 推動中非關系全面快速發展

中非合作論壇推動了中非關系全面快速發展，正如2015年《中國對非洲政策文件》所指出的那樣:“論壇構筑起全方位的務實合作平臺，推動中非貿易和相互投資跨越式增長，促進了互利共贏、共同發展。論壇拉緊中非人文交往和民間友好紐帶，促進雙方各界交流日益頻繁，鞏固和拓展了中非友好的社會和民意基礎。論壇增強了中非國際溝通與協作，共同維護中非和發展中國家的整體利益。”(56)“中國對非洲政策文件”，中非合作論壇網站，2015年12月5日，https://www.focac.org/chn/zywx/zywj/t1321590.htm。

在論壇機制的推動下，中非關系定位從2000年的“新型伙伴關系”，到2006年的“新型戰略伙伴關系”，再到2015年的“全面戰略合作伙伴關系”，最后到2018年的“中非命運共同體”，實現了歷史性的“四連跳”。中國與非洲各國關系的定位也得到不斷提升，截至目前，中國已與莫桑比克、剛果(布)、塞拉利昂、塞內加爾、納米比亞和津巴布韋建立了全面戰略合作伙伴關系，與阿爾及利亞、埃及和南非建立了全面戰略伙伴關系，與安哥拉、摩洛哥和尼日利亞建立了戰略伙伴關系。(57)筆者根據中國外交部網站非洲各國與中國的關系資料整理，https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/fz_677316/，訪問時間：2019年11月13日。在論壇機制的推動下，中非合作大家庭的成員也不斷擴大，2000年中非合作論壇成立時，尚有8個非洲國家沒有與中國建交或復交，隨著2018年5月與布基納法索復交，目前僅斯威士蘭一個國家尚未與中國建交。

首腦外交是中非關系的重要組成部分，它不僅推動了中非關系的頂層設計和戰略謀劃，更為中非關系奠定了堅實的基礎。(58)李安山：“論‘中國崛起’語境中的中非關系——兼評國外的三種觀點”，《世界經濟與政治》，2006年第11期，第7-14頁。隨著中非關系全面快速發展，中非領導人互訪日益頻繁，尤其是在黨的十八大以后進入高峰期。(59)張穎著：《首腦外交視域下的中非關系》，時事出版社，2017年，第50-57頁。中國國家主席習近平擔任和連任國家主席后，首次出訪均選擇非洲，6年來已4次踏上非洲大陸，足跡遍布南非、坦桑尼亞和津巴布韋等8個非洲國家，而非洲國家元首或政府首腦有近百人次曾前往中國訪問。中非合作論壇更成為中非首腦外交的重要舞臺，以2018年北京峰會為例，習近平主席在會議期間與非洲國家所有與會領導人分別會談、會見，活動最密集時曾在10小時內先后與11位非洲國家總統舉行會晤。(60)國紀平：“親手擘畫藍圖 親力踐行合作——習近平主席引領中非關系奮進新時代”，《人民日報》，2018年9月8日，第1版。

“一帶一路”倡議作為中國向國際社會提供的最為重要的經濟合作倡議，自2013年提出以來已經取得豐碩的成果，而非洲是共建“一帶一路”的歷史和自然延伸，是“一帶一路”國際合作不可或缺的重要組成部分。2018年北京峰會開啟了中非共建“一帶一路”的新時代，截至2019年11月，中國已同44個非洲國家和非盟委員會簽署“一帶一路”合作協議，占與中國簽署合作協議國家總數的三分之一。(61)“中國已與137個國家、30個國際組織簽署197份‘一帶一路’合作文件”，新華網，2019年11月16日，https://www.yidaiyilu.gov.cn/xwzx/gnxw/109858.htm。非洲不但成為參與共建“一帶一路”意愿最積極、最堅定的地區之一，更成為“一帶一路”建設打破歐美阻擊，在國際社會掀起共建熱潮的最主要推動力。

4.3 提升非洲國家自主發展的能力

非洲國家獨立后，自主發展能力不足一直是它們所面臨的嚴峻問題，這不但使它們長期以來過度依靠國際援助，甚至它們所制定的一些經濟發展規劃，如“非洲發展新伙伴計劃”，也被迫以滿足西方所謂“民主”“良治”等政治條件來獲取支持。(62)Ian Taylor, “NEPAD: Towards Africa’s Development or Another False Start?” African Affairs, Vol. 107, No. 426, 2008, pp. 126-128.進入21世紀后，非洲成為亞洲之后世界經濟增長第二快的地區。經濟快速發展有助于非洲國家提升自主發展能力，但基礎設施滯后、人才不足、資金短缺等仍對其形成嚴重制約。以基礎設施為例，據非洲開發銀行公布的《2018年非洲經濟展望》估計，非洲基礎設施建設每年需投資 1 300 億至1 700億美元，但實際投入僅為625億美元，資金缺口高達676億至1 075億美元。(63)African Development Bank, African Economic Outlook 2018, p. 82.非洲提升自主發展能力離不開中國的支持。

在中非合作論壇框架內，中國一直以推動非洲經濟發展、加強非洲人力資源培訓等方式提高非洲的自主發展能力。在經濟領域，中國已經成為非洲發展的重要推動力：首先，中國在2009年成為非洲最大貿易伙伴后，中非雙邊貿易繼續穩步增長，并在2014年達到創紀錄的 2 216.7 億美元，此后雖有所下滑，但2018年又逆勢增長19.7%，達到2 041.6億美元，(64)中國國家統計局數據，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01，訪問時間：2020年2月29日。2019年再次增長2.2%，達到2 087億美元。(65)“2019年非洲對華貿易逆差大幅增長”，中國商務部網站，2020年1月31日，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/k/202002/20200202933248.shtml。其次，中國成為非洲重要的投資來源國，中國對非直接投資凈額從2000年的2億美元增加到2018年的53億美元，同期，對非直接投資存量從不到5億美元增加到461億美元。(66)中國國家統計局數據，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01，訪問時間：2020年2月29日。最后，中國是非洲基礎設施建設最大的貢獻者，根據德勤公司公布的《2018年非洲基礎建設市場動態》，2012年至2016年間，中國平均每年向非洲提供基礎設施融資115億美元，2018年非洲有18.9%的項目由中國出資，有33.2%的項目由中國承建，(67)Deloitte, Africa Construction Trends Report 2018, pp.12, 52.共幫助非洲建設了1萬多公里公路，6 000多公里鐵路，150多座體育場館、會議中心、議會大廈，200多所學校，80多座發電廠，80%的通訊基礎設施以及諸多機場、港口，(68)Lin Songtian, “Tampering with the Concept of Colonialism Is Ill-intentioned,” Pretoria News, September 12, 2019.對非洲國家經濟增速的貢獻率達到了2%。(69)Ma Xinmin, “Join Hands to Make FOCAC Thrive,” Sudan Vision, September 18, 2019.

在人力資源領域，自中非合作論壇成立以來，中國通過非洲人力資源開發基金、政府獎學金、青年研修班、政府官員研修班、魯班工坊和頭雁計劃等，為非洲培訓了大量人才。以人力資源培訓和政府獎學金為例，前者從第一屆論壇的7 000人增加到2018年北京峰會的5萬人，總人數達到17.2萬人，后者從第二屆論壇的6 000人增加到2018年北京峰會的5萬人，總人數達到13.25萬人(參見表1)。大量人才學成或培訓結束后回到非洲工作，無疑將會大大提高非洲的自主發展能力。

表1 歷屆中非合作論壇承諾的非洲人力資源培訓和獎學金名額

資料來源：筆者根據中非合作論壇網站(https://www.focac.org/chn/)資料整理。

當然，對于非洲大多數國家而言，要想真正提升自主發展能力，除加快經濟發展步伐和加強人力資源培訓外，還需要提高國家治理能力、營造和平的國內外環境，以及通過地區一體化來謀求聯合自強等。對此，中非在論壇框架下的和平安全合作、治國理政交流、跨國跨區域基礎設施建設等，也都在直接或間接地提升非洲國家的自主發展能力。

4.4 引領國際社會對非合作的步伐

自殖民時代以來，由于自身發展落后和受不合理的國際政治經濟秩序制約，非洲在國際合作中，尤其是與西方國家的合作中一直處于弱勢地位，甚至在20世紀90年代一度成為“冷戰孤兒”。(70)劉海方：“全球視野下的‘對非峰會外交’”《世界知識》，2018年第17期，第14頁。中非合作論壇成立后，無論其所倡導的平等相待、互利共贏和共同發展的理念，還是所推行的以經濟合作為主導，政治、經濟、社會和文化等領域全方位合作的模式，乃至所達到的推動非洲經濟發展和提升非洲自主性的效果，均對國際社會對非合作產生了積極的影響，甚至在某種程度上引領了國際社會對非合作。

作為南南合作的標桿和跨區域合作的典范，中非合作論壇為其他國家對非合作提供了一套可供借鑒的合作機制，甚至開啟了全球對非峰會的序幕。(71)劉海方：“非洲重回世界中心還是大國在非洲博弈？——從全球對非峰會外交說起”，《中國國際戰略評論》，2019(上)，第142-165頁。在中非合作論壇的影響和帶動下，韓國、巴西、印度、土耳其、伊朗、印度尼西亞和俄羅斯等新興國家均舉辦了類似的論壇和峰會，如2008年開始舉辦的印非峰會與中非合作論壇具有很大的相似性，其將“增進伙伴關系、共享愿景”作為合作理念，將經貿往來、科技合作、能源合作、國際事務合作和海洋合作等作為合作領域，并明確要建立以發展為導向的合作機制。(72)馬立冰、郭東彥：“印非峰會與印非合作機制的構建及影響”，《國際論壇》，2018年第5期，第15-22頁。更為重要的是，中國在對非合作中所堅持的不干涉內政、不附加政治條件和堅持發展優先的理念，也正被這些國家所接受。(73)Office of the Special Adviser on Africa, “Africa’s Cooperation with New and Emerging Development Partners: Options for Africa’s Development,” United Nations, 2010, pp. 39-79.西方國家也開始變革和創新對非合作機制，1993年創立的東京非洲國際發展會議本來每五年一次，且均在日本舉辦，后在非洲國家的要求下，自2016年起效仿中非合作論壇改為每三年一次，輪流在非洲國家和日本召開；美國在2014年召開首屆美非領導人峰會，這是美國有史以來舉辦的規模最大的對非首腦會議；歐盟—非盟峰會也擺脫初期發展的不順局面，在2010年第三屆峰會后逐步走上正軌。

此外還需要指出的是，中國因走在國際對非合作的前列而某種程度上在非洲大陸扮演了 “游戲改變者”的角色，(74)劉海方：“全球視野下的‘對非峰會外交’”《世界知識》，2018年第17期，第16頁。這種游戲規則的改變無論對于非洲還是國際社會都具有至關重要的意義：一方面，中非合作推動了非洲社會經濟快速發展，并提高了非洲自主性和自主選擇合作對象的能力；另一方面，中非合作提升了非洲的整體國際地位，使世界各國，尤其是西方大國重新審視非洲，使非洲在國際博弈中大大增加了自身的權重，并因此能夠最大程度地從中獲取收益。

五、結 論

國務委員兼外交部長王毅在十三屆人大二次會議上表示，“中非合作經過幾十年辛勤澆灌，已經成長為參天大樹，任何勢力都無法撼動”，(75)“國務委員兼外交部長王毅答中外記者提問”，新華網，2019年3月8日，http://www.xinhuanet.com/politics/2019lh/zb/wzjzh61366/wzsl.htm。在這一過程中，中非合作論壇無疑發揮了至關重要的作用，因為其成立以來的20年，正是中非合作深入和全面開展的20年。在這20年的時間里，通過推動中非關系和非洲社會經濟大發展，中非合作論壇已經逐步成熟，甚至可以說是步入了最好的年華。

盡管如此，中非合作論壇仍然存在一些問題：首先，論壇本身面臨機制體制創新、合作規模調控、合作內容拓展、合作成果落實、合作成效評估，以及如何協調對內與對外宣傳等方面的問題。其次，隨著國際社會，尤其是西方大國加強與中國在非洲的博弈，論壇將不僅面臨來自它們的競爭，還將面臨由它們主導的國際規范和標準所帶來的壓力。最后，隨著非洲國家本土意識、自主發展意識、自主選擇合作對象能力的提高，以及隨著非洲地區一體化的增強，導致它們就特定議題形成共同立場的可能性增強，論壇還將面臨對非合作空間縮小，政策自主性和靈活性降低的問題。(76)參見周玉淵：“中非合作論壇15年：成就、挑戰與展望”， 《西亞非洲》，2016年第1期，第14頁；張春：“非洲提升外交自主性的嘗試與成效”，載張宏明主編《非洲發展報告(2017—2018)》，社會科學文獻出版社，2018年版，第104頁。

為了更好地解決上述問題，實現中非合作論壇的可持續發展和中非友好關系的持續深入推進，筆者認為可從戰略和政策兩個層面開展工作。就戰略層面而言，第一，進一步提升非洲在中國特色大國外交中的定位，全面夯實中非新型國際伙伴關系的基礎，最大限度地構建中非共同利益的匯合點，力爭使非洲大陸真正成為中國和平崛起的穩定錨。第二，切實運籌好中非關系中的大國因素和大國關系中的非洲因素，力爭在大國加大對非投入的競爭中繼續占得先機并繼續引領國際對非合作。第三，進一步創新中非合作論壇的機制體制，可考慮將中非合作論壇實體化，將其打造成為中非雙方共同主導的國際組織，從而走出一條中國參與全球治理的新路徑。

就政策層面而言，第一，進一步加強論壇項目的前期調研、中期跟蹤和后期評估，對于某些在單個論壇周期內難以完成的項目，可適當放寬項目期限，以成效而非速度作為評價項目的唯一標準。第二，繼續加強中非和平安全合作的力度，在幫助非洲國家構建有利于其社會經濟發展的安全環境的同時，最大限度地保護中國和中國僑民在非洲的利益。第三，創新中非人文交流的方式，可充分利用在非華僑華人和僑團組織的力量，在非洲各國攜手當地社區舉辦各種類型的人文交流活動，進一步搭建中非人文交流的橋梁。(77)津巴布韋華僑趙科創辦的“夢想秀”活動就是一個很好的例子，自2014年創辦以來，該活動已經成為中津人文交流的重要平臺。沈曉雷著：《中國與津巴布韋友好關系》，中國社會科學出版社，2019年版，第103-106頁。第四，進一步理順和加強對中非合作論壇和中非友好關系的宣傳工作，講好中國故事和中非友好合作的故事，盡可能降低來自國內外的誤解和阻力。相信在中非雙方的共同努力下，在堅持已有成功經驗的基礎上繼續開拓創新，中非合作論壇必將迎來更加廣闊的發展前景。