高質量城市發展還有哪些事要做（焦點話題）

諸大建

新冠疫情提出了三個有關GDP的問題，倒逼城市要從高速度增長轉向高質量發展。

第一，城市的經濟高增長是否帶來了好的社會服務？新冠疫情暴露出超大城市在公共衛生方面的短板。比如，迎戰新冠疫情，動員國家力量在武漢緊急建成火神山醫院和雷神山醫院，這是救火。只是大多數城市每年的公共財政投入多數花在與經濟增長相關的項目上，對公共衛生領域的投入沒有同步增加。

第二，中國城市的高樓林立與夾在其中的城市環境盲點之間的反差。城市環境治理常常被認為是處理污水、大氣和土壤，其實其核心問題是人與自然要有生命共同體的概念。

第三，城市發展高版本和城市治理低版本的反差。這是導致前兩方面失調的更本源的問題。新冠疫情暴露出中國城市發展3.0與城市治理1.0的矛盾。城市發展從1.0、2.0，到3.0分別是單個城市、有中心城市的都市圈、多個都市圈組成的城市群；城市治理從1.0、2.0到3.0是科層制的城市統制、市場化的城市經營、扁平化多元主體參與的合作治理。如今疫情暴露出的矛盾是城市治理滯后于城市發展。

時下有一種流行的看法是將新冠疫情的失控蔓延歸咎于城市規模而不是治理。說城市規模小的話，病毒性傳染病疫情發生的可能性就小，就算發生了也容易得到控制；城市規模大的話，疫情就容易發生，發生了就難以控制。紐約、東京、馬德里等世界城市的疫情蔓延似乎為這種說法提供了印證，然而，卻不容易回答為什么北京、上海等超大城市的疫情得到了有效控制。

實際上我們需要區分可能性和現實性。超大城市發生疫情的可能性大，是因為人口密度大和流動性大。但是可能性并非必然性，疫情是否發生以及是否發展成為災難，取決于城市的治理能力。大城市可以有大疫情，也可以有小疫情甚至沒有疫情。中國超大人口的城市化需要發展超大城市，同時也需要大幅提高治理能力。

從治理的角度看城市發展，對決策者有價值的是可持續發展導向的韌性城市觀點。一方面，在當下的風險社會，超大城市是多層次、多中心的復雜系統，一些城市問題已經升級成為有大的負面影響的城市風險；另一方面，提高治理能力可以使超大城市適應風險、減緩風險。

超大城市的風險，按可能性和影響大小可分為四類：可能性大影響小的金絲猴類型，如小交通事故；可能性小影響小的小白兔類型，如小火災；可能性小影響大的黑天鵝類型，如眼下的新冠疫情；可能性大影響大的灰犀牛類型，如重大環境污染。治理能力升級就是要應對大風險，特別是要防范黑天鵝變成灰犀牛。

城市化是城市發展與城市治理的統一，它不僅意味著人更多、樓更高、GDP更大，更意味著防范風險、控制風險的治理能力變強。中國當下1000萬人口以上的超大城市數量位于世界前茅，如果應對“黑天鵝”、“灰犀牛”的風險管理能力并不與之匹配，用低版本的治理水平，管控高版本的城市能級，將面臨能力貧困的挑戰。

在城市治理中，風險管理的概念遠遠重于應急管理。應對城市重大風險，事中的應急管理是重要的，事前的預防管理更重要。新冠疫情中10天建成隔離醫院很重要，在超大城市預先建設小湯山型醫院更重要。風險管理的早準備、早應對原則，是處理新冠疫情等“黑天鵝”事件的鐵律。

應對新冠疫情和類似的重大污染事件，治理之道是隔離傳染源，切斷傳播途徑。用這一思路思考超大城市的空間規劃和治理，就不會攤大餅把單中心城市搞得太大，而是控制中心城市規模，發展多中心有層次的都市圈。碰到新冠疫情，隔離幾十萬、幾百萬的空間，比封閉千萬人口的超大城市有效得多。

中國的目標是到2035年基本實現城市現代化，按照70%計算，到時將有10億左右的城市人口，武漢這樣人口超過千萬的超大城市將有十多個。與之相適應的，中國城市治理3.0應是政府統籌、上下合作的模式。

從新冠疫情對三個GDP有關問題的反思不是新內容，這些反思在17年前的SARS后都曾提出過，現在只是以新的方式再一次向新一代人拉響警報：大道理大家都懂，也都會說，未來15-30年，最需要的是行動、行動、再行動，用腳踏實地的治理革命推進高質量的城市發展。▲（作者是同濟大學經濟與管理學院教授、可持續發展與管理研究所所長）