我國自貿(mào)區(qū)建設(shè)如何對標(biāo)國際先進經(jīng)驗

孔慶峰

【摘要】自由港與自由貿(mào)易區(qū)并無本質(zhì)區(qū)別，目前，自由港“開放水平最高”是程度上的差異，免受海關(guān)一般監(jiān)管的區(qū)域更大，獲得“自由”的范圍更廣。我國自貿(mào)區(qū)建設(shè)在廣度和深度上都取得突破性進展，但中國自貿(mào)區(qū)的內(nèi)涵與國外自由貿(mào)易區(qū)有所不同，肩負探索可復(fù)制可推廣制度創(chuàng)新成果重任。要建成高度開放和有國際競爭力的自貿(mào)區(qū)，就要對標(biāo)國際先進經(jīng)驗，應(yīng)根據(jù)我國自貿(mào)區(qū)建設(shè)的實際情況和未來發(fā)展目標(biāo)，瞄準(zhǔn)帶有重大戰(zhàn)略意義和有重大引領(lǐng)作用的方面重點突破。在法制建設(shè)、機構(gòu)設(shè)置和行政管理方面，在稅收優(yōu)惠和負面清單管理方面作出重大改進，以使我國在新一輪國際經(jīng)濟競爭中立于不敗之地。

【關(guān)鍵詞】自貿(mào)試驗區(qū)? 自由貿(mào)易港? 立法? 行政管理制度? 功能定位

【中圖分類號】F720? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.02.008

自由貿(mào)易區(qū)與自由港的概念與功能辨析

國際上通行的自由貿(mào)易區(qū)（Free Trade Zone，F(xiàn)TZ）是在“自由區(qū)”（又稱“飛地”）概念的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，指在一國或地區(qū)的境內(nèi)設(shè)立的對關(guān)稅實行隔離的海關(guān)特殊監(jiān)管的經(jīng)濟區(qū)域，也可以稱作經(jīng)濟自由區(qū)或特殊經(jīng)濟區(qū)，也有的稱這類自貿(mào)區(qū)為狹義的自由貿(mào)易區(qū)，以相區(qū)別于國家之間通過簽訂自貿(mào)協(xié)定而成立的自由貿(mào)易區(qū)（Free Trade Area， FTA）。關(guān)于這個區(qū)分，我國商務(wù)部等部門于2008年專門提出將FTZ和FTA分別譯為“自由貿(mào)易園區(qū)”和“自由貿(mào)易區(qū)”。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前世界各國除美國外的自由貿(mào)易區(qū)，已有1200多個，其中15個發(fā)達國家設(shè)立了425個，占35.4%;67個發(fā)展中國家設(shè)立了775個，占65.6%。自貿(mào)區(qū)類型分散，主要是以下四類：出口加工型（129個）、貿(mào)工結(jié)合型（110個）、保稅倉儲型（80個）和轉(zhuǎn)口集散型（38個）。美國是設(shè)立自貿(mào)區(qū)最多的國家，共有1003個，其中單一性自由貿(mào)易區(qū)509個、綜合性自由貿(mào)易區(qū)494個。

中國自貿(mào)園區(qū)沿用了“自由貿(mào)易區(qū)”的概念，以下我們討論的自由貿(mào)易區(qū)專指“自由貿(mào)易園區(qū)”。但中國自貿(mào)區(qū)的內(nèi)涵與國外自由貿(mào)易區(qū)有所不同，每個自貿(mào)區(qū)都包含了若干片區(qū)或園區(qū)，甚至海南全省建自由貿(mào)易區(qū)，每個自由貿(mào)易區(qū)都肩負“先行先試”探索可復(fù)制可推廣制度創(chuàng)新成果以倒逼國內(nèi)改革的重任，側(cè)重點也各有不同。

自貿(mào)區(qū)的功能定位是倡導(dǎo)經(jīng)濟自由，以零關(guān)稅和其他稅收大幅度優(yōu)惠為主要手段，以投資、貿(mào)易、資金、運輸、人員從業(yè)五個方面的自由化、便利化為落腳點，促進區(qū)內(nèi)經(jīng)濟繁榮進而帶動國家經(jīng)濟發(fā)展為主要目的的多功能經(jīng)濟性特區(qū)。我國自貿(mào)區(qū)目前基本都處于自貿(mào)試驗區(qū)的階段，根據(jù)中央部署，上海自貿(mào)試驗區(qū)的臨港新片區(qū)將率先從試驗區(qū)邁向成熟自貿(mào)區(qū)，作為最高標(biāo)準(zhǔn)開放的戰(zhàn)略舉措，下一步自貿(mào)港建設(shè)已經(jīng)提上日程。

世界銀行把自由港（free port）作為特殊經(jīng)濟區(qū)的最重要的六種形式之一，[1]將自由港與自由貿(mào)易區(qū)、出口加工區(qū)、企業(yè)振興區(qū)、單一工廠出口加工區(qū)以及專業(yè)生產(chǎn)區(qū)進行了比較，認為它包含的面積更大、范圍更廣，如零售業(yè)、提供現(xiàn)場居留等，享受更高程度的減稅激勵和補貼。

目前，世界上尚未有公認的對“自由港”的定義，有比較明確稱號的“自由港”大約130多個，迄今最明確和最權(quán)威的定義來自中國，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，“賦予自由貿(mào)易試驗區(qū)更大改革自主權(quán)，探索建設(shè)自由貿(mào)易港”。[2]李克強總理在2019年的政府工作報告中指出，“賦予自貿(mào)試驗區(qū)更大改革創(chuàng)新自主權(quán)，增設(shè)上海自貿(mào)試驗區(qū)新片區(qū)，推進海南自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)、探索建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港”。[3]時任國務(wù)院副總理汪洋認為：“自由港是設(shè)在一國境內(nèi)關(guān)外、貨物資金人員進出自由、絕大多數(shù)商品免征關(guān)稅的特定區(qū)域，是目前全球開放水平最高的特殊經(jīng)濟功能區(qū)。香港、新加坡、鹿特丹、迪拜都是比較典型的自由港。”[4]實際上，自由貿(mào)易港與自由貿(mào)易區(qū)并無本質(zhì)區(qū)別，“開放水平最高”指的是程度上的兩個差異性，一是免受海關(guān)一般監(jiān)管的區(qū)域更大，另一個是獲得“自由”的范圍更廣。在中央表態(tài)支持上海和海南建設(shè)自貿(mào)港前后，上海、廣東、天津、四川等地都在謀劃建設(shè)自貿(mào)港。

我國自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)進展及問題

2013年9月，中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)掛牌成立后，作為對外擴大開放戰(zhàn)略的一部分，自貿(mào)區(qū)建設(shè)進入快車道，至2019年8月，先后五批次共18個自貿(mào)試驗區(qū)及上海臨港新片區(qū)相繼設(shè)立，實現(xiàn)了沿海省份全覆蓋，內(nèi)陸地區(qū)也多點開花，形成獨具特色的中國境內(nèi)自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，既擴大了中國對外開放的區(qū)域范圍，又提升了開放水平;既支撐了中國對外雙邊和多邊經(jīng)貿(mào)合作的深入開展，又適時進行了應(yīng)對國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則的壓力測試。

我國設(shè)立自貿(mào)試驗區(qū)六年來，不僅數(shù)量和區(qū)域范圍不斷擴大，而且不斷創(chuàng)新可復(fù)制可推廣經(jīng)驗。以上海自貿(mào)試驗區(qū)為例，據(jù)商務(wù)部數(shù)據(jù)，近6年來，自貿(mào)試驗區(qū)累計形成202項制度創(chuàng)新成果得以復(fù)制推廣，其中投資便利化涉及81項制度創(chuàng)新成果，貿(mào)易便利化64項，金融開放創(chuàng)新23項，事中事后監(jiān)管34項。既有外商投資準(zhǔn)入負面清單、國際貿(mào)易“單一窗口”等基礎(chǔ)性的制度變革，也有“海關(guān)通關(guān)一體化”監(jiān)管模式等系統(tǒng)性的制度創(chuàng)新，還有投資管理體制改革“四個一”等全流程的制度優(yōu)化，體現(xiàn)了自貿(mào)試驗區(qū)聚焦市場主體關(guān)切，通過復(fù)制推廣以局部突破帶動全局發(fā)展，推動了貿(mào)易、投資、金融等領(lǐng)域管理制度的進一步優(yōu)化和開放水平的不斷提升，帶動了全國范圍內(nèi)營商環(huán)境市場化、國際化、法治化水平的持續(xù)進步。[5]

自貿(mào)區(qū)建設(shè)對中國來說是一個全新的事物，如何在整體發(fā)展水平還不高、社會主義市場經(jīng)濟尚未發(fā)育成熟的條件下，成功建設(shè)高度開放高度自由的特殊經(jīng)濟區(qū)，既無先例可循，也不能照搬國外模式，尤其涉及一系列改變利益分配格局的制度創(chuàng)新，其難度可想而知，試驗過程同時也是一個試錯過程，不可避免地會出現(xiàn)認識不到位、步子不大、甚至走走停停的情況，六年來出現(xiàn)的問題主要集中在以下幾個方面。

第一是立法方面的問題。國際自貿(mào)區(qū)一般在設(shè)區(qū)之前都會做好立法的工作，為自貿(mào)區(qū)的運行和管理提供法律依據(jù)和司法保障。我國自貿(mào)試驗區(qū)在角色定位上不同于國外自貿(mào)區(qū)，并非單一的解決經(jīng)濟發(fā)展問題，還要起到輻射一大片帶動一連串的作用，更重要的是還肩負為全國制度改革積累經(jīng)驗的重任，牽一發(fā)而動全身，在這個全新領(lǐng)域尚未試驗和試驗不到位的情況下，很難指望提前有一個完善的立法。在自貿(mào)試驗區(qū)改革試點過程中必然會出現(xiàn)這樣一個矛盾現(xiàn)象，中央要求各自貿(mào)試驗區(qū)大膽試驗、大膽創(chuàng)新，而由于自貿(mào)試驗區(qū)所擁有的制度設(shè)計權(quán)限缺乏法律支撐，行動上難免畏手畏腳，盡管自貿(mào)區(qū)短期內(nèi)獲得快速發(fā)展，但由于缺乏相關(guān)立法保障，缺乏獨立性，區(qū)內(nèi)的很多政策沒有足夠權(quán)威性，透明度和實施效力都不夠，自貿(mào)區(qū)進一步的改革甚至某些改進，都要報請中央部門批準(zhǔn)才行，這就帶來了一系列問題。

例如，目前自由貿(mào)易試驗區(qū)只是形式上的“境內(nèi)關(guān)外”，但實際上仍然是自由度有限的特殊海關(guān)監(jiān)管區(qū)域。貨物到港，還是要向海關(guān)申報，仍然需要進境備案清單，國家十幾個部委對準(zhǔn)入關(guān)的一些貨物，仍設(shè)置許可證管理。自貿(mào)區(qū)內(nèi)人、貨物、資金等要素流動也不是完全自由，并未脫離“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”的基本特征。

再如自貿(mào)區(qū)為吸引投資和人才等設(shè)立的稅收優(yōu)惠政策，并不能像國外自貿(mào)區(qū)那樣通過區(qū)內(nèi)立法設(shè)定，而是由國家所頒布的各個自貿(mào)試驗區(qū)《總體方案》，以及國家稅務(wù)總局、海關(guān)總署等部門發(fā)布的相關(guān)規(guī)章和規(guī)范性文件等予以規(guī)定，這樣形成的區(qū)內(nèi)稅收優(yōu)惠制度，表面看起來可能優(yōu)于非自貿(mào)區(qū)，但實際效果未必就好，既有可能與國家基本稅法制度發(fā)生抵觸，各地方自貿(mào)區(qū)還有可能出于爭奪投資的考慮，出現(xiàn)惡性競爭，導(dǎo)致低效率資源配置。

第二是機構(gòu)設(shè)置與行政管理問題。我國的自貿(mào)試驗區(qū)行政管理體制基本是四級管理，在中央層面副總理任召集人，商務(wù)部牽頭，會同30個部級單位設(shè)立部際聯(lián)席會議制度，統(tǒng)籌全國自貿(mào)試驗區(qū)試點工作。省市層面都有推進工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由省市一把手任組長，負責(zé)與國家各部門及省市相關(guān)部門的溝通和協(xié)調(diào)，自貿(mào)區(qū)管委會負責(zé)具體事項的推進，一般也由省市主要領(lǐng)導(dǎo)任主任，另外各個片區(qū)都相應(yīng)設(shè)置管委會或者辦事處。例如深圳前海自貿(mào)試驗區(qū)前海蛇口片區(qū)設(shè)置片區(qū)管委會（前海管理局），內(nèi)設(shè)10個處室、3家直屬企業(yè)和前海e站通服務(wù)中心。

這樣的行政管理體制有其優(yōu)點，可以高效率啟動和運轉(zhuǎn)，但是其缺陷也明顯，由于自貿(mào)試驗區(qū)在原開發(fā)區(qū)或行政區(qū)屬地建立，其行政組織架構(gòu)也基本依附于開發(fā)區(qū)或行政區(qū)，自貿(mào)試驗區(qū)及下屬各片區(qū)基本是“兩塊牌子一套人馬”，沒有正式列入行政機構(gòu)設(shè)置序列，缺乏法定行政資格，行政權(quán)威性不足，導(dǎo)致制度創(chuàng)新缺乏動力。作為自貿(mào)試驗區(qū)最高決策組織，推進工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員是非專職的，其工作職能和工作范圍都不能制度化，在具體工作中還要協(xié)調(diào)各中央垂管部門，例如海關(guān)、工商、人民銀行等部門，垂管部門配合自貿(mào)試驗區(qū)開展工作時，需要先由其當(dāng)?shù)嘏沙鰴C構(gòu)對各類需求匯總并形成工作意見上報，垂管部門高層研究配合方案，再與自貿(mào)試驗區(qū)溝通并開展配合工作，這樣的流程自然降低了自貿(mào)區(qū)的影響力和行政效率。

第三是各自貿(mào)區(qū)功能定位和負面清單管理問題。我國各個自由貿(mào)易試驗區(qū)的功能定位沒有明顯的差異化，容易導(dǎo)致雷同建設(shè)，從形式上看，廣東的對外重點在港澳臺，天津的重點在津京冀，福建的著眼點在海峽兩岸，山東則是中日韓，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上也有了一定側(cè)重點的劃分，這只是解決了區(qū)位分工和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的定位，而沒有解決各自由貿(mào)易試驗區(qū)在制度創(chuàng)新方面的功能錯位問題。

目前，全世界采用負面清單管理模式的國家大約有80個，由于負面清單管理是投資自由化等國際新規(guī)則的核心內(nèi)容之一，今后實施“負面清單”管理的國家數(shù)目還會增加。上海自貿(mào)試驗區(qū)從掛牌起就開始了負面清單管理的試點，而且其清單項目幾乎每年都進行調(diào)整和修改，從2013年版190項逐步減少到2019版的37項，但在目前世界上仍屬于負面清單最長的，距離“高度開放”還有壓縮空間。目前，上海自貿(mào)試驗區(qū)制定的負面清單事實上成為全國各自貿(mào)區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，其他所有自貿(mào)試驗區(qū)都執(zhí)行2019年版37項負面清單管理，但各自貿(mào)試驗區(qū)情況不盡相同，劃一的負面清單管理模式有可能妨礙其他自貿(mào)試驗區(qū)創(chuàng)新性舉措。

第四是稅收優(yōu)惠問題。我國自貿(mào)區(qū)現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策還缺乏足夠吸引力，不利于吸引國際優(yōu)質(zhì)資源。進口環(huán)節(jié)的關(guān)稅和增值稅減免范圍和減免幅度，與國際自貿(mào)區(qū)通行做法相比都還偏小。例如，上海自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)目前只對生產(chǎn)企業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)企業(yè)進口所需的機器、設(shè)備等貨物予以免稅，在區(qū)內(nèi)生產(chǎn)、加工銷往內(nèi)地的貨物進口環(huán)節(jié)的增值稅、消費稅沒有優(yōu)惠。

所得稅稅率在2019年有較大幅度的減低，在上海、廣東、福建三個自貿(mào)試驗區(qū)包括上海臨港新片區(qū)所得稅稅率減低為15%，兌現(xiàn)了上海自貿(mào)試驗區(qū)設(shè)區(qū)之初設(shè)計的稅率標(biāo)準(zhǔn)，這是一個較大的進展，不過這個較低的稅率主要針對高新技術(shù)等鼓勵類企業(yè)，且只在特定片區(qū)。盡管我國自貿(mào)試驗區(qū)并不致力于成為稅收洼地，但通過進一步壓縮自貿(mào)試驗區(qū)的行政成本等，還是有減稅空間和減稅潛力的。

此外，與國際成熟自貿(mào)區(qū)相比，我國目前自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施尤其是軟件建設(shè)，例如海關(guān)監(jiān)管效率、信息及數(shù)據(jù)共享性、投資及金融自由化程度、第三方中介服務(wù)水平等方面，還存在比較大的差距。

對標(biāo)國際自貿(mào)區(qū)先進經(jīng)驗

目前，全球價值鏈分工更加細化、要素跨境流動更加頻繁，國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則必然適應(yīng)性地隨之向高標(biāo)準(zhǔn)和高度自由化的方向發(fā)展，未雨綢繆，對標(biāo)國際自貿(mào)區(qū)先進經(jīng)驗，實際上就是盡快完成對高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則的壓力測試和適應(yīng)，以便在下一輪國際經(jīng)濟競爭中搶占一個有利位置，在全球經(jīng)濟治理方面爭取和自身實力相匹配的話語權(quán)，維護國家經(jīng)濟安全。

根據(jù)中央的戰(zhàn)略部署，我國自由貿(mào)易試驗區(qū)最終建設(shè)目標(biāo)是要達到世界最高開放水平，最具國際競爭力，進而推動高質(zhì)量發(fā)展、建成現(xiàn)代化經(jīng)濟體系和實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化，形成更多可復(fù)制可推廣的制度創(chuàng)新成果。這就要求即便在現(xiàn)階段自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)中，也要有前瞻性，積極主動對標(biāo)國際上的自由貿(mào)易區(qū)先進經(jīng)驗，但對標(biāo)國外自貿(mào)區(qū)先進經(jīng)驗不等于盲目大干快上，應(yīng)遵循自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)規(guī)律，結(jié)合中國現(xiàn)代化建設(shè)的實際和各地具體需求，循序漸進，不斷試驗、不斷創(chuàng)新，在此基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗，逐步向更加開放邁進，走出具有中國特色的自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展道路。同時，各地的自貿(mào)試驗區(qū)區(qū)位不同、稟賦條件不同、功能定位不同，各自對標(biāo)也不應(yīng)追求一個速率，更不能追求一個模式，應(yīng)形成一個錯位發(fā)展和相互補充的自由貿(mào)易區(qū)格局。

對標(biāo)國際自貿(mào)區(qū)先進經(jīng)驗，應(yīng)該根據(jù)我國自貿(mào)區(qū)建設(shè)的實際情況和未來發(fā)展目標(biāo)，瞄準(zhǔn)具有重大戰(zhàn)略意義和重大引領(lǐng)作用的方面重點突破。

第一，對標(biāo)法治建設(shè)的國際經(jīng)驗。國際自由貿(mào)易區(qū)和自由港一般都有專門立法，從立法上明確自由貿(mào)易區(qū)和自由港的法律地位和管理權(quán)限，在貿(mào)易、投資、金融及人員從業(yè)等方面的管理都以相應(yīng)的法律規(guī)章進行，而且這些法律規(guī)章還會根據(jù)變化了的條件適時地進行修改和完善。經(jīng)過六年的探索，條件逐步成熟，我國自由貿(mào)易區(qū)（港）立法已經(jīng)提上日程。目前，海南自由貿(mào)易港法已經(jīng)進入起草階段，這意味著中國特色的自由貿(mào)易區(qū)（港）在國家層面的根本性法律保障將在不久的將來實現(xiàn)。在立法內(nèi)容方面，建議除了堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和側(cè)重制度創(chuàng)新外，其他方面盡量對標(biāo)國際通行做法。

借鑒國際經(jīng)驗，仿照經(jīng)濟特區(qū)享有的地方立法權(quán)，由全國人大授權(quán)，自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)的地方人大應(yīng)該盡快享有制定自貿(mào)區(qū)法規(guī)的權(quán)限，制定僅限自貿(mào)區(qū)內(nèi)有效的地方性法規(guī)。這方面可以先從上海臨港新片區(qū)試點，模仿深圳特區(qū)的成功經(jīng)驗，賦予新片區(qū)自主發(fā)展、自主改革和自主創(chuàng)新的權(quán)利，使新片區(qū)率先實現(xiàn)更深層次和更高水平的開放。

在民商事爭議解決機制方面，我國自貿(mào)試驗區(qū)目前在與國際對標(biāo)中已經(jīng)獲得一個重大突破，即上海臨港新片區(qū)已允許境外知名仲裁及爭議解決機構(gòu)在新片區(qū)內(nèi)設(shè)立業(yè)務(wù)機構(gòu)，在接受中國法律管轄和監(jiān)管的條件下，就國際商事、海事、投資等領(lǐng)域發(fā)生的民商事爭議開展仲裁業(yè)務(wù)，這在自貿(mào)區(qū)法制建設(shè)方面具有里程碑的意義。依照國際慣例和國際規(guī)則解決民商事糾紛，一定會增強上海對外國投資者及其他要素所有者的吸引力。

第二，對標(biāo)高效率行政管理架構(gòu)和體制。國外發(fā)達自貿(mào)區(qū)行政管理層級基本是二級制扁平化管理，其共同特征是簡化、靈活、高效。例如，美國是世界上設(shè)立自由貿(mào)易區(qū)最多的國家，其對自貿(mào)區(qū)的管理體制也是簡單、靈活和高效率的。在國家層面設(shè)有對外貿(mào)易區(qū)委員會，由商務(wù)部部長、財政部長等組成，負責(zé)統(tǒng)一管理全國的對外貿(mào)易區(qū)，制定所有自由貿(mào)易區(qū)的管理制度，委員會設(shè)專職執(zhí)行秘書作為主要官員主持日常工作，具有相當(dāng)高的權(quán)威性。在自由貿(mào)易區(qū)層面，政府委托由受讓人、經(jīng)營者和使用者三者構(gòu)成的管理機構(gòu)依照法律規(guī)定負責(zé)自由貿(mào)易區(qū)的內(nèi)部管理和日常經(jīng)營，這種管理模式的特點是管理機構(gòu)并非純粹的行政管理部門，而是由各方參與的、與園區(qū)內(nèi)的企業(yè)高度關(guān)聯(lián)的專業(yè)化混合式管理，貼近市場，直面一線需求，可以快速高效率處理園區(qū)內(nèi)的問題。美國海關(guān)作為國家垂管部門，在對外貿(mào)易區(qū)履行特殊監(jiān)管職責(zé)，其監(jiān)管重點放在“二線”也就是通向國內(nèi)市場的關(guān)境上，在園區(qū)內(nèi)只派駐很少的人員以審計和現(xiàn)場抽查的方式進行監(jiān)管，大多數(shù)情況下則直接委托園區(qū)經(jīng)營者進行監(jiān)管，所有的檢查活動都在不影響企業(yè)正常運作的情況下完成，監(jiān)管手段充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)。

新加坡自貿(mào)區(qū)從1996年起就實行政企分離，將自貿(mào)區(qū)的管理直接交給企業(yè)，樟宜機場集團、PSA國際港務(wù)集團和裕廊海港私人有限公司三家企業(yè)分別經(jīng)營管理所有7個自貿(mào)區(qū)。各企業(yè)定期向政府相關(guān)部門匯報管理工作，但不隸屬于政府，更不是政府的派出機構(gòu)。政府的主要職能在于制定自貿(mào)區(qū)政策，實行必要的監(jiān)管。在政府與企業(yè)之間專設(shè)法定的享有高度自主權(quán)的協(xié)調(diào)機構(gòu)，該協(xié)調(diào)機構(gòu)由議員、政府官員、企業(yè)家和專家組成董事會，以充分民主的方式對各方利益進行有效協(xié)調(diào)。

迪拜杰貝·阿里自由區(qū)（JAFZA）管理局則是由港口、海關(guān)和自由區(qū)組成的一個聯(lián)合體，是自貿(mào)區(qū)唯一具有政府性質(zhì)的管理服務(wù)機構(gòu)，承擔(dān)全部的招商、服務(wù)和管理工作。

巴拿馬科隆自貿(mào)區(qū)的管理由專設(shè)理事會負責(zé)，理事會有自貿(mào)區(qū)管理的決策權(quán)，理事會的成員既有政府官員，也有大量的企業(yè)人士，能夠及時了解市場動向，可以針對一線需求高效率決策。

對標(biāo)國際高效率做法，我國自貿(mào)區(qū)的機構(gòu)設(shè)置應(yīng)該向簡化、專業(yè)化方向轉(zhuǎn)變。這方面其實我們已經(jīng)在深圳特區(qū)探索試點，并取得了不錯的效果。深圳自貿(mào)區(qū)前海蛇口片區(qū)管委會脫胎于前海管理局，而前海管理局是深圳市直屬派出機構(gòu)，2011年由深圳市人大行使特區(qū)立法權(quán)賦予其法定權(quán)威，確認其法定機構(gòu)管理模式為實行企業(yè)化管理、市場化運作。我國自貿(mào)試驗區(qū)未來的機構(gòu)設(shè)置原則和管理模式應(yīng)該朝著這個方向轉(zhuǎn)變。

對標(biāo)自貿(mào)區(qū)行政管理的目標(biāo)，應(yīng)該以提升自貿(mào)區(qū)便利化和自由化程度為旨歸，借鑒美國、迪拜和科隆自貿(mào)區(qū)的經(jīng)驗，提高專業(yè)化和自由化水平，比如進一步簡化審批流程，對商事主體設(shè)立登記從實質(zhì)審查走向形式審查，不再實行許可審批，從事前監(jiān)管逐步過渡到事中事后監(jiān)管。在監(jiān)管方面可借鑒新加坡經(jīng)驗，在口岸風(fēng)險有效管控的前提下，依托現(xiàn)代化信息監(jiān)控手段，取消或最大程度簡化入?yún)^(qū)貨物的通關(guān)和貿(mào)易管制措施，使海關(guān)的單批貨物通關(guān)手續(xù)即時性完成。

第三，對標(biāo)稅收優(yōu)惠措施。關(guān)稅減免是國際自貿(mào)區(qū)的普遍做法。例如，我國香港地區(qū)全面零關(guān)稅及貿(mào)易不設(shè)限制，所有進出香港的貨物除了少量受管制的特殊商品，如酒類、煙草、碳氫油類及甲醇外，都是零關(guān)稅，也沒有附加稅。

美國麥卡倫自貿(mào)區(qū)采取進出口免征關(guān)稅政策，從自貿(mào)區(qū)出口的商品不需要繳納關(guān)稅;進口到自貿(mào)區(qū)并最終在區(qū)內(nèi)消費、報廢和銷毀的貨物也免征關(guān)稅;區(qū)對區(qū)的轉(zhuǎn)移關(guān)稅延遲征收。自貿(mào)區(qū)之間可以運輸產(chǎn)品，商品僅在最終進入美國境內(nèi)時才需要繳納關(guān)稅，生產(chǎn)性設(shè)備的關(guān)稅繳納可以延遲到企業(yè)能夠正常運營并投入生產(chǎn)。

在所得稅方面，新加坡所得稅率雖為17%，但貨物由國內(nèi)進入自貿(mào)區(qū)還可以享受出口退稅政策。迪拜自貿(mào)區(qū)規(guī)定50年免征企業(yè)所得稅，沒有個人所得稅，進口完全免稅。愛爾蘭香農(nóng)自貿(mào)區(qū)規(guī)定，區(qū)內(nèi)的外商投資企業(yè)享受12.5%的所得稅優(yōu)惠。巴西瑪瑙斯自貿(mào)區(qū)規(guī)定，區(qū)內(nèi)企業(yè)從開始盈利年度起10年內(nèi)免繳所得稅，此優(yōu)惠政策直到2073年一直有效。印度諾依達自貿(mào)區(qū)前五年免征所得稅，之后兩年減半征收，再之后三年對于企業(yè)利潤再投資部分的50%免征其所得稅。

對入?yún)^(qū)企業(yè)實行補貼政策也是重要的稅收優(yōu)惠政策，如愛爾蘭香農(nóng)自貿(mào)區(qū)在稅收優(yōu)惠方面除了一般的稅收減免政策外，還為區(qū)內(nèi)企業(yè)提供多種財稅補貼，如政府規(guī)定，凡在區(qū)內(nèi)的外商投資，政府提供補助資金以及對區(qū)內(nèi)的工廠、建筑及制造設(shè)備提供折舊補貼;對就業(yè)、研發(fā)、培訓(xùn)也有相應(yīng)補貼。

稅收優(yōu)惠政策的直接結(jié)果是為企業(yè)節(jié)省成本，間接效果可以起到吸引境外資本以及優(yōu)秀人才的作用，助推自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟繁榮發(fā)展。如前所述，我國自貿(mào)試驗區(qū)稅收優(yōu)惠還有潛力可挖，應(yīng)該統(tǒng)籌謀劃，制訂更有吸引力和國際競爭力的稅收政策。

第四，對標(biāo)負面清單管理。全球價值鏈分工的內(nèi)在要求趨勢是標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的跨國界執(zhí)行，我國經(jīng)濟發(fā)展不可能游離在國際標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則之外，只會參與其中，因此，要及早在自貿(mào)區(qū)對標(biāo)高標(biāo)準(zhǔn)和高度自由化規(guī)則，不應(yīng)有任何遲疑。建議參照TPP等高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易投資協(xié)定，創(chuàng)新試驗開放水平更高、具有國際領(lǐng)先水平的新版負面清單，進一步放寬外商投資準(zhǔn)入（目前上海自貿(mào)試驗區(qū)在比較敏感的農(nóng)業(yè)、采礦、文化和增值電信四大領(lǐng)域采取更為開放的措施是一個明顯的推進），在跨境服務(wù)貿(mào)易、金融服務(wù)業(yè)以及在“一線放開”監(jiān)管模式方面也可以試驗開放水平更高的負面清單管理。

相信經(jīng)過不懈努力，我國自貿(mào)區(qū)建設(shè)前景一定是：與高水平國際投資、貿(mào)易通行規(guī)則相銜接，貿(mào)易、投資、資金、運輸、人員等自由流動、規(guī)則開放透明、監(jiān)管公平高效、營商環(huán)境一流的國際高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)。如此，我國在新一輪國際經(jīng)濟競爭中就會立于不敗之地。

注釋

[1]FIAS， "Special Economic Zones： Performance， Lessons Learned and Implications for Zone Development"， The World Bank， Washington DC， E3， 2008， pp. 3-5.

[2]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，新華社，2017年10月27日。

[3]李克強：《政府工作報告——2019年3月5日在第十三屆全國人民代表大會第二次會議上》，《光明日報》，2019年3月17日。

[4]汪洋：《推動形成全面開放新格局》，《人民日報》，2017年11月10日，第4版。

[5]商務(wù)部：《自貿(mào)試驗區(qū)累計202項制度創(chuàng)新成果得以復(fù)制推廣》，央廣網(wǎng)，2019年7月23日。

參考文獻

商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院課題組，2014，《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)與中國香港、新加坡自由港政策比較及借鑒研究》，《科學(xué)發(fā)展》，第九期。

王冠鳳、郭羽誕，2014，《促進上海自貿(mào)區(qū)貿(mào)易自由化和貿(mào)易便利化發(fā)展的對策》，《經(jīng)濟縱橫》，第2期。

羅培新、常江，2019，《對標(biāo)世界最強自貿(mào)區(qū)力促制度創(chuàng)新——〈中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)管理辦法〉解讀》，《經(jīng)濟參考報》，9月4日，第7版。

責(zé) 編∕張 曉