農村扶貧資金審計的訴求及有效對接路徑研究

李祎　喬辛悅　宋嘉寧　宋保勝

摘 要：扶貧是政府治理貧困的重要舉措，是鄉村振興戰略順利實施的關鍵。農村扶貧需要資金的注入，資金在農村脫貧攻堅戰中起到了極大的促進作用。但由于認識不到位、監督不同步等因素，致使扶貧資金使用效率不高，使用過程中出現資金閑置、挪用、貪污腐敗等行為，迫切需要加強對扶貧資金使用進行審計監督。本文以河南省S縣為例對扶貧資金審計情況進行調研，從現實的訴求及審計內部職能角度，探討審計部門與被審計項目扶貧資金合理運用的有效融合路徑，從而提高扶貧資金審計質量，促進國家財政資金的合理使用。

關鍵詞：扶貧資金;審計職能;推拉效應;制度設計

一、農村扶貧資金審計的現實訴求

（一）公共受托經濟責任理論下，出資方對資金安全使用的訴求

公共受托經濟責任理論，就是指社會公共資源的受托者接受委托者的委托，對公有的資源進行經營和管理，獲得相應管理權力，履行相應服務義務。我國憲法規定，國家權力屬于人民，人民委托各級政府代替其行使治理國家。作為一種公共資源，農村扶貧資金是國家專門用于貧困人口和貧困地區的脫貧、扶貧而設置的資金，社會民眾把這部分資金委托各級政府進行扶貧開發。但這部分資金究竟是否按照民眾的意圖使用，是否被貪污、挪用，需要審計部門對公共受托責任履行情況進行審查、確認，通過對農村扶貧資金的使用管理情況進行監督、審查，促使相關政府部門管好、用好農村扶貧資金，避免出現或激化社會矛盾，提高政府的社會公信力。

（二）基于公共管理理論，政府運用公共權力服務社會的過程需要審計監督

公共管理理論認為，各級政府為社會提供公共產品和服務，還應接受公共監督，以保證社會公共資源效用最大化。該理論突出了公共責任有效履行、服務社會的目標實現度以及社會公共資源最佳配置的績效評價。為解決農村區域性貧困，國家投入大量財政資金，從公共管理的視角，公共資源一定要嚴格管理監督，防止違法違規行為，特別是扶貧資金要提高使用效率，要求各級政府提供高質量服務，確保扶貧資金真正推動農村富裕。因此，公共管理理論從本質上對審計的介入有一定的訴求，在審計過程中要保證農村扶貧資金使用的真實合法性，還要提高資金使用的合理性和效率性，防范各級政府在農村扶貧中出現越位、錯位和缺位問題。

（三）基于可持續發展理論，農村扶貧資金需要審計來擺脫“援助困境”

可持續發展理論，主要是指在社會發展過程中，應強調社會經濟、生態環境和社會效益三者協調統一，即發展社會經濟時應以不損害生態環境為基礎，堅持以人為本，實現社會全面綜合發展。在農村扶貧資金使用過程中，也應融入可持續發展理念，考慮其經濟性、生態性和社會性三者統一，避免出現短期經濟行為或生態環境惡化等偏離目標和效率低下等問題，使農村扶貧資金項目呈現“援助困境”，農村扶貧資金得不到合理配置，造成社會公共資源閑置浪費，影響農村扶貧效果。因此，在客觀上要求農村扶貧資金的使用需要審計機構的監管，保證農村扶貧資金在提高項目經濟性的前提下，又要兼顧農村扶貧資金生態效益和社會效益。

二、農村扶貧資金審計與扶貧項目對接的現狀及研判分析

（一）資料收集情況

為了解農村扶貧資金的審計開展情況，筆者就S縣審計局對該縣近五年農村扶貧項目資金使用審計情況進行調研，通過對收集的數據進行整理和分析，總體上農村扶貧資金審計工作的運轉狀況良好，較好地反映出了農村扶貧資金使用過程中的基本情況，但由于審計主體內部因素以及外部被審計部門配合度等原因，二者對接機制不暢，審計的質量有待提高。

（二）農村扶貧資金審計與扶貧項目對接的現狀及研判分析

1.農村扶貧資金的審計訴求與審計供應對接不均衡，審計針對性不強。

供需均衡是指使市場上物資的供應量與市場上有貨幣支付能力的購買者的需求量之間保持的一種平衡，供需的平衡能夠促使國民經濟穩定發展，也是社會和諧的基礎。在對農村進行扶貧開發過程中，需要審計機構的同步介入，保證扶貧項目的可持續性和資金使用的合法、合理、合規和有效。但對S縣調研中發現，該縣審計機關力量薄弱，工作人員較少，同時還要兼顧其他審計項目，扶貧項目僅僅依靠縣審計機關的審計力量，遠遠不能滿足農村扶貧資金審計需求。農村扶貧資金的審計訴求與審計供應不均衡，但上級領導部門要求扶貧資金審計全覆蓋，為趕任務，審計人員審查得不詳細，審計偷工減料，審計報告不真實，審計建議形同虛設。另外，有78.69%的扶貧資金審計項目，其人員組成結構不科學，財務審計人員比例較大，基建預決算審計人員比例較低，扶貧項目的審計覆蓋內容不全面，審計結論不客觀，審計工作并沒有起到“經濟衛士”的作用。

2.農村扶貧資金的審計介入對接時機不合理，審計的預防功能較弱。

農村扶貧是政府采取一系列措施扶持幫助農村貧困地區和貧困戶脫貧致富的惠民活動，它是加快農村貧困區域經濟發展，構建和諧穩定社會的基本保證。一般來講，農村扶貧項目是一項動態工程，扶貧資金審計也應該圍繞整個扶貧項目流程進行跟蹤審計，對整個扶貧項目進行全過程監督。依據調研結果，在所有的調研樣本中，進行事前、事后審計的項目有13.03%;沒有進行事前審計，只進行事中、事后審計的項目有23.51%;沒有進行事前、事中審計，只進行事后審計的項目有57.39%;進行事前、事中、事后審計的項目僅有6.07%。由此審計部門對農村扶貧資金審計項目介入時點不合適，有80.9%的扶貧項目沒有對立項環節加以控制，扶貧項目與審計缺乏有效對接，項目全程跟進監督不及時;有57.39%的項目采用事后介入審查，審計時效性不強，審計的預防功能沒有得到應有發揮。

3.農村扶貧資金的審計現代信息技術供給不充分，審計手段創新不足。

計算機技術的發展和普及，為農村扶貧資金審計方法和審計手段的創新提供了技術支撐，審計人員利用大數據技術構建扶貧項目信息監測平臺，在網上進行定期巡察，實施跟蹤審計，及時發現項目實施過程中存在的問題，以便于及時采取修正措施，為提高審計時效性創造條件。根據實地調研的結果，農村扶貧資金審計現代信息技術利用程度還不夠，在調研的樣本中，能完全利用現代審計信息技術的只有35.46%。通過實地訪談，發現S縣審計局現代信息系統的基礎設施不到位，審計人員掌握信息技術水平不高，被審計單位提供的資料不完善，計算機網絡技術參與度較低，導致農村扶貧資金審計的數據收集、存儲和處理較為困難，大多數扶貧資金項目審計依舊采用對數據資料的查閱、搜集和比對，大多仍通過翻閱賬本、核對憑證單據等較為傳統的方式進行審計，致使審計時間長，成本投入較大，審計的差錯率較高，審計的質量較低。

4.農村扶貧資金審計報告落實的對接機制不健全，審計建議、決定執行效果較差。

審計報告是審計小組對審計項目的整體審計情況所作出的審計建議和處理決定，通過出具審計報告，可以提高審計監督效率，維護國家財政經濟記錄，穩定社會經濟秩序，提高公共資源的使用效益，促進單位廉政建設。但根據調研結果，S縣審計局出具的審計報告在執行落實時與被審計部門對接不上，審計建議和審計決定執行效果不理想，審計的作用大打折扣。近五年S縣審計局總共審計了1021項扶貧項目，共提出審計建議4180條，被采用2424條，采用比例為57.99%;提出審計決定2437條，被采用1650條，采用比例為67.71%。一方面，審計機構提出的審計建議和審計決定針對性不強，被審計部門執行有難度;另一方面，被審計部門思想認識不夠，沒有把審計監察當作糾錯的契機，對出現的問題整改不到位，審計建議采用率不高，扶貧資金審計成果難以落實，部分項目存在“屢審屢犯”的現象。

三、農村扶貧資金審計與扶貧項目有效對接路徑

（一）內部挖潛，外部引進，擴大審計的有效供給滿足審計訴求

農村扶貧資金屬于社會公共資源，須有政府審計對它進行監督檢查，但由于國家在整個社會治理中加大了對各個領域的監控，造成了階段政府審計任務增多與現有審計力量不足的局面。因此，應加大審計的供給以滿足扶貧資金審計訴求。第一，加大人員的招聘力度，結合實際需要，有針對性地引進業務能力強、綜合素質高的復合型專業技術人員，擴充審計力量;第二，加強橫向聯系，整合審計力量，根據審計任務，臨時調配其他縣（市）審計人員或本縣其他單位內審人員或財務人員，加強審計力量;第三，報主管部門批準，引入社會第三方審計機構參與到農村扶貧資金審計工作中，彌補政府審計力量不足的缺陷，同時，利用注冊會計師的專業經驗，提高農村扶貧資金審計質量。

（二）加大審計監管力度，促使農村扶貧資金的審計全過程介入

開展農村扶貧資金審計，對促進農村扶貧政策的有效推進和農村扶貧資金的科學、合理使用具有重要作用。應把審計監督工作貫穿于整個農村扶貧資金使用的全過程。第一，與當地扶貧管理部門提前取得聯系，摸清全縣已開展的扶貧項目，下達審計任務書，對項目的立項、選址、預期投資、預期取得效益進行審計;第二，在扶貧項目開展過程中，審計人要到項目現場進行查看，監督項目是否按照預算如期進行，資金撥付是否到位，使用是否合理;第三，扶貧項目完工后，質量是否符合要求，是否實現預期目標，效益如何，資金是否滿足項目需要，有無剩余，審計出的問題是否整改，確保審計建議落到實處。

（三）加快推進審計技術改革和培訓，提高審計效率

大數據背景下，利用現代信息技術進行網絡審計已成為現代審計的發展趨勢。農村扶貧項目大多會涉及一些建設工程，因審計手段或技術落后，一些工程項目的現場實測數據，不易準確得到，影響審計結果真實性，利用現代信息技術，開展網絡審計可以提升審計準確度，提高效率，降低審計成本。第一，爭取地方財政支持，加強網絡基礎建設，購置功能強大的電腦，鋪設專有網絡通道，實現農村貧困區域互聯網全覆蓋，為進行網絡審計奠定基礎;第二，針對農村扶貧資金的特點，委托軟件開發商設計相應軟件，進行安裝調試，便于審計數據的收集和分析，實現審計數據的橫向和縱向關聯，節約審計時間，提高農村扶貧資金審計工作效率;第三，加強審計人員的計算機應用能力的培訓，采用“迎進來，送出去”培訓模式，提高審計人員網絡應用水平，增強實際應用能力。

（四）強化監管，積極落實審計成果

農村扶貧資金項目在審計結束后，審計組成員應該及時跟進扶貧項目后期的整改工作，對扶貧項目問題嚴重的區域，還應追查原因，落實責任承擔者，督促審計整改建議和審計決定盡快執行落實，從而達到應有的審計目的。第一，建立相應的事后審計考評機制，對審計結果整改情況進行考評，并上報上級主管部門，以此作為被審計部門后續資金劃撥的依據;第二，樹立動態審計理念，規避一些審計人員重審計實施輕后續整改監督現象，要做到以審促改、邊審邊改，使農村扶貧資金項目審計結束，呈現的問題得到及時整改;第三，提高審計人員業務能力，保證提出的審計整改建議具有一定可操作性，審計決定對被審計部門能夠起到積極引導作用，使政府審計質量得到全方位的提升，審計起到應有的作用。

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基金項目：2020年度河南科技智庫調研課題“構建鄉村振興戰略服務機制和路徑研究”（項目編號：HNKJZK-2020-07C）;2020年度河南省教育廳人文社會科學研究項目“科技創新促進鄉村振興戰略實施的微觀機理及有效對接的影響因素研究”（項目編號：2020-ZZJH-187）;2019年度河南農業大學高等教育科學研究課題“高等農業院校服務鄉村振興戰略的對接機制研究”（項目編號：20190107）

（作者單位：1.河南農業大學經濟與管理學院;2.河南農業大學林學院;*為通訊作者）