建設城市科創人才創新創業全要素服務平臺研究*
——以上海市閔行區為例

薛琪薪 孫雨蕾

我國創新發展已經發生階段性變化，在增長動力上從“要素驅動”向“創新驅動”轉變，在空間布局上從創新型城市向創新集群轉變[1]。因此，如何集聚科創人才，促進他們創新創業，成為一個愈來愈重要的長久命題。習近平主席指出，改革發展任務越是艱巨繁重，越需要強大的智力支持。2016年時任上海市委書記韓正強調，上海正在大力推進全球科創中心城市建設，急需吸引和集聚國內外優質資源和優秀人才，迅速提高科技創新的集中度和顯示度[2]。近年來，上海通過持續優化人才綜合發展環境，區域內科創人才數量不斷增長，結構不斷優化，區域人才競爭力不斷加強。但科創人才創新創業的需求日益呈現多元化、個性化等發展趨勢，而有助于他們創新創業、服務區域發展的生態環境建設還存在一些滯后和不完善之處。如何進一步激發科創人才創新創業的意識、提升他們為區域服務的能力，成為“十四五”及今后更長時期政府部門及科創人才服務機構面臨的一項重要課題，其中創新全要素平臺的提升尤為重要。

1 創新創業全要素服務平臺的內涵

科創人才創新創業是一個系統工程，需要一定的事業平臺。近年來，國家有關政策明確提出，要以創業者的創業創新需求為出發點來開展平臺建設。鄧寶山總結為要為創業者提供“全要素”“專業化”“便利化”“開放式”“低成本”的創業創新服務[3]。全要素服務平臺的基本內涵包括創新服務組織、聚合服務要素；培育特色產業，發展地方社會；協調各方利益，培育和諧關系[4]。其發展呈現出服務主體多元化、服務手段多樣化、服務路徑現代化、服務格局一體化的傾向[5]。通過融合技能培訓與鑒定，創業指導與孵化，一些城市已經開始探索綜合性、整體化、互補式的全要素就業創業服務平臺[6]。根據政策內涵和區域實踐，我們認為，上海的科創人才創業創新全要素服務，大體包括引才服務平臺、創新服務平臺、創業服務平臺、科研成果轉化平臺、宜居宜業服務平臺和融入長三角發展平臺等六大方面。從國內實踐看，近幾年來，北京、深圳、廈門等地都在積極探索全要素創新創業服務平臺的建設經驗。如北京中關村的創業會客廳首創了“政府服務+社會服務+產業服務”模式，融合來自政府、社會的線上和線下的細分服務。再如，福建廈門軟件產業投資發展有限公司在推動創新要素集聚的基礎上，打造投融資、商務、咨詢、技術、市場、人才與培訓等全方位公共服務體系。

2 閔行區開展科創人才創新創業服務的探索與實踐

依據創新創業全要素服務六大子平臺的內涵要求，我們進行了問卷設計，對上海市閔行區開展科創人才創新創業服務實踐中的經驗與問題進行了梳理和總結。問卷調查在2019年6月—8月開展，調查對象由科創人才所在單位人事干部通知，共回收有效問卷180份，問卷有效率100%。根據問卷調查、訪談記錄以及政策調研報告等資料，對閔行區創新創業服務的經驗與不足總結如下：

2.1 引才服務平臺：通過政策引導已基本實現了人才供需雙方的有效對接，但用人單位的自主性仍有發揮空間

2.1.1 在就業創業信息的獲取方面渠道較為多元，第三方發揮的作用較為有限

圖1 調查對象就業、創業信息獲取渠道

表1 人才引進時的考慮問題平均得分

調查結果顯示，高層次人才在獲得就業或創業信息的主要渠道有兩個，一是用人單位主動邀請和引才，綜合得分為2.74分；二是導師邀請或推薦，綜合得分為2.34分，第三方如獵頭和人才中介的作用較為有限，僅為0.45，其他的信息獲取渠道見圖1。

2.1.2 面向人才家庭的公共服務保障有待加強

如表1所示，此次問卷調查中科創人才在人才引進時主要考慮和關心的問題中，個人發展問題的平均綜合得分最高，其次是子女教育問題，再次是住房問題。關心程度較高的還有科研成果轉化問題、戶籍落戶問題等。一定程度上可以說明，在選擇來本地工作或創業的主要原因方面，被調查對象認為最主要的原因是：事業和個人有更好的發展機遇、人才政策吸引、用人單位提供有吸引力的待遇。問卷調查同時顯示，在閔行區留住人才的關鍵因素方面，被調查者認為，最主要的因素是發展空間、工作環境和收入水平，綜合平均得分分別為5.93、4.16和3.65分，如圖2所示。

2.1.3 對企業人才和團隊輔助性人才支持力度偏弱，創新效應的發揮存在一定的制約

圖2 調查對象認為本地留住人才的關鍵因素

西方發達國家吸引科創人才的重要途徑就是政府出臺法律法規和人才政策支持用人主體吸引外國科創人才，而用人主體則通過薪酬福利、工作環境和企業文化吸引人才[7]。國內目前的科創人才政策主要針對的是高校和科研院所，對用人主體吸引國外科創人才的支持非常有限。最需要本地在“為團隊成員提供生活便利服務”方面，幫助他們吸引并留住核心團隊成員。因此，53.85%的科創人才認為“服務職能需要拓展，希望能夠提供團隊建設服務”。針對團隊核心成員的服務需求，科創人才反應最多的是“住房”問題（66.7%），居二、三兩位的問題是“居留和出入境”（52.4%）以及“辦理上海戶籍”（47.6%）。

2.2 創新服務平臺：科創人才科技創新受到考核評價等制度約束，自身對成果轉化的動力不足，社會適應性較低

2.2.1 現行職稱評審、聘期考核等人事管理機制，對科技專利技術轉化的激勵不足

關于科創人才服務政策和制度，被調查對象反映較多的是配套政策過于籠統、團隊關系難以處理、考核壓力大等問題。由于體制機制上的原因，海外科創人才的部分合法權益和合理訴求難以得到保證。調查中發現，部分用人單位將引才看成是政府的事，對單位需要配套的部分遲遲不愿兌現，或在采用配套后，不愿再進行更多的支持，“配套政策不足”“缺乏長期支持政策和計劃”，在客觀上也加劇了重引進輕使用的現象，對激發科創人才創新熱情和潛力形成不利。

2.2.2 人才新政鼓勵在崗創業或兼職創業，與高校的相關制度存在矛盾

問卷調查顯示，65.3%的調查對象表示在條件許可的情況下愿意參與上海的創新創業，但認為人才新政相關政策與高校辦學目標存在一定的偏差，對單位支持其創新創業表示不樂觀的占76.6%。究其原因，一是，認為學校重教學科研，輕社會服務，擔心離崗創業或兼職會影響本職工作或不被領導和同事所認可。調查對象中，表示“擔心會影響和耽誤本職工作”的占55.4%，表示“先考慮職稱評定以后再作打算”的占24.6%，表示“因家庭原因不想參與”的占20%。二是，認為高校團隊合作科技創新成果的認定機制不盡合理，影響合作參與的積極性。很多好的成果都是團隊合作的結果，但目前高校在職稱評定、業績考核、以及申報各類獎項和人才計劃中，對團隊合作成員的認可度不足。

2.2.3 外籍高端人才社會適應性不足，創新存在一定的制度阻礙

在社會適應方面，本地已引進的海外高層次科創人才中62%為外籍華人或港臺人士，尤以美國國籍的專家最多。對于外籍華人和原籍地為非滬籍的高端人才而言，目前生活中仍受到不少限制，在創新和創業過程中也存在不少障礙。一是文化差異與社交網絡局限，導致融合存在社會化障礙。有不少被訪者反映，對國內情況缺乏了解和體驗，人際關系不適應。對于外國專家來說，則由于語言與文化的差異，與其他海外高端人才相比，他們在城市適應及社會融合方面面臨更大和更多的困難。二是待遇差異與價值觀沖突，引發創新創業團隊人際融合的難題。同一團隊人才待遇差距過于懸殊，阻礙了社會融合的進程。國內外人才差別化政策過于懸殊，國外引進人才與國內團隊之間融合度較低，直接影響到這一群體的科技貢獻率，而且也影響到人才引進工作的可持續性[8]。三是溝通互動存在障礙，創業類專家在遭遇階段性困境時心理認同感偏弱。雖然創業類人才得到了高端人才計劃的資助，相較其他海歸企業，擁有更多的外部資源的資助，為了事業的發展在行動上也更按國內的“規矩”辦事，表面上似乎是適應了各種規章流程，但在心理層面，他們在遇到中、西文化差異的碰撞時，會以海外歸來者自居，用西方文化去審度國內外制度、文化之間的差異，行為上的適應不代表心理上的歸屬。因而，在遭遇發展的瓶頸時，其適應的能力較弱，在受到挫折時難以自我排解。

2.3 創業服務平臺：對創業所需的資金和場地租金的支持較大，對各類創新創業活動的滿意度較高，但對人才創新創業能力提升的關注不足

2.3.1 資金與場地成為影響創業意愿的主要障礙，但已創業者大多獲得了這兩方面幫助

已有研究指出，上海市的中小微科創企業實際獲得的創新扶持不足，融資困難情況比較突出[9]。在有創業打算但未創業的受訪者中，影響其創業的主要因素有：獲得投資人支持或銀行貸款、辦公經營場地、以及技術成果難以轉化。另一方面，在已經創業的人才中，創業所獲得的資金和場地租金的支持較大。調查顯示，在本地支持創新創業的措施中，對受訪者幫助最大的依次為專項資金支持、人才計劃支持以及場地租金資助。

2.3.2 自主創業失敗率較高，研發創新能力、市場開拓能力和人事管理能力是創業迫切需要提升的能力

2016年上海市出臺的《關于加快建設具有全球影響力的科技創新中心的意見》指出，要促進“科研人員雙向流動機制”實施。但調查中發現，人才新政相關政策與高校辦學目標存在一定的偏差，對單位支持創新創業的態度不太樂觀。“雙向流動”政策目前的實施效果不太理想，由于存在單位認可的無形壓力，科研人員自主創業失敗率較高。在創業中最需要提升的創業能力方面，被調查對象認為自己最需要提升的能力依次為：研發創新能力、市場開拓能力和人事管理能力。相應地，為提升上述能力，被調查對象認為最有效的培訓方式依次是：短期專題講座、定期案例分析以及情景模擬。同時，被調查對象對促進閔行區創新創業工作的活動充滿了期待，他們認為，需要在以下三方面加強服務：加強對有創業意愿人才的指導；擴大對團隊人員的支持（如居住證、戶籍辦理等）；進一步加大人才政策的資金支持力度。

2.4 科研成果轉化平臺：區域內高校科研機構已形成產學研一體化的多渠道服務機制，但科研成果難以轉化及成熟度不高的問題十分突出

2.4.1 創業團隊采用自主專利技術者超過八成，創業資金需要外部支持的占70%

調查發現，創業團隊的專利技術來自自主發明的占83%，來自技術轉讓的占9%，來自其他的占8%，明顯以自有的發明技術為主。在科技成果轉化的資金來源方面，來源于自籌資金的占30%，來自合作方資金投入的占比25%，來自政府資金的占比21%。而占比最少的是銀行貸款，僅占資金來源的5%。

2.4.2 科研成果轉化方式多元，以固定渠道和自我創業為主，但科研成果難以轉化及成熟度不高的問題仍然突出

科創人才認為，阻礙科技成果轉化的內部因素主要為：一是科研人員市場意識不強、大部分科研成果不能轉化或市場不需要，占比50%；二是科技成果成熟度不高，占36.67%；三是單位缺少相應的激勵機制、導致科研人員進行科技成果轉化的積極性不高，占33.89%。在阻礙科技成果轉化的外部因素方面，被調查者認為主要有以下因素：技術市場不健全、缺乏配套技術和環境的支持、以及知識產權保護不力等。被訪者認為，科技成果轉化最需要獲得的服務依次是：技術創新服務、成果轉化信息與咨詢服務、創業孵化服務等。

2.5 宜居宜業服務平臺：對區域公共設施建設服務的評價較高，對家庭相關服務的滿意度較為一般

圖3 調查對象對配偶及子女服務的滿意度評價

2.5.1 對治安情況和政府服務水平評價最好，交通情況、城市公共服務建設和文化體育設施有待加強

數據分析發現，有關本地的公共服務評價中，對于治安情況和政府服務水平評價最好。對治安情況滿意的占比96.6%，對政府服務水平滿意的占比95.0%。而在交通情況、城市公共建設和文化體育設施有待加強。其中：交通情況評價比較差和非常差占比分別為2.78%和0.56%；城市公共建設情況評價比較差的占比為2.78%；文化體育設施評價比較差的占比2.22%。

2.5.2 對配偶就業安置、子女教育等家庭服務的滿意率在七成左右

如圖3所示，被訪者對配偶安置感到滿意的占比69.44%，對自身及家人戶籍服務感到滿意的占比81.11%，對于自身及家人的醫療保障及待遇感到滿意的占比72.23%，對于子女就學評價感到滿意的占比71.11%，對于居住條件評價為滿意的占比71.67%。被訪者認為，政府部門最應該在以下方面服務和支持科創人才，前三項依次是：制定相應的扶持政策、減輕稅收負擔、加強創業指導服務。

2.6 融入長三角發展平臺：區域科創人才對長三角人才一體化平臺建設關注度較高，但目前共享的平臺機制尚未形成

2.6.1 科創人才對促進長三角人才交流政策有一定了解，但認為還有不少障礙

被訪者大都對促進長三角人才交流的政策有所了解，了解程度從高到低依次為：科創人才到區域內其他省市從事咨詢、兼職、講學、科研、技術合作有優惠支持政策；人才市場異地辦理人事代理等業務；人事部門互相認可其他省市的職業資格、技術職稱等證書；區域內人才流動受到支持和補貼；區域內各省市采用掛職鍛煉、交流學習、項目課題等方式加強公務員交流合作等。另一方面，他們普遍認為，構建長三角人才共享體系仍存在一定的障礙，其中阻礙構建長三角人才共享體系的因素依次有：地區經濟社會發展水平和財政政策不統一；市場機制不夠健全，公共服務資源分配不平等；地區行政區劃帶來的分割；思想觀念不一致，話語權不對等；以及自然環境因素，治理環境責任分擔等。主要的因素還是內部差異化的發展水平和市場機制的限制，以及行政分割所帶來的阻礙。

2.6.2 對政府推出促進人才融入長三角發展平臺的措施充滿期待

對于促進人才融入長三角發展平臺的措施，受訪者的意見集中為：一是舉辦區域內高校、科研機構與企業的對接交流活動，搭建合作平臺；二是建立對區域內單位開放查詢的長三角人才數據庫；三是對意義重大或成效明顯的合作課題予以一定的資金補貼；四是向企業征集科研項目或攻關技術難題，面向區域內人才公開招標；五是為區域內人才流動與兼職提供便利，解決實際困難。

3 打造立足上海，融入長三角的區域科創人才全要素服務平臺的建設思路

在上海科創中心建設、上海自貿區新片區建設以及長三角一體化高質量發展等國家戰略背景下，打造地區高層次人才創新創業全要素服務平臺，既要立足于本區的實踐，提升服務的效率效能，同時還需要提升服務站位，主動融于上海及長三角的發展之中。尤其要注重區域人才共享機制和服務體系建設，促進人才工作在上海及長三角一體中得到更好發展。在這一過程中，政府部門和用人單位有著不同的使命，發揮著不同的作用，也有著不同的可為與有為的空間。對于政府部門來說，在宏觀方面，要進一步細化人才政策，加強人才政策的針對性并予以動態調整；在中觀方面，以全要素人才服務平臺為抓手，落實人才相關政策，完善人才服務機制，不斷加強科創人才的共享與合作；在微觀方面，通過建設人才綜合服務體，進一步發揮人才在推動閔行經濟發展中的支撐引領作用。由于人才政策的制定最終取決于省市級政府部門，所以地區政府在推進全要素服務平臺的建設過程中，一方面要對接好省市級政府部門，提供本地區的實踐案例，協助配套政策不斷完善；另一方面，在本區域內，要做好細化和落實人才政策的工作，推進全要素平臺和人才綜合體建設；此外，還要注意發揮用人單位的主導作用，鼓勵他們通過項目運營和基地建設引育人才。

3.1 對接省市級政府部門：提供地區案例，協助科創人才“引留用”配套政策不斷完善

第一，區內各部門加強與上級主管部門對接，對于人才服務的一些環節可以申請審核權下放，以利于更好的發揮本地區的產業和人才優勢。如在人才認定、職稱評比和人才榮譽授予中，申請給予區級部門一定比例的靈活名額，用于支持區內關鍵行業和重點企業的人才發展。對于在用人主體中確有重要貢獻，發揮重要作用的專門人才，經用人主體申請，區級部門審批，市級部門備案，可以適當降低人才認定、職稱評比和人才榮譽授予的標準，以最大的發揮各類人才的效用。

第二，提供本地區的實踐材料，協助市級部門出臺鼓勵高校科技人才創新創業的配套實施細則，推動政策有效落實。一是建議市級部門進一步明確高校與企業人才雙向流動及高校科技人才離崗創業的條件。在實施辦法中就高校科技人才參與創新創業的制度性障礙如職稱評定、工作和聘期考核、團隊合作、成果轉化等條款予以明確。要處理好高校科技人才離崗創業和成果轉化的關系，積極探索師生共同創業模式，建立合理的成果收益分配制度[10]。二是建議市級部門將高校科技成果轉化的數量、質量，科技人才參與上海創新轉型發展及科創中心等建設的成效作為參考指標，在相關項目的審批、資助及考核時作為重要依據，同時對在上海科創中心建設等地方創新創業中作出突出貢獻的高校予以獎勵和表彰。三是建議市級部門，合理設置人員雙向流動和離崗創業的比例，根據高校的類型及高校的性質共同協商，確定高校與企業雙向流動及離崗創業教師的合適比例，并合力解決編制等問題。四是，建議人才考核和獎項評比中，適當延長考核期限，以利于研究人員的長期創新活動。同時，完善科研成果獎勵的分配制度，逐步將科研成果獎勵對象的重點由項目負責人轉向團隊。應該更加強調集體的貢獻，主要參與者在職稱晉升、工作考核及各項獎項申報中要予以認可和體現。

第三，建議市級部門，整合出臺有關產學研合作和科研成果轉化的法律規范，明確各參與方的權利義務與利益分配。一是利用政府科技項目信息共享平臺，加強對市科委、市發改委、市教委、市經信委等涉及科技創新管理服務的政府部門的統籌協調。借鑒臺灣等地的經驗，對直接研發機構包括各級高等院校和研究所以及企業產學研合作進行法律規范，暢通科研機構包括高校、科研院所向企業界尤其是民營企業轉移技術的渠道。二是進一步明確各類創新主體在科研創新成果中的權利與義務，激勵高校和中介專業服務機構積極參與科研成果轉化工作。明確所在高校及參與中介服務的專業化服務機構權益分配及義務，將創新成果產業化專業服務人才納入人才支持與發展計劃；以政府購買服務的方式，支持創新成果產業化相關平臺的建設；加大投入，引進與國際接軌的創新成果產業化人才。鼓勵專業服務機構為產學研合作提供產業化專業服務。

3.2 地區政府部門：細化和落實人才政策，推進全要素平臺和人才綜合體建設

引才、創新、創業、成果轉化、安居樂業、融入長三角六大要素服務平臺貫徹于人才創新創業的全過程，每個環節缺一不可。為了提升人才創新創業服務的效率和效能，區委區政府必須在進一步細化和落實人才政策的基礎上，致力于為創新創業人才及企業提供“全過程、全要素、全方位”的服務，打通引才、留才各個環節，打通創新創業支持、資源要素集聚、成果轉化交易、人才共享交流等各大平臺，以此來推動人才、成果、要素、服務的全面對接整合。具體的設想如下：

在宏觀方面，要進一步細化人才政策，政策的方向應該是以引導創業人才往專業化、職業化的企業家發展為目標，加強人才政策的針對性并予以動態調整。①立足平臺引人，通過產業支持政策集聚人才。對于戰略新興產業，特別是列入上海市國際科創中心建設支持的科技創新行業，大力引進在該領域取得突出成就的海內外一流人才及其團隊，對于其中從事高級管理和研發，以及核心技術崗位等骨干人才，給予激勵補貼或配套服務，“一事一議”給予個性化支持。②探索以海外引才站點為觸手，在合適的人才集聚國家和地區建立海外引才網絡的政策可行性。以海外人才創新創業基地和科創公司為引才主體，出臺支持外籍人才或留學回國人員帶項目、帶技術、帶團隊到閔行區創業的支持政策，為他們來滬創業提供最佳的輔導與服務。③以人才中介和社會組織為潤滑劑，出臺支持各類人才中介組織發展的相關政策，鼓勵引才機構在人才招聘信息發布、宣傳及人員聯絡中發揮更大作用。

在中觀方面，以全要素人才服務平臺為抓手，落實人才相關政策，完善人才服務機制，不斷加強科創人才的共享與合作。一方面，高度關注科創人才創新創業的需求及存在的突出問題，進一步集聚人才創新創業要素，深化區域科創人才服務體制機制改革，促進科創人才的科技成果在區域內轉化，實現區校合作互利共贏，提升科創人才為區域服務的貢獻度；另一方面，堅持統籌發展，著力打造一站式、全要素、鏈條式的高水平人才服務平臺，著力構建由區域領軍企業、高校院所、科創人才、創業孵化及創新文化等要素組成的創新創業生態系統，營造有利于更多科創人才引得進、留得住和發展好的生態環境。此外，基于科創項目在落地過程中的復雜性，在操作層面上企業自身和作為扶持方的區委區政府部門都存在一定的局限性。因此，在相關部門通過產業政策和人才政策建立合理機制，調動市場的積極性之后，發揮好產業基金、天使基金、投資委員會等第三方機構的作用，就是非常必要的了。

在微觀方面，一是建設人才科創綜合服務體，進一步發揮人才在推動閔行經濟發展中的支撐引領作用。通過打造具有儀式感、功能性的樞紐型、開放式、集約化、共享性的人才綜合服務體，展示閔行區人才創新創業的成果，促進人才合作交流與科研成果轉化，為人才科技服務提供便利。閔行區擬在紫竹創新創業走廊地區，建設“閔行南部科創中心公共服務中心”，中心包括人才綜合服務中心、人才工作展示中心、人才交流活動中心、人力資源服務產業園區和創業創新學院，實現分散在各個部門的人才工作職能統一進駐中心，打造人才服務綜合體，“一站式”解決人才的各類問題。二是強化內部育人，借助專項扶持計劃培養人才，通過各種“接地氣”的活動，鼓勵青年人才和專業技術人才的培養和培訓，重視本土人才等成長性人才的培養。

3.3 企事業用人單位：發揮用人單位主導作用，通過項目運營和基地建設引育人才

3.3.1 發揮市場主導，體現用人單位的重要作用

要發揮用人單位在人才評價和人才配置方面的主體作用，創新市場、社會等多元評價方式，針對不同行業、不同發展階段的用人單位實施分類評價，鼓勵企業在人才引進、培養和激勵中發揮主體作用。二是給用人單位賦能，將“給企業打分”和“給人打分”相結合，進一步向用人主體放權。鼓勵各類社會組織參與人才中介服務工作，集聚一批知名人力資源企業和新興業態人才服務機構。通過這些中介機構、投資機構、社會組織引薦高層次緊缺急需人才，推薦優秀人才和創新創業項目落地，并給予相應獎勵。

3.3.2 鼓勵用人單位通過項目運營和基地建設來培養人才

在人才培育方面，鼓勵用人單位承擔國家和市級重大項目，建設人才創新實踐基地，通過項目運營和基地建設來培養人才，通過與產業鏈上下游企業合作項目來鍛煉人才。一方面，對項目核心團隊成員提供穩定持續的科研津貼支持及相關服務保障。對于各領域的青年科研新秀、技術人才以及管理人才進行關注、接觸、扶持、資助的動態跟蹤政策，培養一批各領域的優秀青年人才。另一方面，針對未來的產業結構趨勢，探索校企合作的訂單式培養模式，增強源頭供給。加強本土人才國際化培養力度，鼓勵本地用人單位建立人才國際交流合作機制，促進各類人才融入國際競爭。