協商民主是我國基層治理的重要方式

廖清成 羅家為

〔摘要〕 基層治理是國家治理的重要組成部分。隨著社會的發展，群眾利益訴求趨向多元化，基層民主成為基層治理的重要取向。選舉民主在我國基層治理中發揮著重要作用，體現了人民當家作主，保障了人民的權益。同時，在基層治理中，選舉民主也暴露出諸如側重于民主“準入”程序、忽視程序之后的民主決策和民主管理等問題，這難以保證人民群眾廣泛平等常態化的民主參與。而協商民主可以讓人們平等、自由、常態化的參與，通過協商議題的確定、協商程序的設計、協商人員的吸納及協商過程的控制，實現多元權利和利益主體的共同參與，這些與治理現代化的要求高度吻合，有助于促進國家治理現代化的發展。實現基層協商治理的要點是在制度設計中把黨的領導置于關鍵位置，廣泛吸納優秀人才、社會資源，擴大黨組織的有效覆蓋面。

〔關鍵詞〕 基層治理，協商民主，選舉民主，黨的領導

〔中圖分類號〕D621? ?〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2020）02-0049-05

治國安邦，重在基層。基層治理是國家治理的重要基礎，其治理效果與國家政權穩定、社會和諧息息相關。改革開放以來，在經濟社會全方位轉型的推動下，基層民主成為基層治理的重要取向，基層群眾自治被確立為基層治理的一項基本制度。隨著社會的日漸分化，群眾利益訴求多元化趨向愈加明顯，協商民主在基層治理中的作用越發凸顯，日益成為基層治理的重要方式。

一、基層治理與民主的雙重理性

馬克斯·韋伯最早將理性二分為工具理性與價值理性，并賦予其一定的方法和載體功能，將其運用到社會行動與社會制度分析中 〔1 〕。在韋伯看來，工具理性支配下的社會行動遵循的是“現實目的合理性”，即只是關注主體利用這一客體能夠解決某一特定的現實問題，主體在行動中遵循著“手段論”或“工具論”開展行動，最后在預期和這些先決條件下實現理性追求與特定的目標;而價值理性支配下的社會行動遵循的是“價值合理性”，主體和客體在互動過程中會自覺地選擇符合預設價值期望的行動方案，無論這種價值是倫理的、美學的、宗教的還是其他的什么東西，主體只追求這種行為本身，而不管成敗與否? 〔2 〕114。正是工具理性與價值理性的相互作用，構成了人類社會行動復雜的樣態。

民主作為一種國家組織和運行制度，表現出明顯的工具理性和價值理性。民主的工具理性表現為關于民主的制度、程序、方式、途徑等方面的設計，將民主作為一種政治有效、社會穩定、利益整合的手段，在實踐中以此來實現國家政治社會生活的整體提升。民主的價值理性主要是指民主內含的精神追求方面，主要表現在人權、自由、共享、平等、法治、公正等價值追求方面。一般而言，任何國家的民主制度都是工具理性和價值理性的統一，通過兩種理性的結合來彌合工具和價值之間的分歧，在動態平衡中形成穩定的政治制度。

新中國成立以來，中國共產黨領導人民進行了追求和實現民主的艱辛探索，形成了一系列具有中國特色的民主制度，基層群眾自治就是當代中國民主發展進程中極富特色的制度創新。我國的基層治理經歷了一個曲折的發展過程，其在國家政權建立的基礎上完成，遵循著國家放權與社會發育的互動軌跡。新中國成立初期，在大規模的政權建設以及政黨下鄉的推進下，中國共產黨在基層社會逐漸構建起了一個總體性社會 〔3 〕44-48，其主要制度支撐為城市的單位制以及農村的人民公社制，這一基層管理模式一直伴隨著計劃經濟體制的發展而不斷強化。改革開放以來，隨著計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌，原來封閉靜止的行政制度難以適應市場經濟條件下的社會現實，以民主和社會化為核心特征的新的基層治理體制開始孕育。就城市而言，隨著單位制解體，“單位人”變成“社會人”，為了將分散的社會個體重新組織起來，維護社會穩定，進行公共服務的供給，以社區居民自治為載體的城市治理體制應運而生。就農村而言，家庭聯產承包責任制的推行、戶籍制度的改革以及城鎮化的發展，將大量農村剩余勞動力從土地上解放出來，鄉村社會逐漸由封閉靜止走向開放流動，人民公社作為農村社會的基層單位走向瓦解，鄉村治理面臨諸多問題。一些地方群眾發揮首創精神，探索出村民自治的治理思路，并逐漸上升為一項重要的國家制度。

村民自治和居民自治組成的基層群眾自治制度，是中國基層治理的一項重要制度創新。作為一項民主制度，基層群眾自治在制度設計和實踐發展中也呈現出顯著的雙重理性，即價值理性與工具理性。一方面，作為社會主義國家，實現人民當家作主是社會主義制度的內在要求與價值追求，基層群眾自治制度的設計正是在民主的價值理念指導下進行的，追求民主、平等、參與、人權、公正成為村（居）民自治價值理性的主要組成部分。另一方面，基層群眾自治制度也是基于民主的工具理性的現實要求建立的。基層治理秩序的好壞關系到國家的長治久安以及重大民生問題。隨著社會主義市場經濟的發展，分化性社會逐漸形成，迫切需要將基層群眾重新組織起來，維護社會的和諧穩定，促進公共服務的有效供給;基層群眾自治制度適應了市場經濟條件下的社會現實，能夠將人民群眾組織起來，有效化解社會矛盾，走出基層治理的困境，實現國家的長治久安，自然而然地成為基層治理的重要方式。顯然，基層群眾自治制度的產生、運行和發展集中體現了民主的價值理性和工具理性的統一，這兩種理性的有效結合，在推動基層民主價值深入人心、群眾民主觀念的啟蒙和民主權利的覺醒的同時 〔4 〕，又破解了基層治理的諸多難題，推動基層治理現代化的發展。

二、分化性社會的結構變化與選舉民主的局限性

分化性社會是相對于總體性社會而言的。分化性社會是在改革開放的歷史進程中形成的，是在社會結構轉型和經濟體制轉軌的過程中不斷孕育而成的? 〔5 〕。總體性社會是指以計劃經濟為基礎，以單位制和行政權力為運行邏輯，構成全國一盤棋、單位辦社會、黨政社企高度集中的一種社會存在樣態。而分化性社會則是以社會主義市場經濟為基礎、遵循行政權力和市場配置相結合的運行邏輯，形成黨政社企邊界逐漸明晰的社會發展態勢。改革開放的重大戰略決策開啟了我國由總體性社會向分化性社會的轉型進程。特別是自20世紀90年代以來，確立社會主義市場經濟體制、戶籍制度改革、住房制度改革、加入WTO等一系列重大改革和開放政策的施行，推動了中國社會在經濟、社會、文化等領域的全面轉型，以計劃經濟為支撐的總體性社會向以市場經濟為基礎的分化性社會轉型。

就經濟領域而言，我國經歷了從計劃經濟到市場經濟的轉型，從封閉經濟到開放經濟的轉型，從二元經濟到現代經濟的轉型 〔6 〕。一方面，在政府的推動下，進行了所有制改革、市場化改革以及權力下放，原本單一公有制的經濟成分逐漸向公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的方向轉變，個體工商戶與民營經濟飛速發展，市場逐漸成為配置資源的決定性因素。另一方面，引進大量外資和技術設備，引導本國企業積極參與國際分工，發揮自身勞動力價格優勢，逐漸融入全球經濟和產業鏈之中，促進了經濟飛速發展和產業結構轉型升級。與此相適應，城鄉經濟結構也發生了根本性變化，一系列二元制度開始被打破，城鄉之間各種生產要素流動和交換加速，城鄉融合發展的經濟格局初步形成。中國經濟所有制結構發生了重大變化，民營經濟得到了前所未有的發展，對外經濟交流的深度和廣度也不斷拓展，城鄉經濟關系也開始由分割走向融合。

從社會領域來看，隨著“單位辦社會”的時代成為歷史，各種社會力量蓬勃發展，在各個領域扮演著不可或缺的角色。一方面，各類公益性的社會組織快速發展，截至2018年，我國社會組織登記數量已超過80萬家，持證社工達44萬人，社工機構7500多家，志愿服務組織1.2萬個，全國志愿服務信息系統注冊志愿者超過1億人;到2017年，全國共有各級各類民辦學校17.76萬所，占比達34.57%，招生1721.86萬人，各類教育在校生達5120.47萬人。另一方面，社會個體受教育程度不斷提高，個體自我意識開始覺醒，特別是新社會階層的興起與不斷壯大，推動了社會由金字塔型向橄欖型過渡? 〔7 〕。所有這些表明，中國社會出現了大規模社會分化，主要表現為系統分化、職業分化、收入分化和階層分化，并表現出了跨邊界、流動性的趨勢? 〔8 〕。可以說，無論是社會組織、社會個體，還是社會結構，都表現出了多元、個性、分化的發展樣態。

從思想文化領域來看，改革開放以來，我國思想文化領域發生了翻天覆地的變化，各種思想文化、社會思潮、價值觀念相互激蕩。人們思想活動的獨立性、選擇性、多變性、差異性明顯增強，思想意識走向現代化、多樣化、復雜化的趨勢更為明顯? 〔9 〕。隨著城鎮化、工業化與農業現代化的飛速發展，城鄉之間由封閉靜止走向開放流動，基層群眾思想觀念、利益訴求、行為模式走向多元個性;特別是鄉村社會，傳統的以地緣和血緣為紐帶的共同體關系逐漸式微，走向趨于個體化和原子化狀態。

總體而言，在推進現代化的進程中，隨著我國由總體性社會向分化性社會轉型，基層治理面臨的社會環境發生了重大變化，人們對民主的需求和對自身利益表達的需求都呈現出快速增長的態勢，基層群眾對民主的需求不斷增長，單純以選舉民主為支撐的基層群眾自治制度無論是在價值目標上還是在工具選擇上都暴露出其局限性。選舉民主以選票決勝負，強調以選票的多寡來決定基層領導者以及后續的一系列公共治理，難以保證人民群眾廣泛、平等、常態化的民主參與。這種治理方式具有間斷性、階段性、單一性，損害了少數人的利益，增加了公共治理的難度，導致了選舉與治理績效的脫節? 〔10 〕。從當前基層社會的現實來看，單一選舉民主支撐的基層治理主要表現為兩方面。一方面表現在價值理性層面。單一的選舉民主難以實現人民廣泛、平等、持續的民主參與，隨著基層群眾自治制度的實踐發展，村（居）民逐漸意識到，選舉民主只是民主的一個重要方面，對社區（村莊）公共事務的參與也是村（居）民參與民主的重要方式。另一方面，作為工具理性的選舉民主也遇到了多元社會的挑戰。在多元社會的發展初期，政府還可以依靠選舉民主和行政引導對基層社會實行有效的治理。但隨著基層群眾思想觀念多樣、利益訴求多元、社會矛盾復雜，選舉民主在基層治理過程中遇到了諸多問題，難以滿足群眾經常性參與公共事務和公共決策的需求，也容易在社區（村莊）形成派系、引發矛盾，不利于公共政策的執行與基層社會的和諧穩定。可以說，無論是在價值層面還是在工具方面，單一的選舉民主都難以確保基層自治的良性運行。

三、協商民主是基層治理現代化的現實選擇

黨的十八大報告指出，協商民主是我國人民民主的重要形式，要健全社會主義協商民主制度，積極開展基層民主協商。這表明，我們黨開始從頂層設計和價值取向上更加重視協商民主。從實踐看，黨的十八大以來基層協商民主如雨后春筍般蓬勃發展，全國各地亮點頻頻，涌現了大量基層民主的實踐機制，比如民主懇談會、參與式預算、“4+2”工作法、民主議事會等等，取得了顯著的成績。這些多樣化的民主協商機制與基層群眾自治融為一體，基層治理績效有了明顯提升。

選舉民主是在一定制度程序中，以個人理性為出發點，通過投票選舉出公共權力的代理人，并由代理人掌握社會公共事務話語權和公共決策決定權的民主制度，代理人主要是通過票決程序和少數服從多數的原則選舉產生。協商民主反對將公共政策和公共權力靠民主選舉完全交給精英，而是通過擴大群眾參與，在自由而公開的討論中制定公共政策? 〔11 〕。從治理角度看，協商民主就是身份自由平等的公民通過表達偏好、傾聽他人觀點、理性對話，以公共利益整合為導向，賦予治理過程的合法性? 〔12 〕。顯然，對合法性和正當性的關注，對參與者自由平等理念的強調，對多元主體參與的重視，對公共利益的維護、對決策目標的追求，是協商民主的應有之義。相對于選舉民主，協商民主具有四方面的優勢。其一，選舉民主是以票決為核心，以選票的多寡論成敗，不同投票個體之間缺乏必要的交流，無法了解相互之間的投票意愿;協商民主就公共議題進行面對面的利益表達、傾聽和交流，不僅能理解利益訴求相關人的真實意愿，更能實現不同利益之間的偏好轉換和利益整合。其二，選舉民主從個人的理性出發，在投票時主要考慮自身的偏好和利益，而在投票之后又缺乏利益的協調機制，容易造成社會偏好的過度分散，引發社會矛盾;協商民主在表達個人偏好的同時，也能聽取他人意見和觀點，在協商討論的過程中將各方觀點進行分級排序和協調整合，實現了從個人理性到公共理性的轉換以及個人利益到公共利益的聚合。其三，選舉民主的決定原則為少數服從多數，在這一原則之下只能實現多數人利益的聚合，維護簡單多數人的利益，而少數人的偏好和利益難以得到保證，容易造成多數人與少數人之間的對立和矛盾，既不利于公共政策的制定，也不利于公共決策的執行;協商民主的對話交流機制既維護了多數人的利益，也給少數人表達觀點的機會，并且能夠實現二者偏好的相互轉換，可以有效地化解多數人和少數人之間的對立。其四，選舉民主的參與具有階段性和單一性，民主參與的形式較少，民主參與的周期較長，無法實現群眾多樣化和常態化的民主參與;協商民主可以根據不同的議題采取靈活的組織方式，根據事情的輕重緩急定期或不定期開展民主協商，大幅拓展了民主的深度和廣度。

進入新時代，推進國家治理現代化成為重要議題。黨的十八屆三中全會強調，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。協商民主與治理現代化的契合體現在多個維度。首先，民主作為現代政治實踐的標志，多元化的民主參與基層是治理現代化的應有之義。協商民主的特點在于人們可以進行平等、自由、常態化的參與，通過協商議題的確定、協商程序的設計、協商人員的吸納、協商過程的控制，實現多元權力和利益主體共同參與，既遵循了現代政治的民主原則，又適應了現代化多元主體合作治理的趨勢。其次，現代化的基層治理意味著和諧、秩序與活力。協商民主既可以尊重個體的權利和差異，暢通利益表達渠道，營造出富有活力的社會樣態，又可以吸納意見，整合各方利益，凝聚共識，保持社會的和諧與穩定。再次，基層治理現代化必然需要自由并具有獨立人格的人民，而這些倫理價值內含于協商民主的理論之中，并在長期的實踐中內化于國民綜合素質中，成為提升基層治理能力的重要社會文化基礎。簡言之，協商民主從多元主體參與、社會秩序活力、國民人格與社會文化等方面與治理現代化的價值目標高度吻合，有助于推進國家治理現代化的發展進程，成為當前基層治理領域重要的理論范式與實踐機制。

四、執政黨的吸納與整合是基層治理的主要實現機制

進入新時代，協商民主逐漸成為中國特色社會主義民主政治的重要發展方向，并在基層治理領域快速成長，推動基層治理現代化的發展。黨的十九大報告指出，要擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督;鞏固基層政權，完善基層民主制度，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權。那么，協商民主在基層治理中，其實現機制是如何構建并有序運行呢？我們認為，中國共產黨通過發揮自身在協商民主制度中的核心地位和主導作用，對各類社會群體實行政治吸納，對多元社會利益進行協調整合，以推進國家治理現代化的穩步前進。

首先，中國現代政治發展走的是一條政黨主導的現代化之路。林尚立在闡述中國社會主義國家建設時強調，“政黨主導”是中國現代化發展的基本政治邏輯 〔13 〕110。房寧對中國的政治制度進行了深入了解和分析，敏銳地指出，中國共產黨的領導是當代中國政治制度的核心要素和根本特征 〔14 〕5。2018年3月，十三屆全國人大第一次會議表決通過了《中華人民共和國憲法修正案》，將“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”寫入了憲法。可以說，作為后發型發展中國家，中國的政治現代化進程與早期發達資本主義國家具有根本區別，具有深厚的歷史基礎、實踐基礎和民意基礎，與社情民意具有不可分割的聯系。

其次，黨的領導在協商民主與基層治理的制度設計中居于關鍵位置。2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強城鄉社區協商的意見》，強調要堅持黨的領導，充分發揮村（社區）黨組織在基層協商中的領導核心作用。黨的十九大報告指出，協商民主是實現黨的領導的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢。2019年5月，中共中央辦公廳印發《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》，強調要堅持和加強黨對城市工作的全面領導，健全黨組織領導下的社區居民自治機制。同年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，強調要堅持和加強黨對鄉村治理的集中統一領導，完善村黨組織領導鄉村治理的體制機制，豐富村民議事協商形式，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉村社會治理體制。同時，為破解城鄉失衡的發展問題，重塑新型城鄉關系，中共中央、國務院于2019年5月印發了《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，強調要發揮黨組織在城鄉融合發展中總攬全局、協調各方的作用，以期實現城鄉基層治理從分治走向融合。

再次，執政黨在基層治理中發揮著突出的吸納與整合功能。一是廣泛吸納優秀人才。人才是做好基層治理工作的基礎，我們黨作為執政黨擁有一整套發現人才、培養人才和吸納人才的制度機制。通過把社區積極分子、新興階層、退休干部等社會精英，以及村莊致富能手、退伍軍人、大學生等新鄉賢吸納為黨員，推薦其參選人大代表、政協委員、村（社區）小組長等，將其培養成為基層協商的骨干分子，從而大大增強了黨對基層協商民主的領導力。二是廣泛吸納社會資源。基層社會不僅擁有體制內的資源，在非政府領域同樣也具有豐富的資源，通過發揮組織優勢，與駐區單位、企業、鄉村經濟精英開展多樣化的合作，積極尋求社會資源對協商治理的支持，加強了公共資源與社會資源的整合，夯實基層協商的社會基礎。三是擴大黨組織的有效覆蓋面。在基層協商議題涉及的眾多領域中，非公組織與新興領域較為薄弱，通過選派黨建指導員、給予黨建經費、加強管理，能夠實現黨組織對新型領域的有效覆蓋，以民企黨組織為核心和紐帶 〔15 〕，通過黨組織系統將體制外分散的企業、社會組織、個體戶、專業市場等市場主體納入基層協商的框架之內。總之，作為執政黨，我們黨在政治上、組織上、資源上具有天然優勢，通過一系列的機制創新，實現了對基層社會人員、資源和組織的吸納與整合，進而實現了多元利益的協調平衡。

執政黨主導的基層治理具有顯著的中國特色，是推進基層治理現代化的重要優勢。其一，這一治理機制超越了主張個人權利的社會中心主義以及強調國家自主性的國家中心主義 〔16 〕，黨員干部擁有國家公職人員的身份，可以將國家與社會的力量統合起來，有助于消弭國家與社會的矛盾。其二，政黨的根本屬性在于其政治性，政治功能是其基本功能。協商民主在實踐中能夠將黨組織的領導作用和凝聚功能滲透到廣泛的基層協商中，通過政治領導的強化和思想意識的教化，增強民眾的政治意識和核心意識，保持基層治理的社會主義方向。其三，政黨能夠長期執政在于其合法性與凝聚力，治理的有序和有效是其主要源泉。這一治理機制將黨的組織優勢和協商民主的優勢結合起來，既提升了基層治理的組織力，又增強了基層政府的服務能力，還有助于凝聚動員社會和保持政治穩定，是中國共產黨提高執政能力和領導水平的生動體現。