對保障性住房建設融資問題的思考

胡吉亞 胡海峰

〔摘要〕 目前我國保障性住房建設的主要瓶頸之一就是資金缺口較大，而由于保障性住房的“保障”性質，資金供給的主要渠道是政府撥款、土地出讓金和銀行貸款，造成了財政壓力大、系統性風險較高等不良后果。并且，公共租賃住房的融資尤其困難，阻礙了公租房的發展。為此，應加大公共預算用于保障性住房建設的資金規模，并加強監督預算執行力度;拓寬保障性住房建設資金供給渠道;成立保障性住房政策性金融機構;創新公租房融資模式;建立健全保障性住房建設融資體系，盡快形成符合我國實際的保障性住房建設和運營管理的財力保障機制。

〔關鍵詞〕 保障性住房，融資體系，公共租賃住房，資金缺口

〔中圖分類號〕F832.1? ? ?〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2020）02-0093-07

保障性住房建設是惠及民生、穩定社會和健全房地產市場的重要工程，在這項浩大的工程中，融資問題尤為重要，直接關系到保障性安居工程建設的落實和進展。“十三五”時期我國將進一步加快安居工程建設，而盡快妥善地解決保障性住房的融資問題是重中之重。本文從分析我國住房保障領域資金支持的現狀出發，剖析我國保障性住房融資桎梏所在，提出完善我國保障性住房融資體系的政策建議。

一、保障性住房建設融資問題的現狀

保障性住房建設是改善民生、加快城市化進程和促進經濟平穩發展的重要舉措。“十一五”期間，我國形成了以廉租住房、經濟適用住房、限價住房、公共租賃住房為主要形式的保障性住房體系基本框架，“十二五”期間，中央政府提出在五年內建設3600萬套保障性住房的具體計劃，現已超額完成，全國累計開工建設公共租賃住房（含廉租住房）1359萬套，基本建成1086萬套 〔1 〕。“十三五”期間，國務院提出普惠基本公共服務，其核心是促進機會均等，重點是保障人民群眾得到基本公共服務的機會，其中就包括住房保障領域的服務。以北京市為例，2018年，北京市籌建5萬套保障性住房，規劃內的公租房配租要完成90%以上 〔2 〕。2017年，全國各類棚戶區工程動工609萬套，順利完成年度目標任務，完成投資1.84萬億元 〔3 〕。

在我國保障性安居工程的建設中，資金缺乏一直是首要問題。如果按照我國“十二五”規劃中提出的五年內建設3600萬套保障性住房來計算，2011-2015年我國建設保障性住房所需資金分別為1.37萬億元、1.08萬億元、0.8萬億元、0.79萬億元、0.79萬億元，累計將高達5萬億元 〔4 〕。

近年來，我國住房保障工程的資金支持主要來自各級政府撥款、土地出讓金和銀行貸款，社會投資較少。其中，中央政府的支持是我國安居工程順利推進的重要保障。中華人民共和國財政部官網數據顯示，2016年中央財政對于保障性住房領域的直接撥款高達1216億元，在資金的分配上主要向中西部地區傾斜。其中，189.99億元分配給了東部地區，539.11億元分配給了中部地區，487.12億元分配給了西部地區。

中央政府對保障性住房建設的財政投入成為“風向標”，各地也不斷加大了省、市級財政資金對保障性住房建設的保障力度。2016年，各地各部門拓展融資思路、創新融資方式、增加資金支持力度，保障性住房建設資金比上一年增長37% 〔5 〕。山東省強化以信貸資金支持全省棚戶區改造工作。2014年至2016年依次獲得銀行授信445億元、655億元、964億元，發放貸款130億元、309億元、659億元。截至2016年底，山東全省棚改累計獲得銀行授信2064億元，實際發放貸款1098億元。2017年，江西授信300億元發展住房租賃;國家開發銀行安徽分行授信196億元，累計貸款148.6億元支持阜陽棚改 〔3 〕。2016年至2020年，南京將新建15萬套保障性住房，對400個老舊小區全部整治出新 〔6 〕。

雖然各級政府對于安居工程的支持力度逐年增加，但是從總體來看，我國住房保障領域的融資渠道較為單一，缺口仍較大。而且，由于保障性住房投資的回收期比較長，配套、維護和建設用地拆遷的成本比較高，導致資金良性循環的難度增大，這樣一方面造成了大量的貸款可能不能按時歸還，增加了地方政府性債務的風險，另一方面，還可能影響到保障性住房建設任務的如期完成。需要指出的是，由于監管機制不健全，財政資金投入不足或者使用效率低下等問題仍然存在，導致保障性住房工作的進度較慢，無法滿足中低收入居民的住房需求。

二、保障性住房建設融資面臨的主要問題

雖然我國住房保障工程已經初具規模，但由于供給數量有限，供需失衡，其中，資金缺乏一直是首要問題。雖然各級政府對于安居工程的支持力度逐年增加，但是，從總體來看，我國住房保障領域的融資缺口仍較大，并主要存在如下問題：

（一）住房籌建資金總缺口較大

由于我國保障性住房籌建的資金供給主體單一，資金供需的缺口較大是保障性住房建設過程中最大的瓶頸之一。從保障性住房資金供需兩方面來看，首先是需求方面，隨著我國保障性住房覆蓋面的擴大，資金需求毫無疑問會越來越大。其次，從現有的保障性住房建設資金供給方角度來看，由于財政收入增長速度有限，政府撥款不可能大幅度增加;土地出讓金關乎房價的漲跌和房地產市場的平穩，短期內也不會有太大的提升;信貸資金的投入取決于收益，而保障性住房的性質定位決定了其不以高收益為建設目的，因此，信貸資金在一定程度上也不會向住房保障領域有太多的傾斜。

基于數據的可得性，以“十二五”期間北京市保障性住房資金缺口為例，2010-2015年北京市安居工程資金總缺口高達2540億元（見表1）。隨著北京市住房保障工作的向前推進以及保障覆蓋面的擴大，資金缺口將會持續加大。

（二）住房籌建政府財政壓力大

目前，我國各地的保障性住房建設仍以政府投入為主，2018年中國統計年鑒數據顯示，2017年在住房保障支出一項，中央和地方的預算分別是420.67億元和6131.82億元，占總預算約1.4%和3.5% 〔7 〕。2019年中央財政撥給住房保障方面的資金高達699.82億（見表2）。

在發達國家，住房保障方面的財政撥款一般占政府支出的3%至8%左右，而2016年我國政府的支出預算顯示，地方政府在安居工程領域的支出達到4%，已經與發達國家相似，若把土地出讓款和其他類型的支持加總，財政支持力度合計約能達到住房保障資金供給量的一半 〔8 〕。

保障性安居工程的推進需要大量的資金投入，僅靠政府的財政資金支持遠遠不夠，但是，我國安居工程的社會融資渠道較少，以北京市為例，2018年北京市保障性住房建設投資中心現金流量表顯示，該中心收到股本融資5.25億元，借款102.11億元，發行債券數額為0? 〔9 〕。由于保障性住房本身“耗資，薄利”的特點，使得許多社會資本都不愿意投入其中，地方政府主管住房保障工作，資金供給主要包括財政撥款、市政債券、地方融資平臺貸款。目前，我國地方政府債務已經超過18.38萬億元，政府財政危機隱性風險較大 〔10 〕。

由于保障性住房的非營利性和建設周期長的特點，吸引社會資金具有一定的難度，而且當前保障性住房融資過程中包含了一定程度的行政色彩，在審批、放貸等方面體現出明顯的滯后性，這些都會直接影響到保障性安居工程的建設進度。

（三）銀行貸款增加推高系統性風險

從國家統計局2019年統計年鑒的數據來看，房地產開發商的資金（包括保障性住房建設）有很大一部分來自于銀行貸款（見表3）。

從年報數據來看，中國建設銀行2017年為2.71萬戶中低收入家庭發放保障性個人住房貸款100.84億元。中國工商銀行自2011年以來，已經向住房保障領域投放了750億元的貸款類支持 〔11 〕。2017年11月16日，中國工商銀行廣東省分行決定貸款5000億元刺激廣州市租房市場的發展 〔12 〕。2017年11月，為助力“租售并舉”政策的向前推行，中國建設銀行在佛山和深圳首先打造住房租賃監管及交易服務平臺，旨在建立涵蓋房屋租售和金融服務為一體的房屋租賃金融生態圈，使公共租賃住房的運作實現“全鏈條”式的服務。2018年初，中國建設銀行資金扶持住房保障領域的行政區已經超過300個，并在超過半數的行政區構建了住房租賃市場監管框架 〔13 〕。

2018年，中國農業銀行承諾為開發商企業提供500億元的信貸支持，重點支持領域向住房租賃方面傾斜，助力實現租購并舉的目標 〔14 〕。2018年2月，中國銀行也將住房租賃金融服務作為主要業務全面開展，與萬科、中海地產、華潤置地和碧桂園等八家大型房地產開發商簽署戰略合作協議，擬提供2000億元的資金支持 〔15 〕。

商業銀行對于保障性住房建設的大力支持，一方面助力了安居工程的順利推進，另一方面，也加大了商業銀行的運營風險，保障性住房貸款資金占有量大且回籠速度慢，對于商業銀行的流動性是巨大的考驗，流動性較低的小型商業銀行和分行需為此加強風險管理。

（四）租賃類保障性住房融資困難

我國住房保障體系主要包括經濟適用房、限價房、廉租房、共有產權房和公共租賃住房五種類型，在五類保障性住房中，經濟適用房和限價房更偏向于商品房的性質，盈利空間相對較大，而且在土地供應、建設管理等方面相對成熟，往往容易獲得銀行和社會資金的支持，整體資金缺口較小。

而租賃類保障性住房的融資就顯得較為困難，一方面，廉租房和公共租賃住房的設立初衷即為“只租不售”，而且，在租金方面實行政府定價、限價，資金投入大、回籠周期長、投資回報率低、壞賬風險高，因此，不僅銀行不愿意在此投資，向其他金融機構的貸款難度也非常大。分析我國銀行體系的貸款趨勢，向住房保障領域的貸款多投向了籌建經濟適用房和棚改項目。例如，中國工商銀行在這兩個領域投放的貸款數量占住房保障領域貸款的98%以上，建行的這個比例也高達85%。而公租房由于成本收益不對稱，資金占用期限長，很難獲得銀行貸款。

此外，租賃型保障性住房建設對于地方政府而言并不能帶來財政上的利益，對于突出政績無益，而且地方政府不但要承諾長時間內維持租賃型保障房的低租金，還要為此放棄賣地收益。基于以上種種原因，盡管國家為此出臺了相關政策，例如，2007年我國建設部頒布的《廉租住房保障辦法》首次明確表示：土地出讓凈收益的10%用于廉租房建設;財政部也發文通知要求，從2010年起，地方政府可以將部分土地出讓凈收益、住房公積金增值收益和中央財政專項資金這三個方面用于發展公共租賃住房。由于綜合來看成本遠遠高于收益，所以，地方政府對于租賃型保障房的投資建設熱情偏低。

（五）融資體系不完善

目前我國安居工程的融資體系尚不健全，主要體現在三個方面：

首先，融資方式相對來說比較傳統，局限于政府融資和銀行貸款。雖然一些地區的住房保障融資模式有一些創新，例如項目貸款模式等，但本質上仍然屬于貸款性質。2011年6月，國家發改委發文《關于利用債券融資支持保障性住房建設有關問題的通知》，拓寬了我國保障性住房建設的融資渠道，但是從金融角度來看，債券融資方式也屬于較為傳統的融資方式。單一的融資方式大大限制了融資資金的供給總量，也使得金融機制中的杠桿原理無法發揮。

其次，缺乏籌資激勵機制。我國已經出臺政策對經適房和廉租住房建設項目減免相關稅費，但是并沒有針對保障性住房制定相關的投融資優惠政策和鼓勵措施，對于引資、籌資、資金的使用、資金的退出都沒有明確的方案進行規范和引導。目前保障性住房所需資金的獲得取決于國家的政策導向和宏觀調控，而不是基于對保障性住房建設本身的偏好，因此，并不具有可持續性，但是，保障性住房建設是一項需要長期堅持的“民生工程”，資金需求具有長期性、持續性的特點，需要長效激勵機制來維持資金的持續獲得。

再次，缺乏保障資金專款專用的監管機制。對于已到位的保障性住房工程資金，如何防止不被擠占和挪用，沒有嚴格的監管機制和具體的懲罰措施，保障性住房建設資金運用過程的不透明性降低了社會資金投入的信心，增加了保障性住房融資的難度。而事實證明，沒有嚴格的監管機制確實會造成資金使用效率低下或者被侵占的問題。已有資料顯示，至2016年底，因資金運作不規范和監管不當等原因，有超過500億元的經費滯留1年未用，其中321.49億元（占60%）是通過貸款、債券等籌集的;有10.31億元被違規用于商品房開發、彌補辦公經費、出借等;有4.21億元被套取騙取或侵占。并且，由于保障房整體監管不到位，違規申請、冒領補助的情況也時有發生，占用了大量資金。2016年，有5.49萬戶不達標申請人得以通過審核，違規享受保障性住房1.57萬套、補助1.61億元;有3.36萬戶住房條件改善的家庭未及時退出，違規享受住房2.63萬套、補貼1197.44萬元 〔5 〕。

三、保障性住房建設融資問題的解決思路

針對我國保障性住房融資難題，應盡快建立以政府為主導，以保障性住房政策性金融機構為依托，同時匯聚社會資本的多渠道融資體系，形成符合我國實際的保障性住房建設和運營管理的資金保障機制。

（一）加強公共預算對于安居工程的支持力度，并關注監督預算執行力度

為積極推動我國住房保障工作的進程，要切實加強公共預算對于安居工程的支持力度;同時認真核算并審核不同種類保障性住房籌建、運作的現金流缺口，篩選重點保障項目，以此來制定預算資金規模。同時，為確保政府支出真實投入保障性住房籌建與運作，政府相關部門要透明化管理、監督預算決算流程，保障資金使用效率。此外，各省、市、地區財政部門要跟蹤住房保障項目進度，實時關注資金供需缺口狀況，及時撥付資金，減少資金斷檔時間和頻率。

為了帶動地方政府建設保障性住房的積極性，中央政府已經建立了保障房專項補助資金。但是，籌建保障性住房耗資巨大，資金池的安全性和有效性亟需保障，地方政府和金融中介、開發商等相關環節應建立健全監察體系，專業化管理運行，依法合規收支，明確懲處措施，透明化資金收支狀況，防止資金被挪作他用。由于保障性住房資金的運作涉及面較廣，應聘請專業的審計、會計和監察機構介入督查，零事故、零漏洞管理，保障有限的資源配置最優化，效率最大化。

（二）拓寬保障性住房建設資金供給渠道

拓寬保障性住房建設資金的供給渠道，能夠減輕政府的壓力，減少銀行資金的投入，降低系統性風險。從發達國家的經驗來看，社會資本支持安居工程的比例各不相同，美國憑借其發達的金融市場和完善的管理制度，可以吸引大量社會資本支持住房保障工程建設，占比高達75%;而新加坡的“組屋”主要由政府籌建管理，民間資本的參與度只占10% 〔8 〕。我國的社會資本對于保障性住房籌建存在“收益低、風險高、政策少、信息缺”的憂慮，創新融資激勵機制，健全融資制度，規范資金運用過程，多元化資金退出渠道，是吸引社會資金持續投向保障性住房建設的關鍵。

公積金制度是我國借鑒新加坡住房制度的重要舉措。公積金對于新加坡“組屋”的籌建起到了至關重要的作用，但是，長期以來，公積金增值收益并未對我國的安居工程作出應有的貢獻。2009年我國住建部已經發文，允許試點城市將50%以內的住房公積金結余資金用于發放保障性住房建設貸款，而在實踐操作中，這部分資金遠遠不夠。公積金增值收益在住房保障資金供給中占居較大比例，但是目前公積金制度不健全，覆蓋面也相對較窄，對于住房領域的支持尚有較大潛力待開發。應提高公積金強制儲蓄力度，例如，將公積金繳存比例增加到20%左右，從而提高保障性住房常規性資金來源的規模，進一步緩解保障性住房建設的資金壓力。

從2010年開始，公租房成為我國住房保障體系的重要支柱，央行發布《關于認真做好公共租賃住房等保障性安居工程金融服務工作的通知》，大力支持公共租賃住房的籌建。同時，國家也開始探索債券融資模式，2011年國家發改委倡導采用企業債券的方式解決保障性住房的資金問題，并提出支持層級化投融資平臺的搭建。除此之外，北京、廣州、天津、重慶等試點城市在保險資金、REITs方面不斷試點推進，并適時創新。但是，總體上看，債券融資等籌資方式目前運用得還是相對較少，對于保障性住房建設的支持力度不夠。應加快我國資本市場建設，創新金融工具，拓寬融資主體，完善融資制度，為保障性住房建設債券的發行、流通和退出提供良好的環境。

通過制度機制創新，積極吸引企業債券、商業貸款、保險資金、各類基金、VC/PE等進入，豐富保障性住房融資主體，是解決保障房建設資金難題的核心。

（三）建立專業化的政策性金融機構

一般而言，普通金融機構的行為受市場機制的制約，在風險可控的前提下追逐利潤最大化。相比高收入家庭的商業住房貸款，中低收入居民的貸款經營利潤低、風險又相對較高，因此，應當建立政策性的住房金融機構為保障性住房融資托底。目前我國只有住房公積金具備簡單的保障房政策性金融機構的職能，其他金融機構只是將保障性住房貸款作為業務之一辦理，非專業化的機構構成導致金融機構對于保障性住房融資關注度不夠高，支持力度不足以滿足保障性住房籌建的需要。應該盡快成立專門的住房保障政策性金融機構，也可以通過擴充公積金管理中心職能的方式，由其來承擔住房保障政策性金融機構的角色。

目前我國政策性銀行主要包括國家開發銀行、中國進出口銀行和中國農業發展銀行，其中，國家開發銀行在成立之初就被賦予了支持國家重點項目建設、增加公共產品供給和提升國家綜合競爭力的使命，因此，也可以將支持保障性住房建設的任務分配給國家開發銀行，由國家開發銀行成立獨立的保障性住房投資中心，作為統籌保障性住房的融資、建設、收購和運營管理平臺，從而擴大財政投入效應。保障性住房投資中心應當注冊較高的資本金額度，使其可以協議銀行貸款，同時也可以為保險資金、社保資金、住房公積金等提供向安居工程投融資的正規渠道。

值得指出的是，中國建設銀行已經開始了這方面的探索，成立了中德住房儲蓄銀行。根據2017年中國建設銀行的年報數據，其注冊資本20億元，中國建設銀行和德國施威比豪爾住房儲蓄銀行股份公司分別持股75.10%和24.90%，主要業務包括住房儲蓄類的存貸款、發放個人住房貸款、發放以支持保障性住房開發建設為主的開發貸款等，專業化特點非常顯著，是專注于住房金融領域的金融機構。2017年，該銀行住房儲蓄產品銷售增至183.37億元，資產總額287.97億元，實現凈利潤0.45億元。

（四）創新公租房融資模式，增加管理透明度

針對公共租賃住房融資難的問題，建議創新公租房的管理制度和融資模式，系統化、流程化公共租賃住房的籌建與運行，增加公租房建設管理的透明度，拓寬融資渠道。目前，我國公共租賃住房可以嘗試的融資模式主要有以下三種：