基層社會治理：從網格化管理到網絡化治理

王雪竹

〔摘要〕 中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾發生深刻變化，推動社區網格化管理向網絡化治理的轉型，實現社區治理現代化以及社區的善治就成為新時代的必須。網格化管理的功能與困惑參半，其有限性在于它雖然通過行政力量實現了國家與社區個體的聯結，卻無法通過行政力量來重建社區的內部聯結。只有根據網絡邏輯再造社區治理體系，重構生活空間和科層組織的合作系統，避免成為既有科層組織的延伸和附庸，才能克服網格化管理自身的局限性。從網格化管理到網絡化治理的轉變，意味著“一元領導”到“多元共治”的轉變，重新明晰黨委、政府、企業、社會組織和公民等主體間權、責、利邊界，構建平臺型政府與社會的合作網絡，完善基層民主協商制度，為社會力量賦權增能，把“原子化”的居民組織起來，使基層社會形成一個有自治能力，能夠互助合作、積極參與公共事務的共同體，實現社會治理的共建共治共享。

〔關鍵詞〕 基層社會治理，網格化管理，網絡化治理

〔中圖分類號〕C916?? ?〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2020）02-0076-05

中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾發生深刻變化，社會治理在推進國家治理體系和治理能力現代化過程中的重要性不斷凸顯。黨的十八大以來，“治理”成為黨中央治國理政的嶄新理念。習近平在《走中國特色社會主義社會治理之路》一文中明確指出，“要堅定不移走中國特色社會主義社會治理之路，善于把黨的領導和我國社會主義制度優勢轉化為社會治理優勢，不斷完善中國特色社會主義社會治理體系，確保人民安居樂業、社會安定有序、國家長治久安” 〔1 〕384。黨的十九大報告提出要“打造共建共治共享的社會治理格局”，激發全民參與社會治理的積極性和主動性，“推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動” 〔2 〕。因此，推動社區網格化管理向網絡化治理的轉型，實現社區治理現代化以及社區的善治就成為新時代的必須。

一、功能與困惑參半的網格化管理

網格化管理，就是依托統一的數字化管理平臺，按照一定的地理空間和人口分布，把全域行政管理區域劃分成若干網格，將轄區內人、地、物、情、事、組織全部納入網格進行管理，實行分片包干、責任到人、設崗定責，實現力量下沉、無縫對接、服務到戶的一種社會治理新模式。其最大特點是將過去傳統、被動、分散的管理轉變成現代、主動、系統的管理，以實現基層社會服務與治理的精細化、集約化與高效化。自2004年北京市東城區首次實施網格化管理以來，浙江省舟山市、上海市金山區和湖北省宜昌市等多個城市對這一基層管理模式進行了因地制宜的創新。2005年2月，國家建設部將網格化管理模式正式列入國家十五科技攻關計劃，同年4月城市網格化管理模式取得了科技成果鑒定證書。2005年建設部發布的《關于公布數字化城市管理試點城市（城區）名單的通知》首次確定在北京市朝陽區、上海市長寧區、南京市鼓樓區和武漢市江漢區等十個城市進行網格化管理試點;天津市河西區、重慶市高新區和萬州區、合肥市、石家莊市、鄭州市等地先后在2005年、2006年成為第二、三批試點城市。截至2008年也就是試點工作的最后一年，建設部在全國51個城市 （區） 積極推行網格化管理模式，并取得了值得肯定的成效? 〔3 〕222。

2014年，黨的十八屆三中全會提出，“要創新社會治理方式，提高社會治理水平，以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協調人民群眾各方面各層次利益訴求，確保人民安居樂業、社會安定有序” 〔4 〕，并在具體實施辦法中明確要“把網格化管理列入城鄉規劃……到2020年，實現全國各縣 （市、區、旗） 的中心城區網格化管理全覆蓋” 〔5 〕。在頂層設計的推動下，網格化管理在全國范圍內鋪開，儼然呈現出“無網格，不治理”的發展趨勢。

雖然網格化管理作為一種創新性的基層社會治理模式被許多城市甚至鄉村所接受，但其在實踐中的功能與困惑參半?？傮w而言，在技術管控類事務中，網格化管理效能非?？捎^;然而，在社會治理服務類事務中，網格化管理就凸顯出一些弊端? 〔6 〕。網格化管理一方面推動了政府內部資源的整合，大大提高了服務群眾的質量，但同時也出現了過度治理和治理真空同時并存的窘境以及“強化行政而弱化治理”的內在缺陷。正如有的學者所說：“它通過細化管理單元的方式來實現全方位的社區治理，但此種模式設計卻更類似于一種應急式的處理，多元主體參與的缺失和運行力的單一使其長于處理社區治理中表面、規范性、淺層次的問題，卻短于處理復雜化、深層次的問題，而難以形成一種長效機制。” 〔7 〕

其一，縱向利用過度。網格化管理實際上存在著縱向利用過度的的問題。網格化管理在本質上仍然是技術治理背景下行政科層化力量的進一步展開，是以增加城市基層管理層級的方式展開其工作的。網格并沒有改變科層結構中的層級設置與權力向度，只是在“區縣—街道—社區”的層級之下增加一個“格”的準行政層級，以便能夠一竿子插到底，參與到群眾的具體事務中去，網格的權責利均來自上級授予，即使雇請再多的“格員”，也不過是科層體制向下延伸的“更多的腳和更細的網”。科層制自提出之日起，就被認為是一個理性思考下的管理結構?？茖又圃诰_性、穩定性、紀律的嚴明性和可靠性上都優于其他任何形式，因此在現代社會日漸普及 〔8 〕226。但事實上“行政科層化的一個矛盾之處，即它越是在責任目標上強調行政效率的提高，就越會在復雜的程序技術設計上付出高昂的成本;越是在考核指標和報表制度上力圖規劃得細密和周全，就越會暴露出技術監管的不充分性，進而越會使尋租活動工具化和技術化” 〔9 〕。不可否認，科層化管理的層級越多，其體制成本和操作難度越大。這種“一竿子插到底”的網格化管理對基層單位形成了一種新的壓力機制，“下沉”干部和社區工作者的工作壓力大大增強。

網格員一崗多責，責任重?！吧厦媲l線，下面一根針”是基層工作繁雜、社區包攬一切的形象寫照。實踐中，隨著各個職能部門被納入網格，其所負責的各項公共管理事務也被囊括進網格化管理體系當中。網格化管理所涉及的事務隨著職能部門的需求多樣化而日趨繁雜化，最終導致網格內部的職能邊界日漸模糊，在一定程度上出現“網格是個筐，什么東西都往里面裝”的功能泛化現象。例如某市在推行社區網格化時就明確規定：“社區網格化管理服務實行‘定人、定位、定責、定時，網格管理服務工作人員要在做好網格內調查、統計、宣傳、調解、信息收集、應急管理等基礎工作的同時，在有關業務部門的指導下，協助街道（鄉鎮）做好網格內與居民利益有關的社會治安、社區矯正、公共衛生、優撫救濟、社區教育、勞動就業、社會保障、社會救助、住房保障、城市管理、環境衛生、文化體育、消費維權以及老年人、殘疾人、未成年人、流動人口權益保障等工作，推動政府社會管理和公共服務覆蓋到全社區;依法依規對網格內供水、供電、供氣、供熱、環境衛生、園林綠化等市政服務單位的服務情況進行監督，指導和監督網格內的社會組織、業主委員會、業主大會、物業服務企業開展工作，維護居民的合法權益?！?〔10 〕。這種試圖在網格中解決基層治理所有問題的做法顯然不切實際。而這種現象出現的原因在于網格化管理并沒有能夠借助網格的存在進而取消“條”，而是在治理對象與“條”的中間，額外增加了“網格”的設置。“網格”在“條”的管理和指導下去直接對應治理對象，結果由于多個“條”與各個單一“網格”的直接對應，導致了由“條”變“塊”后形成的事務堆積。

其二，橫向協調不足，限制了社會活力。一竿子插到底是網格化模式的顯著優勢，實現了整個社會在縱向溝通上的“一縱到底”。但是，其在橫向上的聯系卻是很少的。顯而易見，網格化管理在受到極大的“自上而下”壓力的同時，卻很少受到來自基層的“自下而上”的反推力。一旦其下沉得較為徹底，必將壓制社會活力，損害本來就尚未發育健全的社區自治。行政主導下的網格化管理體現的是自上而下的權力格局安排，將本應該成為完整生活共同體的社區割裂細化成了更小更密的網格，這雖然有利于政權力量實現與每位社區居民的直接聯結，有利于迅速掌握基層的社情民意信息，確保了行政執行的力度，卻未能改變社區成員作為被動管理對象的局面，必然會架空社區自治組織的作用，損害社區內部原本內生的社群聯系，消解其社會資本和有機聯結，最終阻礙社區內部自治力量的生成和社區居民自治能力的提升，致使“公眾參與、社會協同”的目標也無法真正實現。因此，網格化管理缺失治理內涵，過于尋求工具性方法的創新應用，給推進基層民主和社區自治工作帶來了一些負面效應。網格化管理的網格中心主要依賴技術的連接，人與組織之間的溝通較少，因而出現了一些“有連接無溝通”的現象。只有技術和物體的網絡是“干網”，其自身不能產生價值，反而因為附著于日趨僵硬的科層組織之上而變得越來越“干”，不具備靈活性、流動性? 〔11 〕。

根據治理的資源依賴理論，在一個開放的社會中，不存在一個能夠自給自足的主體，包括政府都是嵌入具體的環境當中通過獲取環境中的資源來實現管理的。但網格化管理卻往往忽視了社會系統的整體性、協調性特征，過度強調行政力量而沒有去充分整合體制外的資源，網格職責過于簡單，人為地割裂了社會系統內部各種聯系，忽視了整體社會功能的協調、優化與有效發揮，對調動體制外的資源無心也無力。網格化管理在一定程度上模糊了多元治理主體之間本應有的界限，使得政府承擔了一些原本應該納入市場和社會范疇之中的公共服務職能和社會治理職能，這顯然不符合治理現代化的應然趨勢。

二、基層社會治理的創新模式：網絡化治理

新時代的中國社會是充滿活力的社會，也是一個復雜性和不確定性日益增加的社會，任何單一的力量都無法以一己之力應對復雜多樣的公共事務問題，必須走向合作?！吧鐣绻麤]有自我管理的能力，什么都必須依賴政府。政府什么都管的話，必然超出政府的能力，管理也必然無效” 〔12 〕?，F代社會治理的邏輯起點是以合作共贏的方式來化解社會矛盾糾紛、最大限度消除社會分歧進而凝聚共識。而網格化模式缺乏多元活動主體參與，過于依靠行政力量的單一推動，必然使其在面對高度不確定性、高度復雜性的社會問題時，會左支右絀，難以持久。因此，只有根據網絡邏輯再造社區治理體系，重構生活空間和科層組織的合作系統，避免成為既有科層組織的延伸和附庸，才能克服網格化管理自身的局限性。因此，推動社區網格化管理向網絡化治理的轉型，實現政府治理、社會調節和群眾自治的良性互動，實現社區治理現代化就成為新時代的必須。這就是網絡化治理應運而生的現實背景。

網絡化治理是在多中心治理、協商民主、社會資本等理論基礎上構建形成的，強調多重治理主體間要形成協商、互助和合作的關系網絡，重視平等交流、互助互幫、公開交互、包容責任，其扁平化的再組織思路，讓不同歸屬的個人和組織實現溝通和互動，將不同的主體、資源、信息連接起來，實現社會資源共享和公共價值增值的目的。只有充分匯聚人和群體的連接與溝通，才能讓網格之網具有創造力和活力，成為富有生命力的“濕網” 〔12 〕。網絡化治理重在治理，其形式是網絡化，作為一種新的社會治理模式，能夠適應轉型期高度復雜性、不確定性網絡化社會背景下社會公共事務治理的現實需要。網絡化治理不僅需要治理技術的創新，同時更應該關心價值評判。網絡化治理應將“較少關注項目，更多地關注公共價值” 〔13 〕155作為自身未來發展的基本原則。網格化管理對于秩序和確定性的偏愛與渴求，容易陷入秩序唯美主義和技術決定論的窠臼，不符合社會治理現代化的時代潮流。社會治理應該是高效的，但也要為自發性、偶然性和社交性保留空間。社區社會必須是安全的，但又不能變成冰冷的監控室。網絡化治理積極探索政府、市場以及社會等多元主體廣泛參與的合作治理之路，能夠有效地提高公共價值的生產，推動多元主體協同治理，尊重多元與差異，優化資源配置，提高棘手問題的可治理性，實現“私人訂制”治理，避免“一刀切”帶來的負面影響。隨著政治、經濟、社會和生態變化過程的復雜性和不確定性的凸顯，治理過程已經遠遠不能局限于政府的科層結構之中，善治的社區必須是開放度高而參與性強的，構建以人為中心、極具包容性且富有彈性的網絡化治理模式，成為詩意的棲居地，從而不斷提升人的安全感、尊嚴感和幸福感，最終服務于實現人的自由全面發展 〔14 〕。

如前所述，作為基層政權行政權力下沉的一種方式，網格化管理運用行政力量使得國家與社區個體聯結在一起，實現了外部聯結;但卻沒能通過行政力量實現社區內部聯結的重建。而要重建內部聯結，只能依靠社區自治來實現。因此，網格化管理只有朝著網絡化治理的方向前行才能增強內在活力，而轉型成功最為關鍵的環節就在于社區網格化管理與社區自治的有機銜接和良性互動。在基層治理中，只有構建起政府、市場和社會三者之間良性互動的格局，在制度層面形成相互制衡、相互支持的權力結構，改變以往政府大包大攬的治理思路，明確政府、市場與社會的權利責任與相互關系，激活社會資本，網聚賢達，發揮社區社會組織的服務優勢，增強自我服務能力，引導市場組織參與基層社會服務與治理，將社區內外的多元主體進行有機銜接，構建互聯、互動、互商、互建模式，增強網格中的“自治力”，并使之與行政力相互融通匹配，真正形成多元主體協同共治的各盡所能的網絡化治理格局，才能消除網格化管理的負面效應，實現真正的善治。

國家與社會應該是一種彼此聯動和相互協作的關系。“國家和社會、政府和人民不是一場零和游戲，可以而且應該是雙贏、多贏游戲。中國需要的是一個具有自我組織化能力的社會。沒有社會，政權就沒有基礎。如果社會是脆弱的，政府必然是脆弱的” 〔11 〕。反映到基層層面上，即應該形成政府管理與社區自治的互動機制。因此，網絡化治理在很大程度上可以理解為是自上而下的社會管理與自下而上的社區自治的一種復合，其內在價值理念在于多元參與主體的相互合作、多元社會利益的包容共享、官員及公民之間的相互尊重與信任。

三、網絡化治理的前景：多元參與，協商共治

從網格化管理到網絡化治理的創新升級，意味著“一元領導”到“多元共治”的轉變，改變主要依靠命令和動員的方式來達到目標的治理思維，將更多主體納入社會治理體系中，重新明晰黨組織、政府、企業、社會組織和民眾等主體間權、責、利邊界，不僅要強化黨的全面領導能力、提升政府的現代治理能力，還要進一步釋放市場力量以增加公共服務供給體系的活力，例如政府購買公共服務，更要為社會力量賦權增能，例如完善社區協商治理、培育社區社會組織等，構建起“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的共同參與、各司其職、各盡所能、良性互動、相互賦權、彼此增能的共建共治共享格局，這是當前社會治理現代化轉型與戰略重構的基本趨向。

新時代網絡化治理的基礎是社會的自組織網絡。面對外部環境和群眾需求的雙重不確定性和復雜性，治理的“行動化”和制度的“彈性化”是一種戰略上的必由之路，因此好的社會治理必須具有自組織屬性和機制。網絡化治理體現了一種自下而上的治理結構關系，包括汲取眾人智慧，破解治理難題，鼓勵每個人都成為更加有為負責的主體。網絡化治理是以平等參與為宗旨，讓所有利益、志趣相關者都參與進來的新型治理關系。只有讓社區居民充分發揮自己的聰明才智，才能讓基層社會充滿活力，才能適應變化、動態成長，以分布式創新應對社會需求的多元格局，獲得永續發展的內生動力。因此，要通過社會網絡把“原子化”的居民組織起來，培育基層社區團結型和橋接型兩種社會資本，激發群眾的自治積極性，使基層社會成為一個自治能力持續提升、善于互助合作、積極參與公共事務的共同體。而且隨著信任水平的不斷提高，共同體中協同合作的可能性就越大。因此，網絡化治理運行機制的核心，就是要通過培育社會資本形成社會信任與合作關系，使得這種合作關系不再依靠某種利益去維系，而是基于一種價值觀念上的共識與相互認同。網絡化治理通過構建開放的公共領域讓多元治理主體能夠通過不斷的交流和互動，最終形成集體偏好，推動公共價值的再生產，從而幫助解決治理主體多元化帶來的協調困境。美國學者帕特南就提出：橫向的社會關系網絡，能把具有同等地位的人們聯系在一起，促使成員之間形成互助、友愛、平等、信任的關系。在社會組織內部，這種橫向關系越密切，就越會激發其成員為了公共利益而協同合作。這就是說，尊重、信任、平等等社會資本會帶來一種良性循環，不斷地自我增能，從而形成一種社會均衡，使得更高層次的社會資本被產生出來。而縱向的網絡，無論其密集程度有多高，都不會像橫向網絡那樣促進合作和相互信任。因為在其成員中存在著明顯的上下信息不對稱和制度層面的不公平，而這樣的結果往往是處于社會關系底層的民眾受到損害 〔15 〕228。

新時代網絡化治理的關鍵是平臺型政府。網絡化治理當然不是完全的自組織，它必須與政府的科層體制有機結合起來。政府應該努力發揮平臺作用，促使科層體制對接“自主的社會領域”，支持新社區的自主性建設，充分向群眾自治組織放權，積極培育、規范管理和加強引導社會組織，對能夠促進基層社會發展與服務的社會組織，給予必要的政策、資金支持，引導社會組織與基層群眾在合理范圍內積極有序地參與到社會服務與治理中來，在社會治理網絡的協同、運行、維護、發展上承擔更多的責任與義務，既要發揮自身的資源優勢，彌補自組織治理的失靈，又不能直接介入自組織治理過程。王穎就提出政府要重點支持兩類社會組織：“第一類是深入社區，培育彼此信任、自組織的基礎社群，以提高新社區的團結型資本的培力型社會組織。比如，致力于發展社區各類志趣愛好者團隊，培育社區居民的參與意識和參與能力，培育社區老年人互助點和互助網的自組織能力，等等。第二類是深入社區設計培育連接社會資源、提供機構式服務或入戶式專業服務，以培育社區橋接資本的服務型社會組織。這些組織基本上是一些具有專業知識推廣、提供專業服務職能的社會組織。比如，失智老人服務中心不僅收治患病老人長期入院集中護理，同時組織專業護理隊伍，入戶為失智老人提供專業服務，對失智老人家屬和看護者提供專業護理知識培訓。這些社會組織是政府連接社會個體最直接最有效的組織橋梁，是高度分散化社會再組織起來的助推力量。” 〔16 〕

新時代社會的善治，有賴于黨政群的合理分工，不僅黨政要分好工，而且要讓群眾自己起來，承擔起自己的責任，推動基層社會形成一個有自治能力，能夠互助合作、積極參與公共事務的共同體。有為的政府應該努力為社會治理主體賦權增能，積極領導組織人民自己當家作主，提高中國社會的自組織能力，構建政府與社會的互動合作網絡，拓展社會治理主體參與協商共治的形式，完善社會治理主體參與民主協商的機制平臺，例如網絡論壇、QQ群、朋友圈，也可以是社區議事會、社區聽證會，還可以是各種各樣的社區興趣組織和公益組織。這樣，所有多元主體都能夠在社區公共場域中參與對話，共同商討、通過相互讓步和妥協最終達成共識，共同建設新社區，充分保障社會各方力量在參與過程中的利益、需求和意見表達權。協商民主與共治秉承共同的價值觀：“從根本上講是建立在相信差異而不是同一、歧見而不是共識、變化而不是僵化造就美好生活的這樣一種信仰” 〔17 〕34。協商民主承認“歧見是社會本質的常態，共識并不是現成的，而必須去創造” 〔17 〕34，因而構成了一個包容各方的“政治磁場”。這樣，居民對自己身邊的事情就有了一個自由表達意見、協商對話的公共場域。協商共治有利于凝聚社會力量，激發社會活力，調動每一位群眾參與公共事務的積極性，更有利于提高群眾的公共意識和自治能力。因此，我國的基層社會治理只有從網格化管理提升到多元參與與協商共治的網絡化治理，才能充分激活執政黨與人民大眾的血肉聯系，鼓勵公眾成為更加有為負責的主體，引導社會和國家之間形成良好的關系，實現社會治理的共建共治共享。

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責任編輯 陳 鵑