對(duì)“多合一”場(chǎng)所治理范式的反思

〔摘要〕 城鎮(zhèn)化的推進(jìn)顯著改變著區(qū)域人口構(gòu)成及其空間布局，由此帶來的“多合一”場(chǎng)所治理問題也愈發(fā)突出。在“新建二村火災(zāi)事件”后展開的“多合一”場(chǎng)所治理過程中，地方政府、區(qū)內(nèi)企業(yè)、租住人員和社會(huì)公眾等行動(dòng)主體，分別實(shí)施了諸如“專項(xiàng)清理”“自我維權(quán)”“輿論支持”等行為策略。理解城鎮(zhèn)化進(jìn)程中專項(xiàng)治理的路徑依賴及其沖突是必要的。維權(quán)慣性自我強(qiáng)化、社會(huì)治理資源弱供給以及愈加蕪雜的城市公共問題，使得城鎮(zhèn)化語境下“多合一”場(chǎng)所的專項(xiàng)治理內(nèi)生了剛性與柔性、短期與長(zhǎng)效、一元與多元等三種沖突場(chǎng)域。實(shí)現(xiàn)從“專項(xiàng)”治理到“協(xié)同”治理“多合一”場(chǎng)所治理范式的轉(zhuǎn)變，需要根植于以“人”為核心的合作治理，從政府職能邊界、流動(dòng)人口管理和社會(huì)參與動(dòng)能等維度尋找利益相關(guān)者間的最大公約數(shù)。

〔關(guān)鍵詞〕 “多合一”場(chǎng)所，專項(xiàng)治理，協(xié)同治理

〔中圖分類號(hào)〕D630? ? ?〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2020）02-0060-08

一、問題的提出

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2018年末我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口83137萬人，城鎮(zhèn)化率為59.58%，同比提高1.06個(gè)百分點(diǎn) 〔1 〕。在人口與空間快速城鎮(zhèn)化的同時(shí)，大城市生活生產(chǎn)空間不規(guī)范問題也日趨明顯，大量人員依托城中村、城郊地帶和工業(yè)大院形成基于空間成本節(jié)約的“多合一”場(chǎng)所。“多合一”場(chǎng)所一般是指在一定的時(shí)間空間維度下，居住、生產(chǎn)、儲(chǔ)存、經(jīng)營(yíng)等多種功能聚集重合的物理空間。它既是我國(guó)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的產(chǎn)物，同時(shí)也是因人口集中與功能聚集使其成為火災(zāi)事故的高頻發(fā)生區(qū)，例如珠海造紙廠火災(zāi)事件、常熟火災(zāi)事故、佛山南海倉(cāng)庫(kù)火災(zāi)、天津城市大廈火災(zāi)事故等。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程及其產(chǎn)業(yè)分工表明，在未來相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)“多合一”場(chǎng)所仍將存在，因此高頻發(fā)生的“多合一”場(chǎng)所火災(zāi)事件是擺在城市治理理論研究和實(shí)務(wù)工作者面前亟待應(yīng)對(duì)的命題。

在每一次重大火災(zāi)事件之后都會(huì)觸動(dòng)相關(guān)部門摸底排查以杜絕消防隱患的專項(xiàng)整治開關(guān)，且其整治多呈現(xiàn)為階段性地耗費(fèi)大量人力物力財(cái)力、突擊強(qiáng)化、死守死看等非持續(xù)的運(yùn)動(dòng)式補(bǔ)救狀態(tài)。毋庸諱言，針對(duì)“多合一”場(chǎng)所的安全問題，各級(jí)政府的多次專項(xiàng)治理階段性地清理了一大批火災(zāi)隱患，也不斷摸索和健全了其治理機(jī)制。例如：泉州聯(lián)合多職能部門集中對(duì)“三合一”場(chǎng)所進(jìn)行綜合整治，蘇州地毯式排查了“多合一”場(chǎng)所并設(shè)立有獎(jiǎng)舉報(bào)機(jī)制，常熟將“三合一”場(chǎng)所治理與城市信用體系相聯(lián)結(jié)，等等。然而，就“多合一”場(chǎng)所的專項(xiàng)治理而言，其本質(zhì)仍屬于事后監(jiān)管。從事后整治到事前預(yù)防與從專項(xiàng)運(yùn)動(dòng)到協(xié)同治理，在手段和工具的關(guān)系維度上，它們都是有效治理“多合一”場(chǎng)所的必要條件。由此可知，由事后整治轉(zhuǎn)向事前防治是實(shí)現(xiàn)“多合一”場(chǎng)所治理從專項(xiàng)運(yùn)動(dòng)到協(xié)同共治范式轉(zhuǎn)變的邏輯起點(diǎn)。

隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，大型城市的虹吸效應(yīng)不僅加劇了城市空間的稀缺性，而且也使城市人口構(gòu)成及居民需求多樣化。與此同時(shí)，城市生產(chǎn)生活空間不規(guī)范狀態(tài)也愈發(fā)凸顯并由此成為亟待回應(yīng)的重大城市公共治理問題。黨的十九屆四中全會(huì)指出要提高城市綜合承載和資源優(yōu)化配置能力，健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，建設(shè)人人有責(zé)、盡責(zé)的社會(huì)治理共同體 〔2 〕。因此，厘清人民的多樣化需求和城市治理主體的行為邊界，針對(duì)人口構(gòu)成多樣化、空間多功能化“多合一”場(chǎng)所的協(xié)同治理，是社會(huì)治理共同體建設(shè)的題中應(yīng)有之義。在此背景下，本文擬以北京市大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)新建二村于2017年發(fā)生的火災(zāi)事件（以下簡(jiǎn)稱“新建二村火災(zāi)事件”）的整治為例，分析“多合一”場(chǎng)所專項(xiàng)治理的利益博弈機(jī)理，結(jié)合場(chǎng)域中多行動(dòng)主體特性、城鎮(zhèn)化乃至鄉(xiāng)村振興等語境下“多合一”場(chǎng)所治理范式的優(yōu)化路徑。

二、利益分化下“新建二村火災(zāi)事件”的專項(xiàng)治理“場(chǎng)域”

在快速城鎮(zhèn)化背景下，適應(yīng)特定區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“多合一”場(chǎng)所呈現(xiàn)出面廣量大和高風(fēng)險(xiǎn)性特征。2017年11月12日，北京市西紅門鎮(zhèn)新建二村發(fā)生了重大火災(zāi)事件，其中的“聚福源”公寓屬于典型的“多合一”場(chǎng)所，它集生產(chǎn)、生活、儲(chǔ)存等混合功能于一體。這次重大火災(zāi)事件造成了19人遇難8人受傷的比較惡劣的社會(huì)影響。火災(zāi)險(xiǎn)情消除后，當(dāng)?shù)卣凑归_了為期40天針對(duì)安全隱患空間的專項(xiàng)治理。在這次專項(xiàng)治理過程中，各行動(dòng)主體也對(duì)其給予了不同立場(chǎng)的相應(yīng)關(guān)注。

從治理過程的維度看，這一專項(xiàng)治理過程形成了基于當(dāng)?shù)卣⒆庾∪藛T、域內(nèi)企業(yè)和社會(huì)大眾的行為動(dòng)機(jī)、權(quán)力（利）不對(duì)等的博弈場(chǎng)域和不同訴求的事件結(jié)果（如圖1所示）。在“多合一”場(chǎng)所的內(nèi)在張力與外在驅(qū)動(dòng)下，當(dāng)?shù)卣⒊鲎鈶襞c租住人員、域內(nèi)企業(yè)和社會(huì)大眾形成了多向度的理性激勵(lì)及其相應(yīng)行為方式，混合產(chǎn)生了對(duì)“多合一”場(chǎng)所的或抑制、選擇、創(chuàng)設(shè)或理性認(rèn)同。而在地方政府運(yùn)動(dòng)式的抑制手段——專項(xiàng)治理下，相關(guān)行動(dòng)者優(yōu)選了各自的行動(dòng)策略，理性地表達(dá)或作出了對(duì)政府公信力“詰問”或“增援”外來務(wù)工人員城市權(quán)益等行為。

（一）“新建二村火災(zāi)事件”“場(chǎng)域”中的相關(guān)行為主體

特定“場(chǎng)域”中從事利益最大化博弈的相關(guān)行為主體的利益動(dòng)機(jī)及其行為是描述和解釋行動(dòng)者參與公共治理命題的內(nèi)容構(gòu)成之一。大致說來，在“新建二村火災(zāi)事件”以及“多合一”場(chǎng)所治理活動(dòng)中，主要存在以目標(biāo)任務(wù)為導(dǎo)向而從事專項(xiàng)清理的當(dāng)?shù)卣⒁缘投水a(chǎn)業(yè)維持為依賴而從事低維度維權(quán)的區(qū)域內(nèi)企業(yè)、因群租房清理導(dǎo)致居住資格權(quán)喪失而呈現(xiàn)低烈度抗?fàn)幵V求的租住人員等三種行動(dòng)者。除此之外，作為不可或缺的行動(dòng)者之一，社會(huì)（輿論）也以弱支持的形態(tài)出現(xiàn)在這一特定治理場(chǎng)域中。

1.負(fù)有管理職能的當(dāng)?shù)卣Ｗ鳛橐环N常規(guī)性安全管控對(duì)象，對(duì)西紅門鎮(zhèn)域內(nèi)諸多不規(guī)范生產(chǎn)生活的空間隱患，北京市各級(jí)政府多次開展了多種類多形式的“多合一”場(chǎng)所專項(xiàng)整治活動(dòng)。相關(guān)資料顯示，違法群租房一直是當(dāng)?shù)卣那謇碇攸c(diǎn)，尤其是南四環(huán)外和城鄉(xiāng)結(jié)合部更是“多合一”場(chǎng)所整治的重點(diǎn)區(qū)域。2017年1至4月，針對(duì)群租房和“散租住人”以及風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)的地下空間，北京市各級(jí)部門分別對(duì)3709戶和586處相關(guān)場(chǎng)所進(jìn)行了排查 〔3 〕。就火災(zāi)事發(fā)地西紅門鎮(zhèn)來說，分散在鎮(zhèn)域內(nèi)的中小企業(yè)逐步向西紅門鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)和金星地區(qū)集中的設(shè)計(jì)在《大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)總體規(guī)劃（2005-2020）》中也被明確提及 〔4 〕。由此可見，對(duì)于隨著人口流動(dòng)與城鎮(zhèn)化帶來的不規(guī)范空間，相關(guān)政府部門的管控思路是清晰的。以“新建二村火災(zāi)事件”為政策原點(diǎn)，當(dāng)?shù)卣渴稹鞍踩[患大排查大清理大整治專項(xiàng)行動(dòng)”的主要目標(biāo)除了清理城區(qū)不規(guī)范群租房外，還有對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的安全生產(chǎn)進(jìn)行整治的政策訴求。事實(shí)表明，各級(jí)執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)這些空間隱患實(shí)施的管控約束也不同程度地形成了階段性整治成果，但是這種成果是否持久、是否有利于合法性認(rèn)同等仍值得商榷。

2.火災(zāi)事件“場(chǎng)域”內(nèi)的企業(yè)。火災(zāi)事件發(fā)生地的西紅門鎮(zhèn)是以輕紡服裝基地為主、同時(shí)涵括紡織品生產(chǎn)、加工、銷售的服裝產(chǎn)業(yè)鎮(zhèn)。作為傳統(tǒng)的老工業(yè)城鎮(zhèn)，在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的早期已經(jīng)大規(guī)模預(yù)留了工業(yè)發(fā)展用地，事發(fā)前該鎮(zhèn)分布著占地10平方公里的27個(gè)工業(yè)大院和5700家企業(yè)（其中5400家為各種小企業(yè)和小作坊式低端產(chǎn)業(yè)）。這些相對(duì)低端產(chǎn)業(yè)的快速聚集吸引了低技術(shù)工種的集中，逐步在該地區(qū)形成了穩(wěn)定的生產(chǎn)生活空間鏈。早期廉價(jià)的村鎮(zhèn)集體用地租賃成本和便利的京郊區(qū)位優(yōu)勢(shì)，使得西紅門鎮(zhèn)即使在部分經(jīng)營(yíng)不善的低端產(chǎn)業(yè)被淘汰之后，也沒有同類替代產(chǎn)業(yè)進(jìn)駐減少的擔(dān)憂。低端產(chǎn)業(yè)的快速聚集吸引了低技術(shù)工種的集中，逐步形成了穩(wěn)定和逼仄的生產(chǎn)生活空間。這樣，它也促使作為潛在房屋承租人的當(dāng)?shù)鼐用袢ゼ由w違建，持續(xù)引發(fā)出租、經(jīng)營(yíng)和生產(chǎn)功能紊亂。因此，龐大低端產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路徑依賴和法治監(jiān)督孱弱的相互作用，逐步使西紅門鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展陷入“低端循環(huán)陷阱”。

3.火災(zāi)事件“場(chǎng)域”內(nèi)的租住人員。北京市統(tǒng)計(jì)局2018年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，新建二村火災(zāi)事發(fā)地西紅門鎮(zhèn)常住人口5.5萬，其中常住外來人口3萬，占總?cè)丝诘?4.5% 〔5 〕。由于戶籍制度帶來的身份差序格局和經(jīng)濟(jì)能力不足的影響，占比較大的外來人口與城市資源有限性的矛盾在住房供需上尤為明顯，外來人口難以獲得保障性住房、商品房甚至是基本規(guī)范的長(zhǎng)期限的出租房。較大租房市場(chǎng)需求空間的謀利驅(qū)動(dòng)，刺激了承租人作出加大“違建”、人為隔斷群租房等非規(guī)范行為。因地處城鄉(xiāng)交匯的地理區(qū)位及其低端產(chǎn)業(yè)功能定位所帶來的低門檻效應(yīng)，西紅門鎮(zhèn)的群租人員在租居供求鏈上活躍度較高，這使得該地的“多合一”場(chǎng)所特征更為顯著。從某種意義上說，低端產(chǎn)業(yè)聚集和城鄉(xiāng)結(jié)合部較低廉的房屋租金優(yōu)勢(shì)，催生著不規(guī)范租房空間的生產(chǎn)與不規(guī)范群租房需求的“地下通道”。

（二）“新建二村火災(zāi)事件”專項(xiàng)治理“場(chǎng)域”中相關(guān)行動(dòng)者的行動(dòng)策略

一般而言，社會(huì)活動(dòng)中的利益相關(guān)者天然地具有按其所在“場(chǎng)域”作出理性行動(dòng)策略的能力。同樣地，“新建二村火災(zāi)事件”運(yùn)動(dòng)式治理過程中也是一個(gè)由當(dāng)?shù)卣⑵髽I(yè)和租住人員、社會(huì)公眾互構(gòu)共生的“場(chǎng)域”，在此場(chǎng)域中各方分別理性地作出了“清理”“維權(quán)”和“輿論支持”的行動(dòng)策略。

1.政府集中清理群租住房。“新建二村火災(zāi)事件”再次觸發(fā)了地方政府對(duì)“多合一”場(chǎng)所不規(guī)范生產(chǎn)生活空間威脅人民生命財(cái)產(chǎn)安全的認(rèn)識(shí)，針對(duì)性的專項(xiàng)治理運(yùn)動(dòng)隨即展開。但是，在具體的專項(xiàng)政策制定特別是執(zhí)行過程中，政策目標(biāo)分層傳遞與責(zé)任層層落實(shí)的機(jī)制激勵(lì)著基層部門以“輕目標(biāo)重結(jié)果”思維作出了簡(jiǎn)單粗暴的執(zhí)法行為，治理手段的扭曲與變形引發(fā)了公共利益與外來務(wù)工人員群體利益間的矛盾。行政資源集中配置在短時(shí)間內(nèi)迅速取得治理效果的行為，強(qiáng)化了政府部門采取專項(xiàng)治理形式對(duì)“多合一”場(chǎng)所進(jìn)行整治的理性動(dòng)機(jī)。因此，本應(yīng)基于長(zhǎng)效機(jī)制分步實(shí)施的階段性問題被迫轉(zhuǎn)換為的一次性集中整治活動(dòng)，執(zhí)行過程中也不乏類似于“三日內(nèi)或限定時(shí)間內(nèi)必須搬出”“對(duì)不規(guī)范公寓停水停電等強(qiáng)制性通知”等粗暴執(zhí)法手段。

2.企業(yè)和出租戶、租住人員的低烈度自我維權(quán)。“新建二村火災(zāi)事件”發(fā)生后開展的“似乎主要針對(duì)租住人員規(guī)范群租房的專項(xiàng)治理”，既是對(duì)生活空間和人口的清理，也是對(duì)利益的清理。在利益沖突過程中，低烈度的自我維權(quán)表現(xiàn)在低端企業(yè)的生存訴求和外來人員的城市居住權(quán)利兩個(gè)維度。在大面積清退低端產(chǎn)業(yè)的專項(xiàng)治理中，大部分低端企業(yè)要么被迫限期搬離，要么將維權(quán)目標(biāo)轉(zhuǎn)換為企業(yè)升級(jí)挖潛的激勵(lì)。但是，仍有部分受影響企業(yè)對(duì)此次專項(xiàng)清理的方式方法提出了質(zhì)疑，甚至提出了物權(quán)法保護(hù)層面的訴求。面對(duì)不規(guī)范群租房的被清理，出租戶與租住人員間的供需利益鏈斷裂。定向產(chǎn)業(yè)和人群的清理使得附著在低端產(chǎn)業(yè)鏈上的租住人員大量流失，這減少了出租戶收入來源，也削弱了其規(guī)范群租空間的動(dòng)力。一方面，租金并不是出租戶的唯一收入來源，這也就降低了其訴諸法律層面維權(quán)的動(dòng)力;另一方面，因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱和城市資源汲取能力不足，直接使“弱勢(shì)”的租住人員在面對(duì)“暴力清理”時(shí)僅象征性地進(jìn)行了低烈度的自我維權(quán)。

3.社會(huì)輿論對(duì)“低端人口”專項(xiàng)清理的低維度關(guān)注和支持。“新建二村火災(zāi)事件”的整治造成了較大的社會(huì)影響，特別是在所謂“低端人口”在城市發(fā)展中地位和功能的認(rèn)識(shí)這一問題上，某網(wǎng)絡(luò)媒體以不嚴(yán)謹(jǐn)和有歧義的標(biāo)題——《北上廣常住人口增速放緩專家：政策清理低端人口》，轉(zhuǎn)載了人民日?qǐng)?bào)海外版《北上廣常住人口增速放緩引熱議：超大城市，咋調(diào)控人口》一文，由此，網(wǎng)絡(luò)的巨大發(fā)酵效應(yīng)使得“低端產(chǎn)業(yè)人口”被擴(kuò)大誤讀并訛傳為“低端人口”。因此，與公民權(quán)益相關(guān)的“低端人口”輿論在“新建二村火災(zāi)事件”整治中愈發(fā)在民眾中口耳相傳。較多標(biāo)題為“低端人口，何罪之有”“不談安置，驅(qū)逐低端人口實(shí)在魯莽”等網(wǎng)絡(luò)文本密集出現(xiàn)。不可否認(rèn)，這種網(wǎng)絡(luò)輿論效應(yīng)不同程度地引起了包括事件中租住人員在內(nèi)的城市外來人口的情緒恐慌。社會(huì)（輿論）對(duì)新建二村被轉(zhuǎn)移的“低端（產(chǎn)業(yè)）”人口進(jìn)行聲援，對(duì)基層政府進(jìn)行了較多負(fù)面評(píng)價(jià)。這種公眾恐慌和不滿情緒的持續(xù)蔓延，直至11月27日北京市安委會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人公開表示沒有“低端人口”一說才漸次消弭。

受行政壓力和特定環(huán)境的影響，被常規(guī)化的專項(xiàng)治理不僅持續(xù)加大了政策執(zhí)行變形走樣的風(fēng)險(xiǎn)，也帶來了孕育社會(huì)逆反心理的輿論基礎(chǔ)。一方面，因?yàn)閷ｍ?xiàng)整治的特定性、人群的復(fù)雜性、時(shí)間的緊迫性，某種意義上說，這場(chǎng)“多合一”場(chǎng)所的集中整治活動(dòng)似乎變成了主要針對(duì)出租戶與租住人員的專項(xiàng)治理。另一方面，基層政府治理手段的強(qiáng)制性與政策執(zhí)行相對(duì)人可承受的落差增大，使得專項(xiàng)整治被一些社會(huì)輿論解讀為清退“低端人口”的手段，社會(huì)輿論開始進(jìn)入發(fā)聲增援的行列。它在對(duì)外來人口權(quán)益給予關(guān)注的同時(shí)，也對(duì)專項(xiàng)治理的效能提出了詰問。或是由于與群租房相關(guān)的各主體低烈度維權(quán)與專項(xiàng)治理主體的力量懸殊，隨著這次專項(xiàng)整治活動(dòng)進(jìn)程的深入，個(gè)別政策承受力較低的社會(huì)公眾關(guān)于“低端人口”清理的社會(huì)輿論支持愈發(fā)熱烈起來，其輿情峰值更是直接導(dǎo)致個(gè)別關(guān)鍵詞、敏感詞被某些主流網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)屏蔽。

（三）“新建二村火災(zāi)事件”專項(xiàng)治理的主要規(guī)制結(jié)果

作為對(duì)特定事項(xiàng)作出政府規(guī)制的一種活動(dòng)，“新建二村火災(zāi)事件”的專項(xiàng)治理旨在通過查處違建、排查消防安全隱患以及加強(qiáng)流動(dòng)人口和出租房屋管理等整改措施，將威脅城市安全的“灰犀牛”關(guān)進(jìn)籠子里。事實(shí)表明，按照北京市安委會(huì)統(tǒng)一部署穩(wěn)步推進(jìn)，社會(huì)救助、疏通引導(dǎo)等專項(xiàng)行動(dòng)的成效顯著。但是，這類治理的時(shí)限性要求內(nèi)在地壓縮了政策宣講、人文關(guān)懷和持久防災(zāi)的存續(xù)空間，在規(guī)制效果的社會(huì)認(rèn)同、政府公信力建設(shè)以及租住人員權(quán)益保障等方面產(chǎn)生了一些負(fù)面影響。

1.非常態(tài)化治理效果的社會(huì)認(rèn)同度尚有較大提升空間。通過一系列非對(duì)稱的權(quán)力（利）行動(dòng)策略的交叉博弈，在“新建二村火災(zāi)事件”專項(xiàng)治理過程中，社會(huì)（輿論）對(duì)這場(chǎng)被誤讀為針對(duì)“外來務(wù)工人員群租房”專項(xiàng)治理的目標(biāo)、方式和效果提出了疑問。不可否認(rèn)，這一專項(xiàng)治理事實(shí)上導(dǎo)致了低端產(chǎn)業(yè)及其外來務(wù)工人員被大面積清退，這種局面一定程度上存在以“保護(hù)人民生產(chǎn)生活安全”的應(yīng)然目標(biāo)掩蓋“加速疏解非首都功能”的實(shí)然目的的嫌疑，由此生發(fā)了以集中整治式專項(xiàng)治理表象行為加速疏解非首都功能的猜測(cè);專項(xiàng)治理中的部分暴力與強(qiáng)制性的執(zhí)法手段弱化了服務(wù)型政府的形象，也降低了人們對(duì)治理合法性的認(rèn)同;在多次對(duì)不規(guī)范生產(chǎn)生活空間進(jìn)行專項(xiàng)治理后，類似的火災(zāi)事件仍然頻發(fā)的事實(shí)增加了人們對(duì)這種非制度化專項(xiàng)治理的合理性、有效性等諸多方面的詰問。

2.租住人員權(quán)益保障的關(guān)注與支持在社會(huì)輿論中得以增強(qiáng)。“新建二村火災(zāi)事件”專項(xiàng)治理中的社會(huì)輿論在為外來務(wù)工人員低烈度抗?fàn)幍穆曉校成涑隽撕笳叩臋?quán)益保障問題持續(xù)引起社會(huì)關(guān)注的現(xiàn)實(shí)。“新建二村火災(zāi)事件”發(fā)生后，有主流媒體提出“清理整治要既合法也溫情”“城市發(fā)展需要外來務(wù)工人員”“多合一場(chǎng)所安全問題亟待解決”等反思性問題。在戶籍二元制下的差異化選擇過程中，作為城市建設(shè)者、服務(wù)者的外來務(wù)工人員暫時(shí)不能享受全面的市民社保與服務(wù)。正是由于這一低水平的社會(huì)階層認(rèn)同和生存選擇，“回不了鄉(xiāng)融不進(jìn)城”的尷尬造成了外來務(wù)工人員基于其特定居住空間、生活方式和心理歸屬的城市邊緣化。事實(shí)也表明，社會(huì)輿論為外來務(wù)工人員的持續(xù)“聲援”，一定程度上推動(dòng)了當(dāng)?shù)卣e辦針對(duì)“新建二村火災(zāi)事件”中外來務(wù)工人員的專題招聘會(huì)，進(jìn)而進(jìn)一步督促了政府重視外來務(wù)工人員權(quán)益保障問題。

3.非制度化治理削弱了公民對(duì)地方政府公信力的社會(huì)預(yù)期。可以這么說，政府公信力的塑造來源于執(zhí)政資源的合理配置、執(zhí)政手段的恰當(dāng)選擇和對(duì)公眾期望的適度回應(yīng)等要素的相互作用。11月18日，在對(duì)“新建二村火災(zāi)事件”的專項(xiàng)治理過程中，出現(xiàn)了一些諸如“未提前通知、公示清理區(qū)域信息”“直接上門清理”等簡(jiǎn)單執(zhí)法行為，事后缺乏對(duì)清理人口的暫時(shí)性安置方案，則進(jìn)一步放大了專項(xiàng)整治的缺陷和外來務(wù)工人員的弱勢(shì)性。社會(huì)“聲援”因此增強(qiáng)，質(zhì)疑地方政府是否在借勢(shì)清理“低端人口”。即使面對(duì)官方話語權(quán)的刪帖限制，一些自媒體的輿論也有限度地隨之反彈。在11月25日北京市安委會(huì)關(guān)于“低端人口”的解釋性說明以及11月27日西紅門鎮(zhèn)專場(chǎng)招聘會(huì)之后，公眾的關(guān)注點(diǎn)也未完全放棄“專項(xiàng)清理群租房”的判斷。由此可見，“新建二村火災(zāi)事件”整治中執(zhí)政資源的不合理配置、執(zhí)政手段的扭曲以及回應(yīng)公眾期望值不足，在一定程度上削減了公民對(duì)地方政府的公信力預(yù)期。

三、非常態(tài)化專項(xiàng)治理的路徑依賴及其沖突

某種意義上說，由以結(jié)果導(dǎo)向、推動(dòng)力不足和剛性標(biāo)準(zhǔn)等特點(diǎn)相結(jié)合的專項(xiàng)治理，實(shí)質(zhì)上是一種疊加在“多合一”場(chǎng)所之上的剛性、即時(shí)、一元主導(dǎo)的集中整治。而不斷被自我強(qiáng)化著的行政管制慣性，也與治理資源的弱供給、公共問題的復(fù)雜性共同為運(yùn)動(dòng)式治理選擇的合理性作了注腳。

基于“多合一”場(chǎng)所創(chuàng)設(shè)、選擇、認(rèn)同理性，事件中各治理主體在不同維度作出的策略行為，其實(shí)映射了“多合一”場(chǎng)所的問題頑固性、清理漸進(jìn)性和主體多元性的事實(shí)。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“多合一”場(chǎng)所形成的原生力與能動(dòng)力內(nèi)在地要求治理向柔性、長(zhǎng)效、多元合作轉(zhuǎn)變。但是我們發(fā)現(xiàn)，由于行政體制自我強(qiáng)化的慣性加之社會(huì)資源供給相對(duì)乏力和日趨增強(qiáng)的城市公共治理需要，在城鎮(zhèn)化專項(xiàng)治理路徑依賴的表象下，非常態(tài)化治理“多合一”場(chǎng)所內(nèi)含了漸進(jìn)與激進(jìn)、短期與長(zhǎng)效以及主導(dǎo)與協(xié)同等三對(duì)沖突命題（如圖2所示）。

（一）城鎮(zhèn)化背景下專項(xiàng)治理的路徑依賴

“城市病”既可能來自時(shí)空條件下客觀結(jié)構(gòu)的原動(dòng)力，也可能來自轉(zhuǎn)型情境中能動(dòng)的行動(dòng)力。伴隨著不同形態(tài)和速率的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，這種時(shí)空條件與轉(zhuǎn)型情景的相互影響逐步強(qiáng)化。在此意義上說，城市問題非常態(tài)化治理的慣性選擇正是城鎮(zhèn)化背景下城市治理場(chǎng)域中要素間相互作用的結(jié)果之一。

1.行政“內(nèi)卷化”運(yùn)行的管制慣習(xí)疊加了專項(xiàng)清理的運(yùn)動(dòng)性特征。因?qū)ｍ?xiàng)活動(dòng)具有應(yīng)用靈活，能夠跨越部門限制、短時(shí)間調(diào)動(dòng)治理資源以應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜現(xiàn)實(shí)的功能，專項(xiàng)治理彌補(bǔ)了官僚體制的“刻板”，使其逐漸轉(zhuǎn)化為彌補(bǔ)制度化的常規(guī)行為。此外，我國(guó)行政管制的慣性行為也在一定程度上固化了集中整治與組織動(dòng)員治理的路徑依賴。建立在科層官僚制基礎(chǔ)上的組織、決策和執(zhí)行系統(tǒng)的互構(gòu)融合，使得行政部門往往更易于采取“命令-控制”型手段，從而作出并發(fā)起諸如“專項(xiàng)清理”等以結(jié)果為導(dǎo)向的非制度化治理安排。由此，作為“組織使命”表達(dá)的一種方式，基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)往往以非常規(guī)的集體行動(dòng)加以回應(yīng)，形成了上下呼應(yīng)的“互動(dòng)模式”。在“新建二村火災(zāi)事件”的整治中，強(qiáng)行政問責(zé)約束壓力下的執(zhí)法主體被迫采取臨戰(zhàn)制專項(xiàng)治理，在補(bǔ)救驅(qū)動(dòng)力作用下快速利用行政資源進(jìn)行組織回應(yīng)，期間不排除出現(xiàn)某些超出自由裁量執(zhí)法行為的可能。

2.社會(huì)治理資源的弱供給擴(kuò)大了行政資源“專項(xiàng)治理”的配置空間。社會(huì)治理資源的弱供給主要源于相關(guān)部門行政資源配置不合理與特定社會(huì)問題在質(zhì)與量上對(duì)治理資源的不對(duì)稱配置。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市對(duì)人口的吸引力依然遠(yuǎn)甚于鄉(xiāng)村，這使得人口流動(dòng)方向仍然保持單向流動(dòng)態(tài)勢(shì)。對(duì)于大城市而言，超出人口承載力的區(qū)域，不僅會(huì)帶來社會(huì)資源的供需矛盾，也會(huì)強(qiáng)化社會(huì)問題在質(zhì)上的威脅和在量上的堆積，進(jìn)而削弱基層政府對(duì)社會(huì)問題治理的效果。一些因典型性或較大規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)而導(dǎo)致影響力愈發(fā)增大的社會(huì)問題，可能會(huì)因?yàn)槲C(jī)事件的爆發(fā)提前進(jìn)入政策議程，或者說是進(jìn)入早就應(yīng)該進(jìn)入的政策議程。時(shí)效差異使決策者選擇即時(shí)集結(jié)社會(huì)資源的專項(xiàng)治理，使其成為彌補(bǔ)治理成效落差的重要抓手。因此，可以這么說，“新建二村火災(zāi)事件”推動(dòng)了“多合一”場(chǎng)所清理進(jìn)入政策議程，以結(jié)果為導(dǎo)向的非常態(tài)化治理作為“補(bǔ)救”手段似乎是選擇集合中的優(yōu)選項(xiàng)。

3.日益復(fù)雜化的城市公共問題為專項(xiàng)治理提供了充分條件。除了問題自身作用外，公共問題的復(fù)雜性還與治理主體、治理對(duì)象和社會(huì)監(jiān)督主體的互動(dòng)體系有關(guān)。人口和空間的城鎮(zhèn)化帶來的人口流動(dòng)與空間載體的變動(dòng)，使得城市公共問題的類別與形態(tài)進(jìn)一步多樣化。大量事實(shí)表明，快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程加劇了公共問題的結(jié)構(gòu)復(fù)雜性和公共問題的緊密關(guān)系。一般而言，“命令-控制”場(chǎng)域中公共問題的治理主體與治理對(duì)象往往會(huì)產(chǎn)生不對(duì)稱權(quán)力（利）下的博弈。這種博弈場(chǎng)域里治理主體的決策、執(zhí)行手段和治理對(duì)象或低強(qiáng)度維權(quán)或剛性抗?fàn)幍慕诲e(cuò)作用，都可能會(huì)帶來問題之外的疊加風(fēng)險(xiǎn)。在這個(gè)層面上說，公共問題的治理不是基于單個(gè)問題客體的治理，在網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代它還涉及由互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)引致的監(jiān)督主體多元化訴求，它使得互動(dòng)體系更為復(fù)雜 〔6 〕。因此，無論是考慮到問題重要性及其輿論壓力，還是對(duì)自身政府公信力的維護(hù)，非常規(guī)集中整治式的專項(xiàng)治理都可以成為相關(guān)部門“作為”（與“不作為”相對(duì)稱）的理性工具選擇，“新建二村火災(zāi)事件”則為其作了必要性注腳。

（二）“多合一”場(chǎng)所整治中非常態(tài)化專項(xiàng)治理的沖突對(duì)立場(chǎng)域

在上述案例中，外來務(wù)工人員、環(huán)境驅(qū)動(dòng)力與博弈場(chǎng)域等三要素互構(gòu)了“多合一”場(chǎng)域。在特定時(shí)間和區(qū)域?qū)δ承┨囟ㄉ鐣?huì)問題進(jìn)行“短、平、快”的專項(xiàng)行動(dòng)模式，事實(shí)上已經(jīng)作為一種常規(guī)性執(zhí)法手段被實(shí)施。但是不可否認(rèn)，“多合一”場(chǎng)所治理模式的應(yīng)然要求與非常態(tài)化專項(xiàng)治理的實(shí)然特性的沖突越發(fā)凸顯。因而，探求沖突機(jī)理有助于認(rèn)識(shí)“多合一”場(chǎng)所治理內(nèi)涵的轉(zhuǎn)變。

1.治理的漸進(jìn)性與專項(xiàng)整治急行性的沖突對(duì)立場(chǎng)域。城市“多合一”場(chǎng)所的核心要素為外來務(wù)工人員，他們是不規(guī)范的群租房空間和生產(chǎn)空間的主要需求方 〔7 〕。在利益分化模式下，外來務(wù)工人員生活生產(chǎn)空間選擇是由城市發(fā)展需求、滯后的社會(huì)保障及弱勢(shì)的經(jīng)濟(jì)地位綜合作用的結(jié)果。外來務(wù)工人員對(duì)于“多合一”場(chǎng)所需求的內(nèi)生要素的維持、消除或提升都需要時(shí)間成本。換言之，城市發(fā)展的維持需要外來務(wù)工人員，對(duì)于外來務(wù)工人員滯后的社會(huì)保障的完善和經(jīng)濟(jì)資本的積累都是需要時(shí)間成本來漸進(jìn)供給。在問題矛盾率上講，緩解乃至解決社會(huì)問題的基本理念之一是“以時(shí)間換空間”，而這種時(shí)間成本也論證了治理空間上“多合一”場(chǎng)所的漸進(jìn)性與合理性。

行政系統(tǒng)中跨越規(guī)范組織的即時(shí)動(dòng)員與基層執(zhí)法積極回應(yīng)“組織使命”相呼應(yīng)，構(gòu)成了結(jié)果導(dǎo)向的專項(xiàng)組織動(dòng)員治理的基本圖景，這種從決策者至基層上下對(duì)應(yīng)的驅(qū)動(dòng)力構(gòu)成了其躍進(jìn)的特點(diǎn)。運(yùn)動(dòng)式治理績(jī)效之一是對(duì)“多合一”場(chǎng)所在數(shù)量上的取締與限制，這種表面性績(jī)效衡量標(biāo)準(zhǔn)恰恰說明其治理沒有觸及“多合一”場(chǎng)所的核心要素及其背后的體制機(jī)制癥結(jié)。而這樣做的結(jié)果是，非常規(guī)集中治理躍進(jìn)特征下的剛性、急促的管制手段，與“多合一”場(chǎng)所問題治理的時(shí)序漸進(jìn)性要求的柔性需求之間，形成了沖突對(duì)立場(chǎng)域。

2.隱患的頑固性與窗口期整治階段性效果的沖突對(duì)立場(chǎng)域。某種意義上，城鎮(zhèn)化背景下的原生動(dòng)力也是“多合一”場(chǎng)所隱患的來源。城鎮(zhèn)化進(jìn)程導(dǎo)致城市吸引力的持續(xù)增強(qiáng)，由外來務(wù)工人員為主體所構(gòu)成的低技術(shù)工種和低端產(chǎn)業(yè)聚集而形成的不規(guī)范的空間仍會(huì)大量存在。同時(shí)，城鎮(zhèn)化背景下利益分化的能動(dòng)性強(qiáng)化了各行動(dòng)者對(duì)“多合一”場(chǎng)所的創(chuàng)設(shè)、選擇和認(rèn)同的行為能力 〔8 〕。由此，城鎮(zhèn)化背景的客觀原動(dòng)力與“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)下的主觀層面自主行動(dòng)力，共構(gòu)著“多合一”場(chǎng)所隱患的頑固性特征。

實(shí)踐表明，對(duì)某一特定社會(huì)問題的規(guī)模化社會(huì)動(dòng)員治理往往是有期限的專項(xiàng)治理。在這一期限內(nèi)，往往是以政府為主導(dǎo)，最大限度地調(diào)動(dòng)多種治理資源對(duì)目標(biāo)社會(huì)問題進(jìn)行集中整治。相對(duì)而言，有限的社會(huì)治理資源內(nèi)在的弱供給無法持續(xù)保障“高能耗”的集中整治，持續(xù)推動(dòng)力不足致使這種“會(huì)戰(zhàn)式”整治更多地止步于階段性效果。比如，“新建二村火災(zāi)事件”中某家服裝廠的員工大部分正是來自七年前發(fā)生類似火災(zāi)的北京舊宮。正是這種階段性效果遺存了“多合一”場(chǎng)所生存模式的“寄生”，由此可見，后續(xù)推動(dòng)力不足的專項(xiàng)動(dòng)員治理的階段性“效果”與“多合一”場(chǎng)所內(nèi)在要求的長(zhǎng)效機(jī)制形成了又一種沖突對(duì)立場(chǎng)域。

3.主體多元性與專項(xiàng)整治剛性的沖突對(duì)立場(chǎng)域。“多合一”場(chǎng)所主體的多元性不僅來自于現(xiàn)實(shí)中的地方政府、租住人員、域內(nèi)企業(yè)等多元主體，還表現(xiàn)為經(jīng)過利益分化的各行動(dòng)者博弈所形成的場(chǎng)域。為平衡這種權(quán)力（利）不對(duì)等的博弈關(guān)系，需要引入多元主體監(jiān)督的社會(huì)公眾輿論力量，進(jìn)而形成相對(duì)穩(wěn)定的博弈場(chǎng)域。同時(shí)，在日益復(fù)雜的社會(huì)管理環(huán)境中，安全隱患治理問題無法單純剝離出來，因而，這勢(shì)必需要為“多合一”場(chǎng)所注入新生力量，從而形成“多合一”場(chǎng)所有效治理的多元性。

政府將特定時(shí)空下“中心工作”的專項(xiàng)治理作為自身“作為”證明的政策工具，正是由于其模式簡(jiǎn)便和可復(fù)制，它們往往采取一刀切式的工作方法，較少關(guān)注問題衍生的附加形態(tài)，導(dǎo)致治理對(duì)象混沌不清。換言之，“一擁而上”的集中整治因其固有特質(zhì)導(dǎo)致其缺少隨地域、時(shí)限和對(duì)象的治理靈活性和彈性。這樣一來，應(yīng)急式專項(xiàng)治理方法一刀切與“多合一”場(chǎng)所的多元合同治理需求也形成了沖突對(duì)立場(chǎng)域。

四、從專項(xiàng)到協(xié)同：“多合一”場(chǎng)所治理范式轉(zhuǎn)換

一般而言，作為系統(tǒng)工程的城市經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的健康運(yùn)行，需要產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、居住結(jié)構(gòu)在城市社會(huì)分工系統(tǒng)的互構(gòu)共生式回應(yīng)。因此，面對(duì)大量外來務(wù)工人員所帶來的“多合一”場(chǎng)所治理困局，城市政府在治理理念、行為和工具等諸多維度都應(yīng)秉持“以人為中心”的理念。客觀地說，“專項(xiàng)”抑或“協(xié)同”治理范式都是特定社會(huì)場(chǎng)域的可選項(xiàng)，在自我設(shè)定的邏輯下都有各自的自洽性。毋庸諱言，“新建二村火災(zāi)事件”非常規(guī)集中整治“多合一”場(chǎng)所呈現(xiàn)出來的上述三種沖突場(chǎng)域，內(nèi)在地對(duì)城市公共問題的治理方式提出了新命題。為此，需要結(jié)合城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策環(huán)境，可以從政府職能邊界、流動(dòng)人口管理和社會(huì)力量參與等三個(gè)維度著力，實(shí)現(xiàn)“多合一”場(chǎng)所治理從“專項(xiàng)”到“協(xié)同”的模式轉(zhuǎn)向。

（一）由一元主導(dǎo)跨入多元協(xié)同，優(yōu)化政府職能配置

績(jī)效壓力下的剛性專項(xiàng)治理方法的一元主導(dǎo)使其執(zhí)行邊界僅觸及“多合一”場(chǎng)所的淺表層次，某種意義上它是長(zhǎng)期以來城市區(qū)域性治理限度和執(zhí)法職能單一的結(jié)果。以城市為本體的治理理念與方法，既無法回應(yīng)流動(dòng)人口逐步融入的城市所內(nèi)生的流動(dòng)性治理要求，也難以有效應(yīng)對(duì)因流動(dòng)人口聚集而形成的城市社會(huì)問題。因而，城市治理觀念由區(qū)域性治理向流動(dòng)性治理觀念的轉(zhuǎn)換、由管理維度向服務(wù)維度的轉(zhuǎn)換，將有利于一元主導(dǎo)的“多合一”場(chǎng)所運(yùn)動(dòng)式整治跨入多維度網(wǎng)絡(luò)式治理領(lǐng)域。

實(shí)現(xiàn)城市管理職能網(wǎng)絡(luò)化的關(guān)鍵在于政府部門間的通達(dá)與多元社會(huì)主體的整體協(xié)調(diào)問題。對(duì)于城市問題的治理，一些政府部門往往采取以問題為導(dǎo)向的行政執(zhí)法方式，而較少關(guān)注問題過程環(huán)節(jié)的合法性乃至合理性。因此，促進(jìn)各部門聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)源頭執(zhí)法與過程監(jiān)督環(huán)節(jié)，多步驟多節(jié)點(diǎn)地減少城市問題的產(chǎn)生與集聚，需要我們給予重點(diǎn)關(guān)注。在保障城市管理政府部門間通達(dá)性的基礎(chǔ)上，打破城市管理主體間的藩籬，引入社會(huì)組織與公眾的治理力量，形成治理主體多元化，都是城市管理職能網(wǎng)絡(luò)化要求的題中應(yīng)有之義。因此，在動(dòng)態(tài)化城市治理理念的基礎(chǔ)上，既要加強(qiáng)傳統(tǒng)城市“規(guī)劃-建設(shè)-管理”模式的橫向聯(lián)系以及職能部門聯(lián)動(dòng)，也不能忽視對(duì)多元社會(huì)主體的吸納。由此，應(yīng)重視基層公眾的監(jiān)督式治理，實(shí)質(zhì)性地推動(dòng)并形成從左到右、自上而下和由內(nèi)至外的網(wǎng)格化管理格局。就流動(dòng)人口住房等基本權(quán)利保障而言，如何在城市總體規(guī)劃階段預(yù)留流動(dòng)人口安置房用地，同時(shí)引入社會(huì)資本合作開發(fā)租房市場(chǎng)，是促進(jìn)社會(huì)階層和諧生產(chǎn)、生活的政策工具集。

（二）由問題處置走向長(zhǎng)效機(jī)制，保障社會(huì)力量參與動(dòng)能

社會(huì)公眾是“多合一”場(chǎng)所治理不可或缺的行為“主角”。公眾對(duì)政策的理解和認(rèn)同是公民意識(shí)的現(xiàn)實(shí)反映，而公民意識(shí)的契合則是政府政策被響應(yīng)、社會(huì)問題實(shí)質(zhì)性解決的必要條件。實(shí)踐表明，“多合一”場(chǎng)所非常態(tài)化專項(xiàng)治理中的主體單一是治理效果短期化的制約因素。因此，大力提高公眾意識(shí)和企業(yè)責(zé)任是抑制“多合一”場(chǎng)所風(fēng)險(xiǎn)的有效手段，加強(qiáng)社會(huì)公眾參與治理的平臺(tái)建設(shè)，以促進(jìn)治理理念由問題處置向長(zhǎng)效機(jī)制的轉(zhuǎn)變是關(guān)鍵。

從源頭上看，公民意識(shí)既來自公民主動(dòng)的心理認(rèn)同，也來自政府、媒體等主體的政策宣示與動(dòng)員。政策宣示和動(dòng)員不僅可以幫助政策執(zhí)行者對(duì)政策精神、內(nèi)在規(guī)定和外部環(huán)境的理解，也可以提高社會(huì)公眾的合法性認(rèn)同及豐富政策內(nèi)容。我們不妨通過“兩微一端一短”等網(wǎng)絡(luò)化途徑，開展諸如經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、現(xiàn)身說法、媒體宣傳等公民教育活動(dòng)，不斷加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知，從源頭上推進(jìn)社區(qū)自主治理模式建設(shè)。

從企業(yè)責(zé)任看，可以這么說，游離于政策邊緣與低強(qiáng)度社會(huì)責(zé)任的“低端產(chǎn)業(yè)”，是特定利益群體賴以生存的“低端產(chǎn)業(yè)鏈”基礎(chǔ)。從權(quán)責(zé)一致的視角打破這種弱穩(wěn)定的“低端陷阱”，必須從企業(yè)入手，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化為激勵(lì)不斷厘清企業(yè)的主體責(zé)任。為此，一方面可以推行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整“清單”制度以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)。在列出“清單”的同時(shí)，以建檔立卡的形式從城市規(guī)劃層面明確土地使用性質(zhì)和域內(nèi)企業(yè)土地權(quán)屬。另一方面可以從規(guī)范生產(chǎn)生活空間層面加強(qiáng)“多合一”場(chǎng)所企業(yè)的責(zé)任意識(shí)，比如提升生產(chǎn)空間的規(guī)范和員工生活空間的保障。

從社會(huì)組織來看，應(yīng)健全社會(huì)組織參與治理的平臺(tái)建設(shè)。“規(guī)劃”與“治理”是社會(huì)組織參與城市建設(shè)的兩個(gè)重要領(lǐng)域，其參與機(jī)制主要表現(xiàn)在城市規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)、管理決策制定以及城市管理微循環(huán)等三個(gè)層面的多元主體協(xié)同。事實(shí)表明，缺少公眾利益訴求的城市規(guī)劃不斷偏離著轉(zhuǎn)型城市的治理要求。這樣一來，技術(shù)性向社會(huì)性的轉(zhuǎn)變意味著城市規(guī)劃必須重視公眾參與。技術(shù)專家就是一種跨越“專業(yè)技術(shù)”和“社區(qū)管理”的有效民意表達(dá)途徑，而打破這種受技術(shù)所限的參與水平，就有必要借助與大數(shù)據(jù)結(jié)合的新型社區(qū)治理平臺(tái)，以推動(dòng)形成社會(huì)公眾主動(dòng)參與的城市規(guī)劃?rùn)C(jī)制。正如安斯坦所言，“真正實(shí)質(zhì)” 〔9 〕的行政參與，并不僅指政府單方面開通獲取公眾“聲音”的渠道，更是一種加強(qiáng)政府與公眾在城市治理決策上交互作用的反應(yīng)機(jī)制。隨著公眾力量的增強(qiáng)或以協(xié)商式工作小組、公眾仲裁或公眾委員會(huì)等各種組織的建立，城市治理決策權(quán)力才有可能下滲并形成交互作用體制，才有可能減少與民意脫節(jié)的城市政策所導(dǎo)致的疊加風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)加強(qiáng)城市管理微循環(huán)的公眾參與機(jī)制建設(shè)。公民與社會(huì)組織是針對(duì)面廣量大的城市“多合一”場(chǎng)所治理的主要微循環(huán)力量。如果以不同的形式將與問題主體同源性的社會(huì)力量注入城市管理微循環(huán)中的特定問題治理過程中，將會(huì)促進(jìn)即時(shí)性問題處置行動(dòng)向關(guān)口前移的長(zhǎng)效機(jī)制的轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，也可考慮將引入城市管理微循環(huán)所節(jié)約的行政資源轉(zhuǎn)化為基層治理獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，進(jìn)而形成公眾、社會(huì)組織和政府多元循環(huán)的融合治理模式。

（三）從剛性管制轉(zhuǎn)向柔性治理，提升流動(dòng)人口管理效能

由于資源稟賦和資源動(dòng)員能力的天然差距，在城鎮(zhèn)化過程中，進(jìn)城農(nóng)民必然受到一定程度的影響。以進(jìn)城務(wù)工人員為主體的流動(dòng)人口的“弱勢(shì)”也表明，片面強(qiáng)調(diào)政府管理會(huì)模糊服務(wù)行政理念，剛性管制已不符合現(xiàn)代化治理的內(nèi)生要求。在某種意義上，柔性治理是一種可以維護(hù)“農(nóng)民進(jìn)城”后流動(dòng)人口權(quán)益與降低“多合一”場(chǎng)所風(fēng)險(xiǎn)的需求管理工具。在新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興并進(jìn)的政策語境中減緩這一壓力的背景下，柔性管理外來務(wù)工人員是一個(gè)不可回避的論題。

以城市流動(dòng)人口聚集產(chǎn)生的“多合一”場(chǎng)所治理須以“人”作為問題解決的內(nèi)核。一方面，不同于依靠權(quán)力運(yùn)行為背景的區(qū)域性治理，作為一種柔性管理的流動(dòng)性治理可以更多依托于多元主體和多元機(jī)制的協(xié)作平臺(tái)搭建，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)問題的快速整合與治理。另一方面，城市管理者不應(yīng)將特定城市問題的治理重心置于流動(dòng)人口，而更應(yīng)該著眼于協(xié)調(diào)流動(dòng)人口的流動(dòng)方向并提高城市與流動(dòng)人口的融合度。如以積分制促進(jìn)有穩(wěn)定收入的流動(dòng)人口市民化，因地制宜地逐步縮減戶籍背后的福利級(jí)差，制定流動(dòng)人口可觸及的多層次醫(yī)療、教育和住房保障機(jī)制。此外，加強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，逐步形成由小城鎮(zhèn)過渡為返鄉(xiāng)務(wù)工人員鄉(xiāng)村吸納模式，也是促進(jìn)城鄉(xiāng)良性融合的治理之道。

扼要地說，我國(guó)現(xiàn)階段不平衡發(fā)展的矛盾不僅反映為城市與農(nóng)村間的差序貧困問題，也體現(xiàn)在城市外來務(wù)工人員的生存狀態(tài)上。以“人”為核心的城市發(fā)展表明，城市治理的關(guān)鍵在于“人”的管理和服務(wù)，核心在于利益分配的相對(duì)均衡 〔10 〕。新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略并舉要求我們深刻理解新型城鎮(zhèn)化的核心是“人”的城鎮(zhèn)化，這是處理農(nóng)村流動(dòng)人口與城市人口良性融合的關(guān)鍵，也是“多合一”場(chǎng)所治理的關(guān)鍵。以人的需要和發(fā)展為核心的新型城鎮(zhèn)化要求城鎮(zhèn)化和逆城鎮(zhèn)化相得益彰。進(jìn)言之，理順新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的邏輯關(guān)系，對(duì)以“人”為核心的城市問題的解決有重要的意義。此外，在資源、政策下鄉(xiāng)過程中，從發(fā)展維度注重尋找不同治理主體間利益的最大公約數(shù)，在某種程度上是城鄉(xiāng)共生互構(gòu)的前提。

總之，如何在利益平衡的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“多合一”場(chǎng)所治理從“專項(xiàng)”到“協(xié)同”治理范式轉(zhuǎn)換，還需要我們保持持續(xù)的現(xiàn)實(shí)關(guān)注和理論探討。

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責(zé)任編輯 周 榮