疫情防控中的法治思維及其運用

摘 要：疫情防控工作離不開制度性的保障，非常時期更需運用法治思維和法治方式行使緊急權力，要切實尊重和保障人權，自覺接受法律監督和承擔責任。我們要理性看待疫情防控中法治思維缺失暴露出來的問題和矛盾，依法采取防控措施，維護緊急狀態下的社會穩定，推動疫情防控工作向法治化邁進。

關鍵詞：依法防控;法治思維

習近平總書記在2020年2月5日召開的中央全面依法治國委員會第三次會議上強調，各級黨委和政府要全面依法履行職責，堅持運用法治思維和法治方式開展疫情防控工作，在處置重大突發事件中推進法治政府建設，提高依法執政、依法行政水平。運用法治思維和法治方式防范化解重大風險，是國家治理體系和治理能力現代化的一個重要標志。疫情防控中要嚴格執行各項法律法規，依法理性決策，依法采取防控措施，加強風險評估，維護緊急狀態下的社會穩定，推動疫情防控工作向法治化邁進。

一、疫情防控中法治思維的主要內容

全面依法治國是推進國家治理體系和治理能力現代化的制度基礎，疫情防控工作離不開制度性的保障，法治原則是非常時期采取非常措施的合法性基石。疫情防控中運用法治思維看問題、做決策、辦事情，行使緊急權力要嚴格遵循職權法定原則，不超越法律權限，嚴格遵照程序公開疫情信息，切實尊重和保障人權，自覺接受法律監督和承擔責任。

1.法律至上思維

在當前推進國家治理體系和治理能力現代化、全面依法治國的大背景下，堅持運用法治思維和法治方式，依法依規應對突發公共衛生事件應該是各級黨委和政府及其工作人員秉持的首要理念。我國經歷過2003年非典疫情后，在立法上建立了突發事件應對法、傳染病防治法、突發公共衛生事件應急條例等疫情防控法律體系，在司法上也出臺了一系列司法解釋和實施細則，既有規制疫情防控監管人員瀆職腐敗行為的規則，也有治理疫情防控相關企業、組織非法經營行為的規范等。這些法律規則體現了共同體應對突發公共衛生事件的集體意志，避免了個體意志的隨意性，為共同體危機生活時提供確定性和可預見性，是維系危機社會秩序的必然要求。法律至上思維要求在疫情防控中，無論是決策者還是執行者，都要不斷審視自己的行為是否符合法律規則，在法治的軌道上有序進行公共衛生防疫，這是一種大道至簡的管理者智慧。

2.人權保障思維

人權是人與生俱來的生存和發展必須享有的權利，現代人類文明要求我們善待每一個人的基本權利，在疫情防控的緊急狀態下要始終以人民的生命健康權為中心，努力實現特殊時期的人權保障。我國2004年憲法修正案規定“國家尊重和保障人權”，維護人之為人的基本權利與尊嚴是法治思維對國家行使緊急權提出的絕對要求，國家權力在限制和剝奪個人權利和自由時，必須具有正當合法性。在疫情防控中，決策者或者執行者可以對相對人的自由進行一定的限制，克減其權利，強化其義務，但是不得剝奪或限制相對人固有的恒定的權利，以及與疫情防控目的沒有直接關聯的權利。首先應該把人之為人的尊嚴放在重要位置，任何人的人格尊嚴是不容侵犯的。即便是已經感染病毒的患者，還是疑似患者、密切接觸者，或是來自疫區者，接受政府公共衛生命令時都應受到尊重和有尊嚴的對待，他們享有生存照顧、醫療救治外，還有不受歧視、不得污名的平等權利。其次人身自由是一項重要的基本權利，“限制人身自由的強制措施和處罰”需要由全國人大及其常委會以法律形式規定，凡《傳染病防治法》沒有明確規定可以限制人身自由的情形，疫情防控部門不能擅作主張。此外獲得公正審判權、獲得救濟途徑等司法權利是在任何法治秩序下都應當長期保障的，也不能予以剝奪或限制，否則會嚴重損害一個國家的法治形象，最終“得不償失”。[1]

3.程序公正思維

法治內含公平正義的價值追求，正義要以看得見的程序來實現，因而現代法治特別強調程序公正的極端重要性，通過程序正義維護和實現實體正義。疫情防控中要堅持正當程序原則，防控部門在緊急狀態下作決策、執行過程可以縮減一定的程序環節、步驟和時限，但是必須滿足程序公正的最低標準。公正的程序可以提高效率、遏制腐敗、促進民主，使決策正當化、規范化。在非常規狀態下緊急權力的行使過程中程序要滿足最低限度的正義，不能因為需要快速應對疫情而違反法律程序規范，否則違背正當程序將會產生違法侵權后果。此外程序公正思維還包括信息公開思維，防控部門要自覺接受社會的監督，按照規定的法定程序公開包括突發公共衛生事件緊急狀態的決定信息、準備采取的緊急措施的種類和內容、被限制的權利類型、限制的理由和期限等與公民基本權利密切相關的信息，并對相關信息的報道工作進行管理。[2]

4.權責一致思維

有權必有責，權責一致是法治思維的重要內容。法律是權利與義務、權力與職責的統一，兩者不能割裂開來。就公民個體來說，既享有法律賦予的權利還要承擔一定的法定義務。比如在疫情防控中，病毒感染攜帶者或其家屬等密切接觸者拒不履行防疫義務的，就可能面臨行政處罰甚至刑事制裁的法律后果。就公職人員而言，要做到“法無授權不得為，法定職責必須為”，其權力是人民授予的，人民在授權的同時也通過制約和監督權力來限權。在疫情防控過程中防控部門必須全面依法履行職責，依法實施疫情防控和應急處置措施，違法行使公權要承擔相應的法律責任，其所擁有的權力應當與所承擔的責任相適應。首先要合理授權，根據所承擔的責任大小授足相應權力，這是賦予權力者履行職責的必要條件。然后必須明確法律責任的具體處分情形，建立相應的追責機制，將權責一致的原則貫穿問責處理的始終。

二、疫情防控中法治思維缺失的突出表現

新冠疫情發生至今，全國總動員齊心協力開展防控，再次凸顯了中國體制的優越性，得到了國際社會的普遍贊譽。但同時，疫情防控中呈現出來的法治思維缺失亂象也不容忽視，與全面依法治國的要求更是大相徑庭，也極大地影響到防控工作的成本和效率。我們要理性看待疫情防控中法治思維缺失暴露出來的問題和矛盾，需要檢審錯誤的非法治思維模式。

1.疫情早期未依法上報、依法預警，法律至上思維有所欠缺

疫情早期，有關地方政府主管部門在“是否有醫護人員感染”“是否人傳人”等重大問題上，未依法上報、依法向社會發出預警，導致疫情蔓延。我國突發事件應對法第四十三條規定：“可以預警的自然災害、事故災難或者公共衛生事件即將發生或者發生的可能性增大時，縣級以上地方各級人民政府應當根據有關法律、行政法規和國務院規定的權限和程序，發布相應級別的警報，決定并宣布有關地區進入預警期，同時向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報，并向當地駐軍和可能受到危害的毗鄰或者相關地區的人民政府通報”。根據此法條得知“即將發生或者發生的可能性增大”是公共衛生事件預警的法定條件，那么武漢市政府應該在何時知道“公共衛生事件即將發生或者發生的可能性增大”呢？據權威媒體已公布的信息，學者于建嶸認為在2019年12月29日至2020年元月4日期間，武漢市政府應該可以作出公共衛生事件“即將發生或者發生的可能性增大”的判斷。根據突發事件應對法，武漢市政府應當此時向社會發布警報，宣布進入預警期。在現代法治囯家，突發事件預警是一項法定制度，國家通過立法，要求政府或其它法定機構，在突發公共衛生事件危機爆發前，將風險信息及時轉告相關當事人，讓其采取必要行動來減少事件的不利后果。武漢市政府由于沒有依法啟動預警，沒有依法“定時向社會發布與公眾有關的突發事件預測信息和分析評估結果，并對相關信息的報道工作進行管理”;沒有“及時按照有關規定向社會發布可能受到突發事件危害的警告，宣傳避免、減輕危害的常識，公布咨詢電話”，對出現嚴重的疫情后果有非常重要的影響。[3]

2.防控措施不足或過于嚴苛，基本權利保障不到位

在疫情防控的應急需要下，國家法律對人權保障進行必要克減，個體權利受到一定限制，但絕不能否定和消解基本權利的本質內容。我國法律規定，在突發事件的緊急狀態中國務院或者國務院授權的有關主管部門有“保障人民群眾的基本生活需要”的義務，這種“生存保障”在疫情肆虐的特殊時期也包括國家對傳染病患者的救治義務。但由于醫療資源供給以及對突發公共衛生事件的應對不足，在疫區封城初期，很多疑似患者不能及時進行檢測確診，確診病患無法及時入院醫治，這種無序狀態容易造成傳播風險，甚至涉及人道主義危機。所幸這一亂象沒有持續太久，之后引起中央關注眾志成城予以緩解。全國各地在陸續啟動重大突發公共衛生事件一級響應后，一度采取“嚴防死守”的防控措施。曝光湖北返鄉人員個人信息成為很多地方相繼采取的硬核防疫措施，有些地方甚至發布通告對沒有登記的武漢返鄉人員進行懸賞舉報，個體的信息權被剝奪。另外據媒體披露，陸續出現了不準湖北人入住酒店、封村封路阻斷交通、禁止外地租戶回小區、禁止醫務人員下班進小區回家、不戴口罩就拘留、直接闖進家門砸爛麻將機等過度防控、粗暴防控、違法防控的行為。這些方式在短時間內確實有效緩解了地方的防疫壓力，實質上卻是對個體人性尊嚴的否定，也反映了低端粗暴的治理水平。為了公共衛生安全采取的防控措施，還是需要以科學、理性為基礎，不能盲目、無知地違法或過度侵犯公民的基本權利。[4]

3.存在防控懶政思想，最低程序公正難以保障

面對嚴峻的疫情，需要快速處理應對，但是不能心存懶政思想、簡化應有的步驟環節，違反最低公正的法律程序規范。在這次疫情防控工作中，從云南省瑞麗市發往重慶市的9件口罩被大理市衛健局以加強防疫工作為由緊急征用。而該批口罩系重慶市防疫指揮機構委托供應商購買，是重慶市緊缺的醫療防護物資。大理官方先是回應稱“口罩已經分發使用，無法追回”，最新消息則稱公開道歉，做出深刻檢討反思，處置相關工作人員，加快退回應急征用口罩。征用疫情防控物資應當遵循調查、協商、審議、決定、公告、補償等正當程序，如征用不屬于本地轄區內的儲備物資，需要事先與外地政府進行協調請求幫助，違背了這些正當程序就會讓人體會不到其中的公正，從而產生違法侵權后果。“正當、必要的法律程序不僅可以使決策正當化、規范化，也能起到意見溝通作用，保障被征用主體的知情權。”[5]再比如有些地方規定“只要是湖北人一律不許出門或者拉走隔離”，不予調查、不聽取意見，將“很長時間沒回過湖北的湖北人”也包括在內，[6]這其實是一種典型的懶政思想，最低程序公正難以保障。

三、運用法治思維推進疫情防控工作的路徑選擇

3月1日出版的《求是》雜志發表了習近平總書記的重要文章《全面提高依法防控依法治理能力，健全國家公共衛生應急管理體系》。文章指出，當前疫情防控正處于關鍵時期，越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，全面提高依法防控、依法治理能力。文章再次強調堅持運用法治思維和法治方式開展疫情防控工作，在法治軌道上保障疫情防控工作順利開展。總書記的重要論述既對如何充分運用法治思維打贏疫情阻擊戰提出了明確要求，也為持續發揮法治在疫情防控和公共衛生應急治理中的保障作用，維護社會大局穩定指明了目標方向。

1.用法治思維推進疫情防控工作，必須堅持立法優先

法律是公共衛生應急治理的制度性安排，良法是善治之前提，必須堅持立法優先，發揮立法的引領和推動作用。這次抗擊疫情中暴露了突發公共衛生事件處理的法律制度性準備不足，關于一些重要的法律問題比如征用場地和物資的程序問題，對剛需的防護物資的調撥分配問題等均沒有明確規定。科學立法是疫情防控的第一道防線，要構建系統完備、科學規范、運行有效的疫情防控法律體系。首先要修改完善傳染病防治法、野生動物保護法等法律法規，從源頭上防控重大公共衛生風險;其次要加快制定“生物安全法”，積極應對全球嚴峻的生物安全形勢帶來的挑戰和風險，全面提高國家生物安全治理能力。[7]因為常規立法、修法周期比較長，很難滿足當前疫情防控的法律需求，立法機關可以采取“打包修法”的方式，以全國人大常委會修法決定的形式，對《野生動物保護法》、《動物防疫法》、《傳染病防治法》等采取一攬子修改，待將來全面啟動修改這些法律的程序，來提高立法質量和效率。[8]在立法中要高度重視專家的作用，以精細化為導向，不斷提高立法的專業化、科學化水平，可以委托由法律專家和行業專家所組成的第三方起草相關法律法規草案。

2.用法治思維推進疫情防控工作，必須堅持嚴格執法

我國是一個行政主導的國家，國家80%的法律是由行政機關來執行的，所以行政機關能否嚴格執法，是用法治思維推進疫情防控工作的關鍵所在。首先要遵循公開透明、以人為本，為民服務的執法理念。我國的法律法規對政府信息公開作了明確規定，此次疫情防控信息披露工作誤區在中央統一部署后予以糾正，抑制了謠言傳播，提升了疫情防控實效。地方政府不僅要做好社會治理還要做好公共服務，盡可能為民眾提供社會救助和急需幫助，同時要依法尊重和維護公民的生命健康、人格尊嚴、個人隱私等基本人權，避免疫情防控工作疏忽帶來二次傷害。其次要從嚴執行《傳染病防治法》及其實施條例、《突發公共衛生事件應急條例》、《野生動物保護法》等法律法規，堅決執行有關疫情應急處置的法規和政令，有力遏制疫情蔓延。要切實加強治安綜合治理，依法嚴厲打擊抗拒疫情防控、制假售假、暴力傷醫、造謠傳謠等破壞疫情防控的違法犯罪行為，維護社會安定有序。此外還要通過加強市場監管來抓好源頭治理，對非法野生動物市場和貿易要堅決取締和嚴厲打擊，對哄抬防疫用品和民生商品價格的違法行為要嚴厲查處。

3.用法治思維推進疫情防控工作，必須堅持公正司法

司法制度和司法能力是維護社會公平正義的最后一道底線，司法是否公正、是否具有公信力是衡量國家治理現代化的一個基本尺度。用法治思維推進疫情防控工作，必須堅持公正高效權威司法。2020年1月最高人民檢察院、最高人民法院先后提出“為社會各界有效開展疫情防控，打贏疫情防控阻擊戰營造有利司法環境”以及“為堅決打贏疫情防控阻擊戰提供有力司法服務和保障”的部署，要求各級司法機關依法嚴懲危害疫情防控的違法犯罪行為，及時處理疫情防控中發生的各類涉法糾紛案件，化解矛盾，定分止爭，維護社會穩定，確保疫情防控平穩有序推進。為了妥善處理涉疫案件，檢察機關要通過公益訴訟和檢察建議等方式，積極開展疫情源頭防控。既要努力發現野生動物保護中存在的監管漏洞，從而拓展野生動物保護領域的公益訴訟;還要注意發現生鮮、肉類市場檢驗檢疫中存在的漏洞，及時提出檢察建議，促進完善相關治理措施。[9]此外法學界法律界要認真研究涉疫新型訴訟的前沿問題，及時提出符合法治精神的司法建議，為依法處理新型涉疫訴訟糾紛提供司法智力服務。

4.用法治思維推進疫情防控工作，必須堅持全民守法

伯爾曼曾指出：法律必須被信仰，否則形同虛設。自覺遵守法律規則、維護疫情防控秩序和社會秩序，是每個公民應盡的法律義務。首先黨委政府要帶頭守法，各級領導干部不能把講政治與講法治割裂對立起來，要帶頭遵守法律，依法治疫，以黨風、政風帶動民風。其次要加強疫情防控法治宣傳教育，引導民眾學習疫情防控法律法規和政策政令知識，樹立依法防疫意識，積極履行防控疫情的各項法律義務，自覺支持和配合疫情防控工作。此外法律服務機構要提升疫情防控的法律服務水平，將無私的法律援助帶給基層社區和困難群眾，讓依法防疫深入人心。最后要強化法律責任追究，對失職失責者要嚴肅問責，對違犯黨紀政紀者要嚴格執紀，對瀆職犯罪者要依法嚴懲。例如，近期對于“網傳刑滿釋放新冠肺炎確診人員離漢抵京”問題，湖北省紀委監委迅速查清事實，依紀依法嚴肅處理：多人被立案審查調查！這是一起因失職瀆職導致的嚴重事件，相關責任人在疫情防控工作中失職瀆職，致使黃某英在已有發熱癥狀的情況下離漢抵京。[10]亂世用重典，要高舉法律之劍，對違法行為不論是誰都要追責到底，只有這樣人民才會敬畏法律，才能確保法律制度的尊嚴和權威。

參考文獻：

[1]韓春暉.應急管理的法治建構——遵循“理論—原則—思維”的研究脈絡[J].四川行政學院學報，2015（02）

[2]王禎軍.緊急權行使的法治思維探析[J].行政與法，2014（07）

[3]于建嶸.如果沒有法治思維、科學態度、人文關懷，我們還會錯下去[EB/OL].http：//bbs.wangjing.cn/forum.php？mod=viewthread&tid=2245748

[4]北大教授沈巋.大疫之下善待每一個人的基本權利[EB/OL].https：//news.sina.com.cn/c/2020-02-17/doc-iimxyqvz3665154.shtml

[5]莫于川、任肖容.疫情防控須堅持依法行政[N].法制日報，2020-02-13.

[6]正義網刊文.沒回過湖北的湖北人，隔離他們憑啥？[EB/OL].https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_6235123

[7]習近平.全面提高依法防控依法治理能力，健全國家公共衛生應急管理體系[J].求是，2020（05）

[8]張文顯.依法治疫，應當做到八個堅持[EB/OL].http：//www.jlfxhw.com/qklw/4807.jhtml

[9]楊建順.公益訴訟檢察與疫情“源頭”防控[N].檢察日報，2020-02-08

[10]湖北省紀委監委.因失職瀆職導致的嚴重事件！多人被立案審查調查！[EB/OL].http：//news.guilinlife.com/n/2020-03/02/458828.shtml

作者簡介：

卿紅（1970--）女，湖南省隆回縣人，中共株洲市委黨校副教授，西南政法大學法學學士，湖南大學法律碩士。研究方向：法理學、行政法。