淺談聯合國選舉援助

閻瀟

摘 要：選舉援助是冷戰后聯合國進行的新興的援助活動之一，既介入沖突后國家政治建設，也成為國家能力的積極建設者，因此具有復雜性與敏感性，但也在很多國家卓有成效。本文通過梳理聯合國選舉援助的起源、目的、發展、類型等，立足實際分析聯合國選舉援助面臨的部分問題，并從大力培養并提升東道國政府自主建設能力的角度，提出聯合國選舉援助的優化措施。

關鍵字：聯合國;選舉援助;挑戰;優化措施

一、聯合國選舉援助起源及發展

冷戰后，隨著西方國家開始將本國的政治形態輸出，西方民主化浪潮開始侵襲沖突后各方面面臨重建的國家。其中，西方國家認為定期舉行公開、公正、自由的選舉是民主最基本的要求，是民主制度得以有效運作的必要條件。在轉型國家，新政權合法性的獲得將依靠民主選舉。[1]因此西方大國在輸入民主時，選舉援助漸漸走進沖突后國家。選舉援助主體非常多樣，其中最具權威性和穩定性的就是聯合國。聯合國選舉援助是指聯合國應一國或地區的請求，專門在其進行選舉或投票事宜時進行援助，旨在推動受助國家的選舉及投票進程，防止選舉暴力的產生，并建立完善相關政治制度的一種援助活動。[2]選舉援助涉及方面較廣，包括幫助選舉制度的確立并完善相關法律法規;推進選舉進程，建立選舉框架，監督選舉進行，例如政黨及選民的登記、票數的統計、選舉安全及秩序的維護等;還有選民的教育、選舉工作人員的技術培訓等環節。[1]聯合國選舉援助在一定程度上干涉了一國的內政，但是又是國家政治能力的積極建設者。援助的形式主要包括：例如在柬埔寨的組織和操辦選舉;在納米比亞的選舉監督;在安哥拉、海地及科特迪瓦的選舉核查;在吉布提和喀麥隆的協調與支助國際觀察員;在莫桑比克的支助國內觀察員;在100多個國家內選舉觀察和技術援助等七種。[3]維和行動部部通常負責制定全盤計劃，并為特派團的選舉部門提供行政和后勤等的支助，政治事務部的選舉援助司則對這些實地特派團的選舉單位提供政治和技術指導。[4]

二、聯合國選舉援助面臨的問題及原因分析

聯合國選舉援助在沖突后國家政治進程建設中起到了至關重要的作用，不僅鞏固了和平協議的成果，將其成果延伸至選舉結束階段;還有助于搭建政治制度建設參與平臺，提供公平有效的民主實踐平臺，為沖突后國家各方勢力提供對話及合理競爭的渠道。但選舉援助在多極化盛行和西方民主制度出現問題的今天，面臨著許多方面的考驗與挑戰。

首先，《聯合國憲章》中規定聯合國不得干涉任何國家國內管轄之事件，一切活動基于各會員國平等之原則。但選舉援助無論是制度設計的支持、過程的監督還是人員的培訓，在一定程度上都會對沖突后國家的內部事件進行干預，沖突后國家對于第三方主體援助的依賴也會降低自主性的塑造，使得各方勢力在沖突后國家的重建中成為競爭者或將沖突后重建國家作為大國博弈的前沿陣地。作為民主戰略推進的一部分，選舉領域是西方國家積極尋求介入的重要領域。西方國家通過其龐大的民主援助網絡、派遣的選舉援助專家和志愿人員，以及捐助的大批資金，影響聯合國的選舉援助活動，進而強化了西方國家對發展中世界的主導和控制。[2]

其次，選舉援助在主觀政治進程上存在很大的操作空間，而合理地介入與有效地干預是制度建設的首要前提。第一是政治模式的選擇，不是每一個國家都適合由西方主導的民主模式，西方今日的民主模式是建立在不懈地自我探索與充滿血淚的政治斗爭上的，而沖突后國家往往在政治、經濟、社會建設等方面脆弱又真空，人口素質與政治心態往往不能夠支持真正的民主政治生根發芽。成熟的民主模式應該建立在現代化國家基礎上，而多數沖突后國家處在前現代化國家的階段，缺乏相應的經濟基礎來支撐上層建筑的構建，這樣的“空缺式跨越”往往會帶來更大代價的選舉后沖突與政治建設的坍塌。20世紀末，西方國家和一些國際組織無視族群性斷裂的社會形態，極力支持非洲和東南亞的多族群國家進行民主化，并將選舉視作是實現民主的唯一形式，將民主等同于在全國范圍內實現競爭性選舉。這既有國際勢力和國內精英現實利益的考慮，也有其政治知識上的根源。然而很多國家在引入全國性競選制度后不僅沒有建立有序的民主政治反而出現了大量的政治失序和政治衰敗。最突出的表現就是族群沖突，內戰頻發。[5]從意識形態、人員構成、資金籌措三方面來看，目前聯合國選舉援助的組織網絡很難擺脫西方的主導與控制，援助活動本身很容易成為西方民主擴張戰略的工具。[4]第二，和平協議的簽署到大選前的真空期是充滿危險因素的，聯合國選舉援助的空檔時間由之前的5.6年變為2.7年，縮短的時間有助于減少過渡期的不安因素，但選舉前準備工作的效果也值得思考。過渡時期內選舉的財政、人員、技術、民意等均會影響大選結果。選舉暴力往往是因為在真空階段對于和平協議的履行及非合理的制度安排造成的，例如安哥拉獨立后的首次大選因為安盟未贏得勝利而拒絕接受選舉結果，導致安哥拉戰亂再起。在南非1994年4月份的大選中，圍繞“非洲人國民大會”黨與以夸祖魯-納塔爾地區的祖魯族人為主的“因卡塔自由黨”之間的矛盾，是沖突爆發的最重要原因。南非人權委員會當月記錄了450起與政治有關的殺戮事件，發生在夸祖魯-納塔爾地區的就達到311起。[2]布隆迪于1993年選舉失敗后，在12年間進行充分磋商與準備，在2005年大選成功，可見，過渡時間的長短將會深深影響時機的選擇與結果的達成。第三，民眾的政治心態往往會在一定程度上滯后于政權的更替，政治心理準備是成熟公民行使權力的前提，作為選民，應該了解本國政治環境、各黨派的政治目標、清楚個人及團體需求等。選民在選舉過程中也會出現被政治團體利用的情況，這會加劇各派間的不公平競爭，為今后沖突的復發埋下禍根。許多非洲國家的國家建設與社會建設存在“脫節”現象，其中民眾作為社會的基礎與構成，無論是從人口素質還是享有福利來講，都無法真正在短期內建構現代化國家，加之選舉期間輿論的導向，使得民眾往往還會淪為“政治選舉工具與博弈的籌碼”。選民缺乏信心和信任是普遍存在的狀況。擔心另一派別或候選人操縱選舉，擔心選舉管理機構徇私舞弊，等等，這些都會對選舉行為乃至投票率產生很大影響。同時，政治協商在大選前也顯得尤為重要，較為成功的案例就是1994年的南非選舉，曼德拉及其領導的政黨“非洲人國民大會”早在大選之前就通過精英內部復雜的政治協商獲得了穩固地位。在這種情況下，選舉其實只是對先前達成的共識的進一步確認和強化。

另外，客觀的環境條件也影響著選舉的進行。例如基礎設施的建設情況，包括道理的修繕、投票站點的修建、信息傳遞的硬件等，不僅會影響選民的信息接收程度、集結程度、投票效率與效果，還會在一定程度上影響大選的秩序與公正性，因為民意的“上傳”與政策的“下達”往往也依賴與客觀條件。高額的大選支出超出了這些國家或地區自身的承受能力。有些經濟社會發展非常落后的國家如尼日爾、阿富汗和海地，既缺乏舉行選舉的經費保證，也沒有足夠的選舉物資配給和采購能力。此外，沖突后大選的時間框架非常緊張，而國內的選舉管理人員通常又不具備足夠的選舉經驗。[2]例如在印尼的2019年大選中，由于缺乏相應的技術保障支持，造成270多名選舉工作人員疑似“過勞死”，大選的代價往往過高，使得其失去本身的價值。良好的制度設計需要堅實的物質基礎來得以實現，否則也是“空中樓閣”，無法落地。在西撒哈拉公投特派團任務中，因有關各方在選民身份查驗問題上存在嚴重分歧導致大選兩次推遲，延緩了和平進程的推進。

三、聯合國選舉援助與東道國自主性

選舉援助的最終目的是將民主選舉的成果擴展至幫助沖突后國家建立民主體制，建立具有執政能力的政府與較為完善的民主選舉機制。重點在通過援助幫助其實現自主性，成為真正獨立的主權國家。因此，尊重并促進本土化發展是前提。為充分實現這一前提，在和平協議簽署過程中及簽署后應該根據本國的政治環境與經濟發展水平、社會發展階段來選擇適合的政治模式與方案，不可根據西方民主的價值輸出一概而論，以免造成“水土不服”的后遺癥。其次，聯合國選舉援助也應注重當地政府的實踐能力。沖突后選舉的模式及機制往往會深刻影響東道國今后的政治模式，而且選舉結束常常意味著聯合國即將撤出，因此，通過選舉援助幫助東道國建立合理適應的政治“雛形”是成功選舉援助的關鍵。同時，發揮東道國政府的自主性，更有助于平衡各方利益，避免由于各方利益的重新爭斗陷入沖突或者“抹殺民主、利益當頭”。選舉援助參與者充其量是民主轉型國家實現民主化的外部推動力量，至多只能是加快、也可能是延緩民主化發展進程，但不能決定民主轉型國家的發展方向。民眾應當成為民主選舉過程和選舉結果的主導者和裁判者，由民眾主導的民主選舉來推動國家民主制度化過程。[6]第三，選舉援助這種帶三方介入的方式不應僅僅關注大選的結果，還應注重通過幫助建設與完善政治制度來延續和平協議的成果并穩固持久和平。秘書長在其有關民主的指導說明中即指出，“聯合國的民主援助……必須考慮當地的規范和實踐，并盡可能將這些規范和實踐融入新興的民主體制和進程之中”。[7]聯合國在其選舉援助過程中，一方面引進越來越多的南方國家的經驗和知識技術，另一方面也盡可能多利用本土成長起來的精英，將其吸收到援助進程中，以搭建雙方更順暢的聯結。[4]

四、結語

選舉援助是一種時代的政治需要，沖突方及當地人民提供公正平臺及政治緩沖地帶，符合當今世界由西方民主模式主導的世界治理秩序，但西方民主本身開始出現適應性缺陷，加之沖突后各國政治形勢千差萬別，不可一概而論，選舉援助可能會出現“短暫繁榮”的表象。因此各國究竟需要什么，援助治理模式的有效性及互惠性及為戰后國家帶來了什么是政府執政能力的重要體現，也是檢驗聯合國選舉援助的標準之一。但選舉援助在戰略設計及實施過程中面臨著眾多難題，其中如何充分發揮東道國的自主性及解決根源問題的能力，擺脫西方主導的“一概而論”的政治模式是優化聯合國選舉援助的最值得思考的問題之一。尊重并促進本土化發展，發揮東道國政府的自主性、平衡各方利益，注重通過幫助建設與完善政治制度來延續和平協議的成果并穩固持久和平等舉措應當在選舉援助中作為首要考慮的原則之一。

注釋：

[1]仇朝兵.選舉援助與民主發展：美國的選舉援助對印度尼西亞民主化進程的影響.哈爾濱工業大學學報（社會科學版），2010年第6期，第40-49頁

[2]李因才.聯合國在沖突后國家的選舉援助.國際政治研究，2014年第2期，第75-94+7頁

[3]李因才.聯合國選舉援助及其運作.國際展望，2015年第3期，第85-102+164-165頁。

[4]李因才.聯合國選舉援助的組織網絡探析.國際關系研究，2015年第1期，第116-128+156-157頁。

[5]左宏愿.選舉民主與族群沖突：斷裂型多族群國家的民主化困局.民族研究，2015年第2期，第28-40+12頁

[6]趙緒生.西方選舉援助評析.國際論壇，2014年第3期，第13-18+79頁

[7]秘書長關于民主的指導說明，http：//www.un.org/zh/events/democracyday/pdf/1055022C.pdf