淺析坪山“整村統籌”土地整備的經驗、困境及對深圳市關外地區的借鑒意義

鄭前進

【摘要】在土地資源緊約束的背景下，深圳市必須通過土地整備、城市更新等方式來盤活存量用地。通過土地整備為城市建設和產業發展提供土地保障，被寄予厚望，但傳統的項目式土地整備遭遇原村民的強烈抵抗，導致整備工作的推進嚴重受阻。深圳市坪山區創新地提出了整村統籌”土地整備，具有村民參與和支持度高、一攬子解決土地歷史遺留問題、統籌解決社區轉型發展等優勢，可為深圳市關外地區以及未來廣大的征地拆遷地區提供借鑒。

【關鍵詞】深圳市坪山區;土地整備;整村統籌

相較于深圳市其他區域，坪山區的土地資源相對充裕，但大多數權屬不清、未征轉比例過大、碎片化嚴重，可直接供應的成片土地并不多。通過土地整備為城市建設和產業發展提供土地保障，被寄予厚望，但傳統的項目式土地整備遭遇原村民的強烈抵抗，導致整備工作的推進嚴重受阻。在此背景下，“整村統籌”土地整備應運而生，該模式以社區為單元，扣除已征轉補償國有用地，在剩余未征轉原農村集體土地范圍內，綜合運用土地、規劃和資金的手段，由政府主導、社區實施、居民參與，通過政府與社區算大賬、社區與村民算小賬的方式，一攬子解決歷史遺留問題和土地確權問題，避免了征地拆遷中原村民與政府的直接對抗，由于給予社區一定規模合法土地二次開發，可以促進社區轉型發展，同時也為政府落地建設重大市政、公共配套設施及產業項目提供用地空間。目前深圳市坪山區有南布、沙湖、金沙三個“整村統籌”土地整備試點項目，其中，南布和沙湖項目已完成實施方案的編制，南布項目的方案通過了市政府審批，進入實施階段，金沙項目尚處于前期論證階段。

坪山區的“整村統籌”土地整備模式屬于摸著石頭過河的創新產物，在前幾年的推進工作中積累了一些經驗，也遇到一些困境，總體上來說進展順利，可為其他區域土地整備模式的創新提供重要參考。

1、“整村統籌”土地整備的經驗

經驗一：工作阻力小，得到村民的支持。“整村統籌”模式在坪山深入人心，南布、沙湖、金沙三個試點社區正在積極推進，還有不少社區主動要求加入，該模式最大的優點是避免政府與原村民的直接對抗，并建立起一種共謀、雙贏的合作模式，創新出了一種政府提供規劃引導、政策支持和啟動資金，社區股份公司具體組織實施的新模式，可以較好地兼顧政府、社區、村民三方利益，實現共贏，共同發展。

經驗二：一攬子解決土地歷史遺留問題。特區外城市化過程中形成了未落地非農建設用地指標以及未征未轉地、歷史上征轉返還用地未落地指標、原農村一戶一棟宅基地落地、舊屋村改造和征收、生態控制線內山林地的補償征收以及移交等大量歷史遺留問題，通過“整村統籌”土地整備一攬子解決，明晰產權，優化空間，釋放土地，既為政府安排城市設施提供空間，也為原農村社區發展釋放潛能。

經驗三：降低政府財政壓力。傳統的征地拆遷補償標準節節攀高，特別是248號文要求房屋補償價不得低于市場交易價之后，將進一步拉高補償標準，加重政府財政負擔。而“整村統籌”模式根據土地、規劃、資金三者平衡的原則，可縮小資金補償范圍，并通過提高建筑容積率來降低政府補償資金。

經驗四：較好地解決社區轉型發展。對于留用給社區的土地，政府將通過協議方式出讓給社區，部分用于解決社區居民補償安置，部分作為社區發展用地，以保障社區未來發展需求。社區可選擇自主開發或引入開發商等方式進行開發建設和實施多元化的運營管理，借此機會發展壯大，實現社區經濟轉型發展。

2、“整村統籌”土地整備的困境

困境一：缺乏政策依據，談判過程進展緩慢。“整村統籌”模式作為地方創新做法，在探索中前進，還沒有出臺相關政策，留用地的劃定、補償金額測算依靠套用城市更新和征地拆遷等政策，導致談判過程缺乏說服力，補償方案難以達成。

困境二：難以整備出成片土地，偏離初衷。“整村統籌”模式的初衷是以阻力更小、速度更快的方式獲取成片產業用地，為產業發展提供用地保障，但實際操作中，政府收回的產業用地很少，南布項目整備范圍29.49公頃，僅收回1.68公頃產業用地，沙湖項目整備范圍170公頃，僅收回7.17公頃產業用地，整備回的土地難以為大型項目落地。

困境三：過度依賴房地產，社區轉型存在風險。由于地產開發比發展產業更快更易看到經濟收益，因此社區更傾向于將留用地進行房地產開發，而地產行業的風險日益增大，且未來社區發展還是依賴房屋出租經濟，社區轉型和新區經濟發展均存在風險。

困境四：社區留用地開發強度大，加大政府配套負擔。“整村統籌”土地整備中土地開發強度大，容積率高，政府公共配套壓力大，部分項目收回的土地和地價有限，不能完全平衡掉基礎設施和公共服務設施投入費用。

3、對深圳關外地區的借鑒

深圳關外地區的土地情況大同小異，整體上經濟發展迅速，土地需求量巨大，同時原農村集體占有的土地較多，需要通過土地整備來盤活存量土地，可以考慮利用“整村統籌”的方式。針對坪山的經驗和困境，可以對該模式進行改良后在深圳市關外地區和國內廣大征地拆遷區域推行，實施效果會更好。

借鑒一：完善頂層設計，形成相關政策體系。針對坪山試點中采用的社區留用地規模及其規劃指標、貨幣補償款的確定方法，以及從社區基礎數據調查、五類用地的認定確權、專項規劃編制、補償資金確定、簽訂框架協議到項目實施等過程所形成的辦事程序，各區可以結合自身情況，對坪山已有成果進行優化，形成完善的頂層設計，制定統一標準，并及早出臺政策，為該模式的開展提供制度保障。

借鑒二：“整備+置換”，形成成片產業用地。由于村民傾向于留用商住用地，如果希望整備出大量產業用地，可以考慮將村民異地安置到國有商住用地上，以便在整備范圍整理出集中成片的產業用地。

借鑒三：引導和扶持社區發展產業。社區熱衷房地產開發的一個重要原因是發展產業的難度大、見效慢，各區政府可以在社區留用地的產業定位、規劃建設、招商引資、運營管理等方面給予充分扶持，切實保障村民的經濟利益，讓村民看到成效，可以提高社區發展產業的積極性。

借鑒四：加強風險防控和實施過程監督。由于農村社區關系復雜，各種經濟關系、人際關系糾葛復雜，要保證“整村統籌”土地整備順利推進，政府和社區還要加強風險防控，避免其他因素阻礙項目的推進實施。

參考文獻：

[1]張宇.高度城市化區域土地整備運作機制研究——以深圳市為例.特區經濟，2012，（1）.

[2]魏秀月，戴根平.整村統籌土地整備工作的政策探索與規劃實踐.規劃師，2017，Vol.33（06）.