PPP項目的風險及防范

林嬌嬌 楊波

【摘要】PPP（政府與社會資本合作）項目是一種新型的融資模式項目，由于它具有提高效率，降低風險等多重優點而廣受各行各業的青睞。隨著PPP項目的大量出現，我們既取得相關進步，也面臨一系列相關問題。一方面，大量相關技術和人員的引進促進我國PPP項目相關技術的提高;另一方面，對于引入的PPP項目，在充分發揮其優勢的同時卻忽視了它所存在的風險，從而對PPP項目的實施造成一定影響。本文從社會環境、公共主體和項目管理、風險防范等方面梳理了PPP項目風險的相關研究文獻。

【關鍵詞】PPP;風險;綜述

中圖分類號：F294.1

文獻標識碼：A

1、引言

改革開放以來，我國的各項基礎建設項目逐漸發展起來，特別是公共項目取得了舉世矚目的成就。但是隨著公共項目的逐漸增多以及社會資本在項目建設全過程中建設投資需求巨大且存在嚴重的資金周轉不足情況，形成了難以按期完成工作的壓力。我國作為一個經濟處于正處于快速發展的發展中國家，引入PPP（public private partnership，政府與社會資本合作）這種融資模式是十分必要和可行的。PPP融資模式指為更好的建設城市公共基礎設施項目，各國政府與社會資本方在達到雙方共贏的基礎上而進行的合作，項目由社會資本方進行投資、建造并在雙方約定的時間內運營此項目，在達到約定的時間后將該項目的全部資產上交給該國政府。在PPP融資模式下，政府雖然存在資金不足且執行效率低下的問題，但其可以通過制定政策來加強對項目實施的相關影響;社會資本方承擔項目風險的能力可能不足，但它具備建設項目的充足的資金，豐富的管理經驗以及專業的操作能力;雙方優劣互補，極大的提高了項目成功實施的可能性。PPP項目的快速發展反應出它廣闊的發展前景，但是在鼓勵建筑企業盡快轉入PPP模式的同時，也應該注重對轉入過程的風險進行分析。PPP模式作為政企合作的一種方式，對于風險的發生同樣要引起重視。一方面，由于目前我國PPP項目發展尚不成熟，仍存在許多地方有待改進。另一方面，風險的表現多變、不確定性等特點會給項目帶來無法預料的損失。

2、PPP項目的風險

英國是第一個運用PPP模式來建造項目的國家，它的發展階段主要分為四個階段：試驗期，發展期，成熟期，轉型期;從開始小范圍開展PFI（Private Finance Initiative，私營融資活動）項目，到大范圍推廣PFI，再到從原來的公益性基礎設施向經濟型基礎設施發生轉變，再到現如今實施的PF2（Private Finance 2，轉型私營融資活動）模式;PF2模式優化調整了項目的融資額度，從原先的百分之九十下降到百分之八十，并對政府的過度投機行為進行控制;此外，該模式還對招標的整個流程進行完善，采用集中招標的方式進行，既增強了政府能力，又提高了項目招標實施過程的效率。在PPP模式完善發展的過程中，它的各項具體模式也在發生著變化，其他國家也是如此。

Patriek（1999）系統分析了把BOT（Build-Operate-Transfer，建設-經營-轉讓）模式應用于公共項目中存在的風險，并給出了對應的解決措施[1]。Ryuta、Kyoko 和Hiroshi（2010）研究私人公司和政府之間在投資決定時的博弈。他們認為，當政府的保證是較大或私營公司成本分擔率較低，那么私營公司行使最大化的投資選擇政策早于項目的價值最大化政策[2]。Ashwin（2010）分析了印度的一些PPP項目應用狀況，將印度PPP項目存在的風險分為三類，即法律風險、組織風險和項目本身實施風險，并認為由于公私雙方存在的不信任感、政府準備進行推廣意向的缺乏、相關法律法規的不完善、公共主體項目各方面籌備環節的不充分、以及PPP項目設計和策劃以及實施的不當，是PPP項目在印度進行應用的五大主要風險點[3]。另一位印度學者L. Boeing Singh（2006）則以政府方為出發點，論述了PPP項目的形成對政府方面壓力的減緩，從其所帶來的益處出發對PPP項目的風險進行分析[4]。英國的兩位學者同樣以英國的項目為例論述出PPP項目的風險，David Parker（2003）以英國國防合同中的某項目為例，論述了在PPP項目實施全過程的前后交接過程中出現信息不對稱所帶來的風險[5]。Patricia等（2008）則論述了在PPP項目的實施過程中，政府和私營主體針對自身所處環境其面臨的風險點也存在一定的不同，并以英國PFI項目為例，闡述了政府方所面臨的主要風險點是：交易成本過高、合同所涉及款項較復雜、以及針對項目所需進行交涉的內容過多;而在私營主體方面，除了以上所述以外，專業人才的匱乏和相關技術水平的不達標也是其PPP項目面臨的主要風險[6]。

我國對PPP項目的研究借鑒了很多國外的研究經驗，從最初對PPP項目的定義出發逐步發展到對PPP項目的風險指標做了一定的研究。在這段探索的過程中，我國的PPP項目大量涌現。從1984年，我國的第一個PPP項目——深圳沙角B電廠展開，到北京地鐵四號線的建成等一系列涉及多種不同行業的PPP融資模式項目的形成。王灝（2004）對PPP模式的基本概念進行詳細的定義，對PPP模式存在的各種形式進行了較為全面和系統的歸納總結[7]。我國進行PPP融資模式成功的項目有很多，例如，1990年的廣深高速公路、2003年的奧運體育場、2005的北苑污水處理廠。但是，并不是所有的PPP項目都是完全成功的，如1993年的泰興黃橋熱電廠、1997年的中華發電項目失敗的大部分原因在于對風險的把控，因此為了更好地應對風險，需弄清楚PPP項目的各種風險因素。徐可（2016）通過對PPP的三種模式進行比較分析突顯出不同模式的PPP存在的各自風險點，將各種不同模式對應階段進行詳細闡述，使其各處顯現出的風險躍然紙上[8]。但其不足是對風險的介紹顯得籠統，主要從環境，建設等較大方面進行敘述，未進一步詳細闡明。在此基礎上，宮占明（2017）將PPP項目與傳統項目進行對比，介紹了其在準備階段、招標階段、融資和實施階段與傳統項目的不同;在對各階段進行詳細闡述的基礎上去探究PPP項目的風險[9]。

3、PPP項目的相關風險因素

3.1社會環境層面的風險因素

3.1.1法律法規方面的風險因素

PPP項目在我國起步較晚，各方面發展較不成熟;在它發展早期，很多相關方面的學者認為在法律方面還沒有一套完備的法律系統是產生風險點的主要原因，政府方面在這方面也相當重視，近些年頒布的PPP項目有關的文件，如：2014年財政部關于推廣《運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，但是，曹陽（2017）認為從PPP項目的法律特性與運作流程來看存在很大的法律風險問題，應從PPP領域立法統一入手，從宏觀設計層面、詳細的法律條文層面與其他配套相關措施層面等多方面同時著手，以完善對該領域的法律規制[10]。

3.1.2融資方面的風險因素

孫海秀（2016）認為PPP應用于高速路建設這種復雜，難度大且需求資金多的項目，難點更多在于投資資金的籌集以及融資渠道的尋找[11]。一般而言，大部分PPP項目都是較大型的，需求資金量很大，私營企業必須通過融資的模式來獲得能使項目得以正常運行的資金，在融資模式的過程中會遇到很多風險。一方面，資金量需求大;另一方面，在面臨大額貸款時，銀行方所需進行的操作流程較復雜且面臨風險更大。張童（2019）闡述通過對政府行為的規范來規避融資方面的風險，使企業融資能進亦能出[12]。不僅體現在政府行為方面，在各中不同行業所存在的PPP項目中，也存在不同種類的融資方面的困難，鄭大喜（2017）以醫院中PPP項目為例，分析了此類PPP項目所適用的投融資模式，以各種模式的展開對融資風險進行敘述[13]。

3.1.3專業人才和全面性人才方面的風險因素

PPP項目的整個實施過程涉及財務、法律政治、施工建設、預算估價和管理等多個領域，張勝（2015）論述到PPP項目對人才的綜合素質要求很高，而當前我國能夠綜合掌握和運用法律、金融、工程等多方面知識的全能型人才還偏少[14]。首先，對PPP相關項目的具體實踐和實施過程還不是很了解，投入的時間精力也不夠充分，相關的理論研究人員和專業的實踐指導人才嚴重缺乏;其次，張勝（2015）認為PPP模式在我國的發展時間相對較短，很多硬性條件都不具備，專業的理論認識和必要的技術技能也比較缺乏;再者，國內在PPP項目方面精通的專業人員是非常匱乏的，開設PPP項目培訓的專業機構少之又少，大部分人員都在自我學習，缺乏統一宏觀上的理論學習，搭建學以致用的實踐平臺更是難上加難[14]。

3.1.4定價和調價機制方面的風險因素

由于運用PPP項目大多數屬于公共性項目，因此它具有壟斷和非競爭性等特點，其價格并不是只受市場價格的影響，還需要依靠政府和私營企業之間進行協商。宋波（2011）分別根據高等需求、中等需求和低等需求3種不同的市場需求狀態對PPP項目的市場定價機制進行研究，以此來尋找規范的且適宜的定價機制[15]。此外，當社會資本方遵循了適宜的定價機制但又難以獲得預期的滿意度時，這時候相適應的調價機制就需要充分發揮作用。鄧小鵬（2009）運用相應的理論知識，建立了PPP項目的動態調價模型，找尋出有效的調價步驟和方法并能最終得到所需的結果[16]。但是隨著公眾滿意度的不斷變化和為了激勵私營方在承擔PPP項目中的大部分責任和風險時付出更多的努力，模型也需要在適宜的經濟環境下進行不斷地適應性調整，這一過程還有待繼續研發并進行更深層次的探討。

3.1.5相關頒布政策方面的風險因素

政策的變更也是導致PPP項目風險的重要因素之一，這里通過案例的呈現來對此類風險展開敘述，例如長春匯津污水處理項目和杭州灣跨海大橋。以2000年的長春匯津污水處理項目為例，該項目在運行前期由市政府制定了《長春匯津污水處理專營管理辦法》。經過幾年，政府以該文件違反某項規定為由廢止了此項條例，在此基礎上又設立了一項新的條例。這一政策的變更無疑對匯津公司產生巨大影響。楊越涵（2019）認為各政策間關系冗雜，存在一定的相互矛盾關系，在某種情況下一項政策的成立會導致另一項政策的變更。為了避免這種情況的發生，應盡快對所有進行及時審核，避免相互產生干擾[17]。鞠傳霄（2017）以世界銀行為代表，分析了它的相關數據，并結合PPP項目在中國的若干個發展階段以及與其相對應的政策發生的變化，PPP項目在發展的過程因政策變遷而導致的風險問題[18]。

3.2公共主體層面的風險因素

3.2.1政府信用方面的風險因素

政府信用度的一大缺失也是致使PPP項目存在一定風險的原因之一，由于政府等相關部門信用的缺失，致使國內很多PPP項目以失敗告終，其中一部分是因為收費價格的改變而產生的政府信用風險，例如山東中華發電項目由于電力體制機制的改變和市場需求發生變化，電價由0.41元/（kW·h）調整至0.32元/（kW·h），收費價格的部分調整，使項目收益突然銳減，從而使項目無法正常運營;另一部分因為相關決策的失誤而產生的政府信用風險，例如廉江中法供水廠項目，關于此項目雙方簽訂相關合同，其合同期為30年，但合同的約定款項中在水量上和水價的問題上有存在明顯的脫離實際的期許，最終導致此水廠被迫閑置。所以仇保興（2016）提到建立健全政府信用評價體系，定期公布參與方的履約情況然后進行統計，并將違約率納入考核評價體系。以此種措施來盡量減少因政府信用缺失而導致的風險[19]。

3.2.2政府監管方面的風險因素

這主要體現在政府方為未能履行其應當承擔的責任，在對社會資本方的選擇過程中未能按照一定的評選過程嚴格把控，此外，政府部門監管力度不夠還體現在政府部門的監督管理能力不足，由于我國政府針對PPP項目還未設立統一的管理監察機構，大部分PPP項目處于多方進行管理的狀態。仇保興（2016）指出，在財政部和發改委發布的有關PPP政策的文件中，對PPP項目的篩選以及管理方法都存在較大弊端，這也給PPP項目的監管造成一定困難[19]。

3.2.3風險分擔機制與調節機制方面的風險因素

PPP項目中的參與方以政府和私營資本為主，但也包含其他很多參與方，它的持續時間較長也就意味著承擔風險的周期跨度較長，無論是政府還是社會資本都不愿意獨立承擔這么長時間的風險，同時，PPP項目存在較小的薄利性，兩點綜合使很多社會資本望而卻步;而如國讓政府獨自承擔PPP項目的較大風險又失去了實施此項模式的意義。蔡明秀（2016）認為PPP項目在合同制定時需要依據各方風險規避的能力和承擔能力，設置靈活的風險分擔與調節機制，來實現更好限度的風險分配[20]。

3.2.4政府部門的有關干預方面的風險因素

公共主體和私營部門是PPP項目在建設過程中的兩大主體。政府公共主體在這一過程中一般處于較為強勢的主導地位;因此，在很多情況下政府部門因為對自己所扮演的角色認識不到位，導致其在PPP項目的建設中的大多數階段都處于領導者地位，從而在相應場所進行轉換時無法對自己所處角色得到清晰的認知。而政府對PPP項目相關過程的過度干預，主要體現在政府部門的監管力度過大和利用自身的權力而進行的過分介入。蔡明秀（2016）通過對關于PPP項目的合同文件的大量收集，對其中變現為政府的過度干預的款項進行分析，經過總結發現87.5%的合同文件都表現出政府對項目過度干預的弊端[20]。在國內，由這種原因導致的失敗的案例有很多，代表性的是2008年因舉辦奧運會而修建的 “鳥巢”體育場項目。在項目開始進行建設初期，政府部門的態度十分明確，表示支持該項目，但是，在項目的建設過程中，卻就設計方案多次對建設方提出意見并進行多次更改;在項目運營的過程中，又對它的其他建設項目提出一些修改意見，最終導致社會資本方無法實施其相應的權利，以至于放棄該項目的特許經營權并轉為永久股東。

3.3項目管理層面的風險因素

3.3.1投資回報率方面的風險因素

按照PPP項目的收益來源的類型進行分類，可以將其分為以下三類：第一類是指公益性資產獲取政府的資產服務購買收入;第二類是指通過使自主經營，提高效率的同時節約成本從而獲得收益;第三類是指通過政府給予的某些的補貼來獲得收益。我國目前的PPP項目主要以第二類和第三類為主。當前，我國目前的PPP項目現狀是由于政府補貼過少，很大一部分項目處于一定的虧損狀態。蔡今思（2015）以英國為例提出，PPP項目的收益率一般處于18%-20%之間進行波動[21]。與之不同的是，在我國PPP項目的相應融資成本較高，同時為了迎合的公眾利益，政府部門往往會對經營者投資收益的額度進行一定限制，當前我國PPP項目的投資回報率保持在8%-10%。研究結果表明，項目的投資回報率如果低于12%，就會在吸引社會資本參與的過程中存在一定困難。

3.3.2項目實施時間方面的風險因素

在基礎設施的建設會較大量的存在PPP項目，并且它所持續的生命周期相對較長，建成后運營模式也存在一定難度，從而使得項目受到影響的不確定因素會增加。Jinbo Song（2013）認為可以把這些不確定因素分為宏觀因素和微觀因素[22]，宏觀層面是指與國家宏觀環境相關的政治、經濟、法律等方面，微觀的不確定性指的是與項目效益相關的投資、市場情況、成本、收益等相關，Darrin（2003）認為在項目的全壽命期間內，由于這些不確定因素的大量存在，可能會使項目運營的實際情況與期望效果產生一定偏差，從而導致項目面臨的各種風險種類有所增加[23]。

3.3.3審批過程方面的風險因素。

Roy Widdus（2005）認為審批延誤風險主要指由于政府原因致使對項目的審批程序過于復雜，導致花費時間很長，以致成本過高;在各種程序完成之后，如果再對項目的某些環節進行商業調整就變得非常困難，同時又給項目的正常運作帶來威脅的一種風險[24]。

這種風險主要在體現在道路及供水類PPP項目中，發生這一風險主要案例有英法海峽隧道、上海大場水廠等項目。牛耘詩（2018）以英法海峽隧道為例，在項目進行建設的期間，由于英法政府一直要求對安保措施進行增加，使得項目的工期一直無法按照約定進行，并且在項目完工之后，又遲遲不能準時發放相應的營運許可證書，項目無法正常運營，加上在項目前期投入過多成本，導致項目的現金流量鏈受到嚴重影響，進一步導致項目收益不足，最終致使項目公司破產，以2007年債務重組而告一段落[25]。

4、PPP項目風險的防范

4.1法律法規的健全

針對法律法規方面的不完善，應統一從立法階段入手，將籠統的現有關于PPP項目的法律法規進行整合;同時，根據以往立法經驗，結合當今現狀，盡快落實一套完備的PPP法律系統。李金龍（2018）認為有必要進一步提高PPP立法階位，制定系統的PPP法以增強其權威性，從而使政府和社會資本在合作過程中能夠做到有明確的法律可依[26]。在進行立法的過程中，張靜（2018）認為從立法完善的角度看，在對PPP項目進行詳細立法的過程中，不僅要考慮到立法的完善性，還應當將立法技術考慮進去，從而得到一套完備且規范的PPP法律機制[27]。在法律的制定上，何雄就（2017）提出可由國務院牽頭，協調發改委與財政部，出臺國家層面的完整而統一的法律， 而非部委間各自為政， 這樣對PPP推進更有益處[28]。

4.2政府方面的改善

政府在PPP項目建設全過程的不同階段扮演著不同的角色，在各自角色下承擔的相應職能也不同，適時轉換角色成為政府在行使權利時應掌握的技能。劉夢祺（2018）認為在政府行使監管權利的過程中應該強化政府和投資者的契約精神和誠信意識、規范政府在PPP項目中的職權行使、根據PPP項目合同規定進行監督管理成為共同主題[29]。在行使監督權利的同時，政府也應該認識到自己在項目運行過程的不同階段扮演的不同角色，談婕（2019）提出為了讓政府更好地實現角色上的轉變，政府需要掌握相應的能力，以實現PPP全流程的管理[30]。在進行管理過程中，政府方也應該明確認識到與公共機構之間的角色關系，黃曉軍（2017）認為PPP模式需要政府和公共機構與民營部門首先確立一個共同的目標，雙方為此要承擔相應的角色和任務，并對風險進行分攤[31]。正如“Partnership”的含義，不是上下級，而是合作者的關系，只有對這種關系有了更加清晰明確的認識才能更好對項目風險進行合理分擔。陸長平（2018）也提出政府方要協調好各方利益關系，構建共享網絡體系，做好對履約，價格和質量等方面的嚴格監管[32]。在扮演好自身職責同時，政府也要做到能認真聽取相關方的建議，王剛（2017）認為應該強化政府信用約束機制，從而得到多方進諫的目的[33]。

4.3 PPP項目的評估

選取PPP項目的過程也是存在一定艱辛，在確保一定融資環境需要的前提下，王剛（2017）提出強化對PPP項目收益機制指導規范和促進PPP金融項目的創新來為PPP項目提供良好的融資環境[33]。既要選出哪些項目能夠以及有條件成為PPP項目，又要對選取的PPP項目進行長期規劃，王超（2018）認為對經批準采用PPP模式的試點項目，負有支出責任的政府部門須將其納入年度財政預算和中長期財政規劃，保障資金撥付需要[34]。在規劃好PPP項目之后，再對PPP項目進行融資方面的探索，王剛（2017）提出在提高PPP項目的融資能力時，需要促進金融市場和金融機構專業方面優勢的發揮，同時拓寬社會資本的融資渠道，鼓勵相關金融機構的參與，對符合條件的PPP項目提供多種融資支持，支持符合條件的社會資本發債券融資、并首次公開發行上市和再融資[33]。不僅如此，王彧（2017）提出在投資回報率方面也應該采取一定措施，要制定全國統一的PPP項目投資回報率基準，按照“使用者付費”和“政府付費”來確定PPP項目的投資回報率，同時要將PPP項目的付費方式進行擴大化[35]。

結語：

由于PPP項目在我國還是處于不成熟階段，很多PPP項目的運行方式還存在一定的問題。在目前已閱讀的關于PPP項目的參考文獻中，對這種融資模式項目風險因素的總結還存在一定的不完整性。本文圍繞PPP項目存在的風險，主要從社會環境層面，公共主體層面，項目管理層面三個方面對相關學者的部分觀點進行相應總結，將PPP項目的風險得以細化歸類。針對目前相關文獻對風險的不同分類方式可以看出，無論是從PPP項目建設前，建設中或者建設后的哪個環節作為出發點來對風險進行分類歸納的文章都很多，且相關部分的研究都很詳細到位。但是，關于風險詳細解決措施方面的文獻數量明顯不足，文獻中突出的應對措施也相對較一般化，沒有對風險應對措施進行詳細歸納總結的文章，此方面還有待發展。

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作者簡介：

林嬌嬌（1997-），女，湖北隨州人，江漢大學碩士研究生，研究方向為投融資決策與風險控制。

（通訊作者）：楊波（1974-），男，湖北武漢人，江漢大學商學院會計系教授，武漢城市圈制造業發展研究中心研究員，碩士生導師，博士，研究方向為投融資決策與風險控制。