事業單位社會化改革模式初探

王亞莉

隨著我國經濟體制改革深入推進，越來越多的省份啟動了新一輪的事業單位改革。事業單位改革目標主要是理順政事關系，實現政事分開，解決當前存在的政事組織不分、人事管理不分、產權不分、缺乏科學、嚴格的激勵與約束機制、體制僵化、忽視市場作用和法制不健全等問題。

一、研究背景

隨著我國經濟體制改革深入推進，越來越多的省份啟動了新一輪的事業單位改革。事業單位改革目標主要是理順政事關系，實現政事分開，解決當前存在的政事組織不分、人事管理不分、產權不分、缺乏科學、嚴格的激勵與約束機制、體制僵化、忽視市場作用和法制不健全等問題。雖然國家早在2011年就出臺了分類推進事業單位改革的指導意見，但是在具體實踐中，受各地區事業單位類型、體量、歷史遺留問題、地方經濟因素不同的影響，仍然缺乏統一、規范、詳實的操作細則，更多只能依靠各地探索實踐，“破題”事業單位改革。

事業單位社會化改革是指事業單位在向市場經濟體制過渡中，接受社會的影響，進入社會系統的過程。

云南云勤集團有限責任公司是云南省委、省政府認真貫徹落實黨的十九大精神，推進省級機關后勤服務社會化、市場化改革的產物。其下屬擁有改革劃入的省委機關幼兒園、省委金牛幼兒園、圓通幼兒園、大觀幼兒園、華山幼兒園等多個高品質幼教品牌。幼兒教育培訓板塊，是云勤集團五大產業產業發展的核心，也是事業單位社會化改革的難點和重點。

二、事業單位社會化改革主要模式

目前全國各地事業單位社會化改革實踐的的主要模式包括：企業化管理改革模式、體制內部改革模式、企事業并軌改革模式、委托管理模式和“事轉企”改革模式五類。

（一）企業化管理改革模式

該模式具有如下特征：1.政府部門擁有領導任命、經濟指標、人事調動、財政撥款等權力;2.工作人員屬于行政事業單位編制;3.內部按企業模式建立管理組織機構;4.有明確的經濟效益目標，自收自支，自負盈虧。

優點是同時具有事業單位政策待遇和企業化經營管理的先進模式，擁有更大自主權、較高的經營管理水平和積極性。缺點是該模式只能是作為改革的一種“折中”方案，此種模式必將會隨著改革的不斷深入而逐漸淡出歷史的舞臺。

（二）體制內部改革模式

該模式保持事業單位性質，不改變單位運作方式，只是引入承包、租賃、委托經營和自主經營等市場化經營手段，增加收入渠道、服務范圍拓寬、利用效率提高。

（三）企事業并軌改革模式

該模式再保持事業單位體制性質的基礎上，成立專業運營管理公司實施管理，即“一個機構，兩塊牌子”。該模式事業單位性質未變、人事基本一致，僅單獨成立一個獨立法人公司進行資產的經營管理，且多數還享受財政補貼。

（四）委托管理模式

政府部門，通過市場公開招標等方式引入資產專業管理機構，實現資產所有權和管理權的分離，并由引入機構向社會提供公共服務，借以提高資產的管理水平。該模式效率較高，且成本則較低。

（五）“事轉企”改革模式

是指將事業單位完全改造為全資國有現代化企業的模式。

五種模式特點對比表

從五種模式對比來看，改革并不會改變國有資產性質，改革的本質是通過對經營權和管理權、收益權的重新劃分，實現管辦分離、效能提升、運轉順暢、活力增強的目標。

三、各種模式下的改革要素特點

（一）組織變革

在5種模式中，“事轉企”改革模式側重于管理體制改革，其它的側重于管理機制改革，并沒有從根本上改變體制模式，易于實踐，人員變動小，阻力少。但在局部權力調整中仍然會存在阻力，甚至導致改革失敗的情況。

1.企業化管理改革模式對職能進行了調整，但是并沒有“政企分離”，尤其是人力資源方面依然缺乏市場機制。

2.企事業并軌改革模式改革力度更大，實現了“政企分離”，但仍存在“事企分開、管辦分離”方面的不到位，企業負責人權責普遍不夠明晰。

3.體制內部改革模式和委托管理模式并不存在組織變革。

4.“事轉企”改革模式則最為徹底，從根本上改變了事業單位性質，徹底轉變為企業。

（二）所有者職能

所有者職能主要評估管理支配權、人事支配權和財務管理權。其中人事管理權主要反映在人員任免和考核兩方面。其中財務管理權主要反映在剩余索取權、投資決策權以及預算管理權三方面。

1.企業化管理改革模式只擁有了財務管理權，仍然缺乏管理支配權和人事支配權。

2.體制內部改革模式和事業單位委托管理模式的所有者職能大部分集中政府部門手中，事業單位只掌握了部分財務管理權。政府部門通過財政補貼控制預算管理權、投資決策權和人事支配權。

3.企事業并軌改革模式中政府下放了剩余索取權。同時，用預算管理加強了對財務的監控，用發展規劃控制了重大決策權力，用績效評價管控事業單位社會功能。但企事業并軌改革模式中，事業單位仍然沒有事業編制人員部分的人事任免權，僅有對新進入市場聘任人員部分的人事任免權。

4.“事轉企”改革模式獲得了完全性質的獨立法人地位

（三）社會功能

事業單位或多或少仍然承擔著部分社會功能職責。不同管理改革模式下事業單位履行社會功能的方式各不相同。

體制內部改革和企業化管理改革模式下的事業單位靠政府部門通過行政手段促使其提供社會功能。企事業并軌改革模式下政府部門通過對負責人的績效考核來促使其提供社會功能。“事轉企”改革模式則通過董事會的治理來促使其提供社會功能。委托管理模式則通過委托合同來促使其提供社會功能。

四、云勤集團幼兒教育培訓板塊改革存在的問題

云勤集團幼兒教育培訓板塊雖然擁有云南省最為優質的公辦幼兒教育資源，但是由于自成立以來受體制限制，缺乏市場機制激勵，錯過了2008年-2018年幼兒教育發展的“十年黃金期”。體質限制主要導致的問題包括：

（一）產權不清晰

目前，幼兒園的產權依然掌握在政府部門手中，因此導致資產收益權、經營權的不清晰，改革缺乏物質基礎，資產收益情況較差。

（二）權責不明確

幼兒園主要管理人員仍然按照事業單位編制內人員管理模式，考核指標主要圍繞公共服務提供的質量、數量以及校園安全等主要指標，與市場嚴重脫軌，挫傷了管理團隊積極性。

（三）政企未分離

幼兒園屬于部門辦的事業單位，每年絕大多數的學生名額仍然以遠低于市場的收費標準向政府部門家庭優先提供，剩余少量名額收費缺乏市場調節機制，導致收入無法支持發展;且在發展過程中，時常受到政府部門出于非經濟目的的指揮與影響，也阻礙了幼兒園的社會化發展。

五、云勤集團幼兒教育培訓板塊改革建議

（一）云南省幼兒教育培訓發展趨勢

當前國內的幼兒教育行業經過十年的快速發展，已經呈現出了普及化、公益化、精品化、高端化的特點，雖然依然有著人口基數、城鎮化、消費升級、家庭結構、教育傳統觀念等因素支撐，但結合云南省幼教產業實際發展特點以及近年來頒布的《民辦教育促進法》、《中共中央 國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》等政策，可預測云南省的幼教產業主要呈現出“補短板”和“做精品”兩個主要發展線路。“補短板”主要是響應中央新政，擴大公益性幼兒園的覆蓋范圍，體現教育的公益性。“做精品”則主要是繼續鼓勵民辦教育的投入，接軌國際幼兒教育模式，推出更為豐富的幼教課程，做精品小班，帶動產業升級，滿足差異化需求。

（二）云勤集團幼兒教育培訓板塊戰略定位

云勤集團幼教板塊的資源特點是：品牌知名度極高、核心地段區位優勢、教師團隊經驗豐富、生源穩定等。云勤集團在幼教板塊的戰略愿景主要是希望該板塊成為服務產業的重要閉環之一，成為集團長遠投資和自持項目，形成集團中長期的重要資金流，平衡好經濟和品牌效益。

（三）改革建議

1.改革初期，幼兒教育的性質以及今后板塊定位決定了不能采用委托管理模式，防范委托管理后出現的質量下滑、品牌信譽度受損以及經濟法律糾紛的風險。在完成幼兒園轉變出資人主體基礎上，可以在特定階段和小范圍內嘗試內部改革模式，通過承包、租賃、服務外包手段，摸索市場化的路徑，培養經營人才，也有助于進一步準確評估自身發展優劣勢。

2.改革中期，采用企業化管理或者企事業并軌改革模式，通過經營責任書等方式進一步清晰管理者權責，進一步放寬人事、資金、投資權限，對標社會資本投資的幼兒園，鼓勵參與競爭，并制定與市場競爭相匹配的薪酬激勵體系。

3.改革最終階段，重點開展轉換單位性質、選聘管理層、強化企業法人治理體制、精細化管理等工作。

六、結語

綜上所述，云勤集團幼教行業的事業單位社會化改革，應當在不同階段靈活采用不同的模式，分階段、分范圍逐步授權，通過產權、人事權的逐步劃斷，建立起符合企業的組織模式，最終“事改企”，徹底實現幼教板塊明晰產權、明確權責、實現政企分離、科學管理的事業單位改革目標。（作者單位：云南云勤服務集團有限責任公司）