現階段土地一級開發模式

蔣喆

土地一級開發工作關系到土地的建設利用，關系到城鄉統籌發展以及社會經濟的發展進步。新時期背景下，土地一級開發工作中還存在較多問題，需進一步加快土地一級開發模式探索的步伐，以提升土地一級開發的科學性、合理性。本文立足土地一級開發現狀，對現階段土地一級開發模式展開探析，以供參考。

土地一級開發是針對城市功能定位及城市規劃要求，由政府統一組織開展的一系列土地行為。包括土地開發設計、土地平整、征地補償、市政基礎建設、一級土地拆遷安裝等。進行土地一級開發的目的是，在采取憑平整、規劃設計、建設等一系列動作后，讓土地變為“熟地”，確保土地有出讓的條件。隨著我國城市化進程的加快，建設用地需求量不斷增加，政府對土地一級開發工作也越來越重視。近年來，國務院、中央部委相繼出臺調整地方政府債務管理、規范土地收儲行為相關的規范性文件。這些文件的出臺給土地一級開發工作帶來一定影響，使得原有的土地一級開發模式與當前的土地開發與建設利用現狀出現了較大出入。下面聯系實際，就現階段土地一級開發中的問題做簡要分析。

一、土地傳統一級開發模式及問題

土地傳統一級開發模式為BT模式、土地補償、利潤分成。隨著社會主義市場經濟體制的建立與發展，上述開發模式已經很難適應當前土地開發需求，暴露出較多問題，具體分析如下：

（一）責任主體存在爭議

在土地一級開發責任主體問題上，《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜〔2016〕4 號）做了相對詳細的說明。文件中指出，強化土儲機構為一級開發的責任主體。這一文件對土地儲備機構作出了規定，明確指出每個縣級以上（含縣級）法定行政區劃原則上只能設置一個土地儲備機構將，并規定只有納入名錄管理的土地儲備機構才有資格與權力承擔土地儲備工作。對于儲備土地的前期開發等均是由納入名錄管理的土地儲備機構開展。但《關于聯合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知》（財金〔2016〕91 號）又引發了有關責任主體問題的質疑，如部分業界人士受此文件的影響，認為PPP模式不是科學可行的土地一級開發模式。

（二）土地一級開發操作模式受爭議

在以往思想理論以及技術體系下，BT 模式是比較常見的土地一級開發模式。但近年來，隨著國家、社會形勢的變化，這一開發模式逐漸被禁止使用.參照《財務部關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金〔2015〕57 號）第二條、《關于組織開展第四批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》（財金〔2017〕76 號）第二條等的說明，可以認為BT模式存在政府變相融資的嫌疑，不僅不利于政府實踐行廉潔奉公，也不利于土地一級開發工作的開展，因而被逐漸禁止使用。

（三）利潤分成不合理

土地溢價分成模式，存在違反土地出讓金“收支兩條線”的管理政策風險。國家政策規定，2007年1月1日后，土地出讓收支全額納入地方基金預算管理，收入全部繳入地方國庫。對于土地收入與支出方面的資金流動，設立專門賬目，對土地出讓收入與支出做統一核算。這樣的操作與土地出讓金“收支兩條線”的管理政策不符，且將項目的未來收益與土地出讓收入進行了掛鉤關聯，這加劇了土地一級開發工作的復雜程度。

二、現階段土地一級開發應對策略探討

（一）明確土地一級開發的責任主體

黨的相關政策性文件中說明，土地一級開發工作應當由縣級（含）以上人民政府批準將成立、具有獨立的法人資格、隸屬于所在行政區劃的國土資源主管部門、承擔本行政轄區內土地儲備工作列入土儲機構名錄的事業單位進行負責。在土地一級開發項目實施期間，與儲備宗地相關的綠化、排水、土地管護、土地平整等一系列工作都由經過以上認證且具備以上資格的機構組織實施。在土地一級開發期間，必須嚴格按照國家以上要求實行，相關責任主體不能采用業務外包等方式。

（二）政府服務購買模式用于拆遷安置補償

在土地一級開發項目開展期間，不可避免的會遇到征地拆遷補償問題。如果不能妥善處理這一問題，不僅會降低人民群眾對政府、對黨的信任度，還會導致后期的土地開發建設工作難以順利開展，更會使人們群眾的合法利益受到損害。為防止以上問題發生，在土地開發期間，對于征地拆遷補償問題，可采用政府服務購買的模式進行解決，確保人民群眾的合法利益受到有效維護與實現。但在采用以上模式解決實際問題時，有以下問題需引起注意：首先，拆遷安置補償服務的資金來源必須合規合法。其次，政府的購買服務必須嚴格按照先有預算、后購買服務的思路進行。最后，政府購買服務與土地使用權出讓應當各自獨立、互不聯系。

（三）政府采購工程模式開展基礎設置建設

土地一級開發包括基礎設施建設、市政建設等工作。在當前形勢下開展這些工作時建議采用政府采購工程模式進行，嚴禁以政府購買服務的方式進行。在土地一級開發區間，“七通一平”等基礎設施建設工作屬于基礎性工作，對于這類基礎性工作，土地儲備機構通過政府采購工程的方式開展，有利于提高工作效率。

（四）改變土地一級開發資金來源方式

針對土地以及開發中存在的違法融資等以及違法違規出讓土地等問題，應當加強監管與規范，相關職能部門要對政府的融資行為作出管控，如規定地方政府不能再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款。同時，為確保土地儲備機構不會以權謀私、違法挪用公款，可要求土地儲備機構支配的土地儲備沒資金與結構日常所需經費采用分賬核算制度，兩者相互獨立，互不牽連。在土地儲備資金預算、年終決算等工作上，土地儲備機構按照編制報表，并上交財務部門經受審核。

（五）合理分配土地增值收益

造成土地增值的原因有很多，如土地供求增值、用途變更增值、投資增值等。而當前常有兩種增值收益形式，分別為“熟地”中的增值地租以及“生地”中的增值地租。在土地一級開發過程中，會形成土地增值收益與土地增值，并且受開發模式的影響，土地增值收益會有所不同，這就造成了收益分配的困難。為提升分配的科學性與合理性，應按照合理合法的方式對一級土地增值收益進行合理分攤。

（六）保障弱勢群體收益

在土地一級開發中，農業生產者、原用地企業、城市居民等往往會面臨利益受損等問題，并因此產生抵抗與排斥情緒，導致土地開發工作難以順利進行。因此相關部門應當采取相應手段確保這部分弱勢群體的利益不受損害。如對于農民而言，除給予他們經濟補償外，還可著手推進農民再教育以及職業技能培訓工作，因此豐富農民生存技能，推動他們走上致富路。此外，在征地方面，政府也可結合當前形勢對征地方式做適當調整，如遵循自愿原則，不將集體土地強制轉化為國有土地，讓農民繼續擁有集體土地使用權， 這也是維護農民利益的有效方式。

三、結語

土地一級開發是一項重要工作，該項工作的質量、效果直接關系到城鄉統籌發展的目標能否實現，關系到國民經濟是否能健康穩定發展。為此，在進行土地一級開發時，必須嚴格按照黨的領導指示，結合地區實際的土地資源情況，總結以往工作中的不足，對現有的土地開發模式進行優化創新，以保證土地一級開發工作的順利開展。（作者單位：昆明市基礎設施投資建設有限公司）