中國實施排污權交易制度的若干法律問題思考

申林林

摘要：排污權交易是以市場化手段實現資源優化配置的一項環保制度。現階段排污權交易工作在我國已經逐步開展，在改善環境質量方面發揮著重要的作用，但在排污權交易試點工作開展過程中也存在法律體系不完善、制度不健全、監管機制不到位等各種各樣的問題，本文就排污權交易實施中的法律相關問題及措施進行探討。

關鍵詞：排污權交易;法律問題;措施探討

1 引言

十九大會議的召開，為我國環境發展以及處理奠定了法律基礎，我國專家指出，每年我國由于水污染造成的經濟損失約2400億元，空氣污染導致的直接或者間接損失達到國內生產總值的10%。中國目前是環境污染受害最深的國家之一。環境狀況不僅影響著國民經濟發展，還深深關乎著國民的身體健康狀況。中國急需就嚴峻的環境污染現狀做出對策，未來需大力提高能源利用率，推動節能改造工程的建設。而我國排污權交易存在總量控制的程序性規定未在法律上得到體現，產權的初始分配不公和二級市場建設缺乏這些問題。

2 排污權交易制度法律的性質分析

2.1 法律定位性

有效的促進了排污權交易市場的協同發展，為了更好的促進排污權交易市場協同發展，國家與地方應當共同進行立法，對排污權交易市場的相關內容進行詳細的明確，有了法律的保障就可以促進排污權交易市場的有序進行，有利于促進低碳經濟建設。

2.2 法律技術性

環境法律技術化的形成主要基于主客觀兩方面的原因。客觀方面的原因在于，環境問題及其治理具有濃厚的科技屬性，而技術創新又是環境法律制度變遷的重要誘因。根據制度經濟學理論，制度不均衡會引發制度變遷，而技術改變是造成制度不均衡的主要因素。在環境問題中，事前的環境影響評價、事中的污染源自動在線監測、事后的因果關系認定、生態環境損害評估和修復等事項，無不與技術掛鉤。新的或更為有效的技術一方面會釋放出新的收入流，另一方面會使舊的制度安排變得低效或不起作用。趨利避害的本能會促使第一行動集團改良現有的制度安排，進而吸納技術革新帶來的新的收入流。環境法律在一次次的制度適應技術革新的變遷中，不斷地增強了其專業化和技術化。

2.3 法律統一性

制度經濟學認為，制度系統的演化方式主要有補充式和更換式兩類。前者是指在保持原有制度的前提下新設制度，以約束原有制度下不能令人滿意的行為;后者是指變動原有制度，以消除原有制度下令人不滿意的行為產生的制度根源.

2.4 法律確定性

突擊立法是指立法與輿論之間的關系過于緊密，形成一旦輿論熱議立法就積極跟進的現象。我國不少環境法律是基于輿論或媒體對某一環境問題的特別關注，而臨時、臨事制定或修改。

3 中國實施排污權交易制度的若干法律建議措施

3.1 推進高位階法律法規建設

國家層面法律法規在適當時對排污權的法律屬性予以明確，對交易的各個環節予以規范，使整個交易過程“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”。嚴格規范排污權交易，守護國家環境資源。明確排污許可管理制度和排污權交易管理制度之間的關系。

例如：黨的十九大報告提出“強化排污者責任，健全環保信用評價、信息強制性披露、嚴懲重罰等制度”。實施排污許可制是貫徹落實十九大精神、強化排污者責任的重要舉措，是提高環境管理效能、改善環境質量的重要制度保障。《辦法》作為推動排污許可制實施的基礎性文件，十分重要，要對各項規定進行深入研究、周密考慮、審慎處理，并加快推動出臺實施。

3.2 明確排污權交易制度與排污許可管理制度和之間的關系

生態環境部印發《排污許可管理辦法（試行）》（部令第48號），其中第十四條第三款中提到：排污權有償使用和交易記錄等登記事項由排污單位申報，并在排污許可證副本中記錄。由此確定了排污許可證作為排污權的唯一載體。

十九大會議的召開已經明確指出其發展方向，會議指出要加大宣傳引導力度，讓排污單位充分認識到應履行的責任和義務，確保《辦法》實施取得良好效果。要加快推進《排污許可管理條例》出臺，進一步夯實排污許可制實施的法律責任。細化各項規定，做好排污許可制與環境影響評價、企事業單位排污總量控制、排污權交易等相關固定污染源環境管理制度的銜接，形成相互支撐的強化污染者責任管控體系。

3.3 明確市場主體，充分發揮市場機制

雖然各試點地區政策各有不同，但是排污權交易的市場主體卻大同小異。排污權交易受讓方均為新建、改建、擴建項目新增主要污染物排污單位，出讓方主要為減排企業或淘汰落后產能企業，政府在其中依然起主導作用，排污權交易這一環境經濟政策難以充分發揮效用。環境主管部門及排污權交易平臺應避免過度干預，適當加以監管即可。實施排污許可制對實現工業污染源全面達標排放、落實重點地區空氣質量改善目標等工作具有重要意義。要服務好中心工作，進一步加大對無證排污和不按證排污的檢查處罰力度，加大對違規項目清理整頓力度，為中心任務的完成提供有力支撐。

3.4 明確排污權場外交易合法

排污權場外交易促進了排污權的流通，增加其在市場中的價值。所以現階段，生態環境部應當下發通知，明確排污權場外交易合法化，允許將排污權作為等價物在其他交易當中使用，同時要求各省自治區直轄市修改各地的排污權交易規則。但是，排污權場外交易不能夠璋無限制、無人監管，否則就可能滋生無序交易的情況，不利于排污權交易工作的開展。因此，在修改排污權交易規則、開放排污權場外交易的同時，還應當要求場外交易雙方將交易合同送交生態環境主管部門備案，并定期報告交易合同執行情況。各級生態環境主管部門應該進行定期檢查和突擊檢查，以監督排污權場外交易合同的履行。

3.5 建立并完善排污權交易相關法律制度

進一步完善國家層面法律、法規、政策頂層設計，明確排污權的法律概念和法律屬性。排污權是環境權的一部分，排污權是指排污者因生產或生活排污需要，在符合法律規定的條件下，根據取得的排放指標、范圍、時間、地點、方式等向環境排放污染物的權利。單位和個人的環境權是指單位和個人有享用適宜環境資源的權利，同時也有保護環境資源的義務。

4 結語

綜上所述，環境視角下單行法模式已經難再以社會可容忍的成本繼續推進新時代生態文明建設，環境法勢必朝著綜合化、一體化和系統化的方向發展。本文通過對我國排污權交易法律法規的制度安排進行分析，雖然試點省份取得了一定的成績，但缺乏高位階的法律依據依然是一項重要問題，同時排污權交易制度與排污許可管理制度、總量控制制度、環境影響評價制度之間的關系也應及時予以明確，避免實際操作過程中出現雙軌制。

參考文獻：

[1]劉彥廷.美國的排污權交易制度對中國的啟示[D].上海：華東政法大學，2008.

（作者單位：衡水市環境科學研究院）