從行政訴訟案件看行政執法規范化*

謝一凡

中共莆田市委黨校，福建 莆田 351100

現如今，行政機關的規范執法仍然任重而道遠。以福建某縣區行政機關的敗訴率來看，近三年來敗訴率呈逐年上升趨勢（見下表）。

一、行政機關敗訴原因分析

行政機關敗訴的原因主要體現在主要證據不足、違反職權法定、違反法定程序和適用法律錯誤四個方面。

（一）主要證據不足

近三年行政機關因主要證據不足敗訴的案件占41.38%。證據不足主要表現為：作出行政行為時證據不充分甚至無證據、沒有嚴格審查證據、沒有形成證據鏈，證據之間缺乏關聯性以及不依法舉證等等。例如其中土地登記一案，第三人在辦理土地使用權變更登記申請時，沒有提供作為共有人的原告一方的意思表示作為證據，被告未經調查核實即將訴爭土地的使用權變更登記至第三人名下，并給第三人辦理了土地使用權證，屬于認定事實不清、證據不足，該行政行為違法。亦有被告在接到開庭傳票后，沒有正當理由拒不出庭參加訴訟，導致其所提交的證據均不被法院所采納，行政行為也被確認為違法。另有對違章建筑進行處罰一案，因為處罰的時候相對人隱瞞造價合同，行政機關在處罰的時候只能請評估機構來評估工程的造價并進行處罰。處罰完相對人也交了罰款，這件事本來也就結束了。但是檢察院后面挖出了相對人的合同價，評估價比合同價低很多，因為本身罰款數額比較大，所以檢察院那邊給出了檢察建議書，說罰款額度偏低，要求行政機關重新作出處罰。重新作出行政行為罰款變高，相對人提起復議訴訟。這本來也不是問題，因為行政機關可以以相對人隱瞞關鍵證據，導致處罰依據錯誤為由重新作出行政行為。但是當初他們要求相對人提供合同的時候只是口頭要求，沒有作筆錄，所以缺少這一關鍵證據，相對人提起訴訟，可以說對他們相當不利。

（二）違反職權法定

行政機關因違反職權法定敗訴的案件占17.24%。主要表現為不作為和無職權亂作為。如社會保險支付一案，原告為某中學退休老師，被告為其社會保險待遇的支付機構，訴求是要求被告按時足額向原告給付養老金。被告沒有履行自己的法定職責，最后法院判決予以支持。另有某鎮政府行政強制一案，被告不具備法律規定的征收土地的法定職權，也未提供證據證明有權機關委托其執行，而對原告種植的火龍果果園進行強制清除，該行為即超越法定職權的行為。

（三）違反法定程序

近三年來行政機關因違反法定程序敗訴的案件占20.69%。主要表現為：違反法定期限、未充分保障當事人的申辯權和聽證權、缺乏催告程序或催告程序不合法、缺乏決定程序或決定程序不合法等等。例如拆除違法建筑一案，被告某鎮政府在向原告送達《違法用地違法建設自行拆除（整改）通知書》后，未依法作出行政強制決定，即拆除原告的違法建筑物。根據《行政強制法》，行政機關應當催告當事人履行義務，保障當事人的陳述申辯權，同時對建筑物進行拆除應當進行公告。被告沒有嚴格依照法律規定的程序就強制拆除原告的違法建筑，程序違法。

（四）適用法律錯誤

行政機關因適用法律錯誤敗訴的案件占10.34%。主要表現為不熟悉現有法律法規以及未能正確理解適用一般法與特別法。例如某蔬菜店不服市場監督管理局食品藥品安全行政管理一案，原告采購的芹菜經抽樣檢查顯示毒死蜱的含量偏高，但原告在采購、銷售過程中未添加農藥，且涉案金額和獲利金額都比較少，應認定為違法行為輕微。根據《行政處罰法》本案可以不予行政處罰。被告未考慮到原告違法行為輕微，對其處罰款5 萬元，后被法院判決撤銷上述行政處罰。

二、行政機關在訴訟中存在的主要問題

（一）行政機關負責人出庭應訴率低

盡管2015 年新修改的《行政訴訟法》將行政機關負責人出庭應訴列為法律要求，但從近三年行政機關負責人出庭應訴的實際情況來看，出庭應訴率仍然較低。2019 年行政機關負責人出庭應訴率僅為43.53%。有的行政機關負責人不按法律規定履行應訴義務，未出庭也未向法院提交書面情況說明；有的自己未出庭，僅委托律師出庭應訴；更有甚者收到開庭傳票后竟然忘記開庭時間。說明部分行政機關負責人對出庭應訴工作不積極、不重視，法律意識不強。

（二）行政機關出庭人員應訴能力不足

部分行政機關負責人雖然出席庭審現場，但是“出庭不出聲”；有的行政機關負責人在開庭前臨時委托工作人員出庭應訴，應訴工作人員并非被訴行政行為的經辦人員，缺乏必要的專業知識和行政訴訟知識，對被訴行政行為所依據的事實、法律法規及程序不了解，無法針對案件的爭議焦點進行陳述和舉證，特別是在法庭調查階段，普遍呈現“一問三不知”現象，嚴重妨礙法院查明和認定案件事實，最終影響行政爭議的化解。

（三）司法建議反饋率較低

近三年來，法院共發出6 份司法建議，只有1份得到反饋。行政機關對于法院提出的司法建議普遍不夠重視。究其原因，一方面是司法建議沒有法律強制力，因此行政機關一般不予答復，另一方面是司法建議的反饋落實未納入社會綜治考核中，行政機關的反饋主動性不高。

三、加強依法行政構建法治政府的建議

（一）加強業務培訓，提升依法行政能力

從行政機關工作人員的錄用、崗前和在崗各個環節進行法律知識培訓，強化工作人員運用法治思維解決問題的意識和依法行政的理念，提高執法水平。對于執法過程中比較薄弱的環節，還可以通過旁聽庭審、案例研討和實地調研等方法，重點讓行政機關工作人員熟悉法律法規條文、規范行政行為，提高工作人員適用法律法規的能力、分析判斷違法行為的能力、收集鑒別證據的能力和制作執法文書的能力。

（二）規范行政執法活動

推行行政執法三項制度，提高行政機關的執法質量和執法效率，推進法治政府建設。嚴格按照法定程序進行執法，適時地運用更親民的執法方式，對于自由裁量權的使用也需更規范一點，事后的責任追究應當更嚴格一點，提升整體的執法水平，逐漸減少因執法不規范出現的爭議。

（三）完善行政爭議多路徑解決機制

可以通過以下方式多管齊下，高效化解行政爭議，減輕司法機關的負擔。其一，加強行政裁決工作。認真貫徹落實《關于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》，強化行政機關解決同行政管理活動密切相關的民事糾紛的能力，及時發現和改進因行政管理不健全不完善引發的民事糾紛，切實履行行政裁決程序，規范行政裁決程序，及時有效化解矛盾糾紛。其二，加強行政調解工作。通過行政調解，切實解決相對人的實際問題，防止無效訴訟和程序空轉。加強行政調解隊伍建設，提升矛盾化解的能力。