鄉村振興視角下基層治理結構探析

陳晨

摘要? ? “三農”問題始終是關系國計民生的根本性問題，十九大報告中提出的鄉村振興戰略從生產、生活、生態、文化等多重角度構建了我國現代化治理格局。本文基于鄉村治理研究和村民基層自治的基本結構和發展模式，對我國鄉村振興戰略進行深入分析，并對現代治理框架和政策體系進行梳理，以期為鄉村振興戰略的實施提供創新性思路和可行性建議。

關鍵詞? ? 鄉村振興;基層治理;民主自治

中圖分類號? ? D422.6? ? ? ? 文獻標識碼? ? A

Abstract? ? The three rural issues are always the fundamental issues related to the national economy and the people′s livelihood.The strategy of rural revitalization proposed in the report of the 19 th National Congress of the Communist Party of China has constructed the pattern of modern governance in China from the multiple perspectives of production，life，ecology and culture. Based on the research of rural governance and the basic structure and development mode of villagers′ grass-roots autonomy，this paper maked an in-depth analysis of the strategy of rural revitalization in China′ and reviewed the modern governance framework and policy system，in order to provide innovative ideas and feasible suggestions in the implementation of the rural revitalization strategy.

Key words? ? rural revitalization;grass root governance;democratic autonomy

長久以來，我國城鄉發展存在二元經濟體制結構，城市利用城鄉剪刀差提取農業剩余和農村地區的資源作為發展城市和工業經濟的原始積累，農村地區在相當長的一段時間內都存在缺乏足夠的內生動力和政策資金支持的問題，無法獲得可持續性發展動力[1]。十九大以來，黨和國家將新時期的鄉村發展戰略概括為“鄉村振興戰略”，不僅涉及到了農村地區的產業、生態、政治、文化，還將發展規劃延展至21世紀中葉，以期為我國的鄉村振興戰略提供時間和空間上的制度保障。

村民自治制度是我國基層治理的一項重要制度保障。我國現代治理能力需要我國鄉村地區的基層自治組織認清現階段鄉村治理結構及其主體權利，明確治理空白地帶以及階段性治理乏力問題，并對鄉村治理的基本結構和主體進行回顧和思考。這對廣大農村地區治理結構和治理能力的現代化具有明確的現實意義。

1? ? 基層治理的歷史沿革

1.1? ? 建國初期的基層治理

建國以來，我國鄉村地區的基層治理進行了行政組織區劃的全面改組，隨著土地改革和人民公社化運動的開展，村莊當中的土地資源和集體資產開始了“三級所有，隊為基礎”的管理組織模式，國家行政權力垂直向下延伸至村莊，行政控制和社會主義生產模式使得鄉村治理產生了兩方面的變革。一方面，鄉與村的關系不再是鄉土社會的地緣屬性，而是以行政組織秩序為基本內涵的上下級關系。鄉與村的關系實質是“國家——社會”關系的形態在村莊中的演繹。另一方面，村干部的行為動機不再是基于理性行為人的價值選擇，而是在農村地區社會主義改造熱情的感染下，自愿成為“代理人”的角色。當國家利益與村莊利益產生矛盾時，基于“代理人”角色往往傾向于維護國家利益，而此時的村莊也失去了以往“皇權不下縣”的治理結構，宗族勢力逐漸在村莊當中偃旗息鼓，連有威望的族長也很少可以干預村莊中的集體事務。祠堂、宗祠、祭祀等活動在此時也變得蒼白無力，村莊內生秩序得以成長和發育的平臺被自上而下的行政組織秩序所代替。

1.2? ? 現代化基層治理狀況

隨著改革開放以及現代市場經濟體制的建立，鄉村地區實行了包產到戶的“大包干”，極大地解放了農村地區的生產力，鄉鎮企業也猶如雨后春筍般迅速增長。村集體經濟不斷壯大，村莊精英也由原來的政治精英為主轉向了多元化。一方面是農村稅費改革，取消了“三提五統”和農村行政事業型收費，鄉鎮政府逐漸失去了對村莊的控制權力，尤其是在《村委會組織法》頒布實施后，國家將村民自治權合法化，村莊擁有了更多的自治權和發展空間。此時經濟精英和宗族認同感等體制外的精英由于手中掌握著大量社會資源，開始逐漸顯露出對于村莊控制權的欲望。表面上看，他們并未參與村莊集體事務的決策和執行，但卻能在無形之中引導村莊輿論導向或挑起權力場域間和派系間的矛盾。當然，從另一方面來講，鄉鎮政府也并非完全退出歷史舞臺，他們通過扶持村莊精英和能人上臺來達到控制村莊的目的，并通過“村財鄉管”來擴大鄉鎮權力。因此，鄉鎮權力并未隨著“鄉政村治”而過度收縮，只是在國家提出取消農業稅后逐漸失去了自己的行動工具[2-3]。鄉村關系和村莊中的能人是探究村莊基層治理結構的2個重要主題。

2? ? 鄉村振興視角下的基層治理

2.1? ? 基層治理的結構與主題

自1998年的《村委會組織法》頒布實施以來，我國鄉村治理領域研究有了長足的進步，也取得了豐碩的成果?，F有的文獻中，將鄉村治理和基層自治等研究的結構和主題分為3個層次。首先，作為結構功能主義的探索范疇，基層治理研究大多將鄉村治理的結構分類為“國家—社會—公民”3層分析角度。

鄉鎮政府的行政權力是國家政權在鄉村地區的權力劃分，代表的是國家的行政權威，并對廣大農村地區的生產發展和管理規劃起領導作用。社會層面則是以村委會為代表的農村集體組織，這一組織的設置不僅明確和擴大了村集體經濟的發育平臺，并將村民的議事熱情和民主認識拉高到了與現代社會相適應的高度。公民層面則是3層分析框架的基礎，也是最為復雜的結構之一[4]。一是在鄉村振興戰略的背景下，村民的貧困問題和人居環境改善問題與基層治理的方式和成效密切相關，村民在生產生活中遇到的小事都能成為治理問題。二是村民的民主參政意識和熱情，3年一屆的村委會選舉給了村民自己選取當家人的權力和機會。但是，選舉過后仍需要擁有足夠的耐心和熱情，積極引導村民形成創新的思維方式和較高的綜合素質，自己動手動腦管理自己的村莊，并提高村民的組織化程度。只有如此，鄉村事業發展才可稱之為現代化的鄉村治理。

2.2? ? 村民自治的社區發育基礎

社區一詞是指若干社會群體或社會組織聚集在某一領域里所形成的一個生活上相互關聯的大集體，是社會有機體的最基本內容[5]。其中，農村社區在我國傳統社會中表現得極為明顯，社區中的村民重土安遷，地緣屬性與血緣屬性在社區中發揮著重要的治理作用。

在傳統社會中，大多社區都是由士紳和宗族主導，社區中的村民只承擔生產和人丁的角色，而與治理無關;但現代化的農村社區和社區治理不僅強調人口數量和地域的廣袤，社區中社員的組織化程度、文化認同感、民主意識成了新時代鄉村振興戰略背景下村莊社區的內涵。

村民自治是轉型時期社區治理的新邏輯，總體分為3個部分：首先，民主化社區的發展需要村集體經濟組織運轉有效、村級財務明晰，而良好的財力和豐富的資源狀況是社區發展的基礎。缺乏活力的村莊往往由于村民在長期生產和生活中處于積貧積弱的狀態且看不到任何希望，導致人口流失和社區的空心化。社區發育平臺的構建需要一個良好的村級財力作為保障。其次，社區中的人是社區發展和維系認同感的源頭活力，而提升村民組織化程度不僅是現代市場經濟和生產模式的本質要求，更是治理能力和治理體系現代化的本質要求。小農戶精耕細作，固定成本較高且規模小，無法與現代農業進行對接，談判能力低下，缺少在市場當中激流勇進的能力。加之科學文化素質低下，缺少新型農民為推廣和普及新型農業科技，農民將一直在市場競爭中處于劣勢地位。當農民組織化程度較高時，村莊的“精英俘獲”現象就會大幅度降低，村民中懂得政治語境和“見過世面”的社員會與村莊精英形成權力場域的博弈。牟利型精英在組織化的社區成員面前也將無利可牟。最后，為社區治理和鄉村振興提供制度保障和法律保障的權力武器是很有必要的。人的生產活動都要在社會中完成，而制度為人們的行為提供一種規范，提供一種模式化的行為準則，亦或是搭建了一個連接人與社會的框架。規范的社區民主化制度建設是當代農村社區治理問題的外部保障，但需要注意的是，當外部制度嵌入村莊社區內生秩序時會與其產生沖突。因此，要因地制宜、因時制宜的推行合理、合法化制度，充分尊重社區村民的主體創造性，讓制度的推行和反饋都能得到村民的認可[6-7]。

3? ? 展望

鄉村治理結構問題是“三農”問題的核心問題，在國家治理能力和治理體系現代化進程中，鄉村治理問題呈現出三層結構形態：一是作為組織行政秩序的鄉村關系嵌入，二是作為農村社區建設的村集體組織（村委會、基層黨支部等組織），三是基層村民和鄉村自組織為代表的村民?？蚣芙Y構中凸顯了“國家—社會—公民”理念的構建模式。在鄉村振興戰略背景下，鄉村治理結構將進一步深化，村民的組織化程度會進一步加深，農村社區民主化進程將會隨著我國村民自治制度的不斷完善而不斷前進[8-10]。

在轉型時期的我國鄉村地區，治理能力和治理體系現代化的實現路徑應包含以下幾個方面：首先，優化村莊治理結構，下沉治理重心。應注重村莊治理主體協同參與，實現“共治、共建、共享”的社會治理格局，注重村莊的經濟效益與社會效益相統一[11-12]。推進社區民主制度不斷完善，為鄉村治理結構的優化和升級提供制度保障。其次，提高農民組織化程度，增強農民科學文化素養，打造出一批有情懷、懂技術、有能力的新型農民。增強農村社區治理的有效性，創新農村社區的信息化治理手段，整合村莊優勢資源，通過開通便民熱線、信息交流平臺等方式為村民的溝通網絡搭建更優質的平臺，推進農村社區和組織的公益性、志愿性建設，使農民能夠真正的組織起來，與現代化農業和社會進行良好對接。最后，繼續推進農業供給側結構性改革。新時期的農業生產迫切需要以市場需求為導向，加快調整產業結構的速度，推出優質品牌和過硬產品，提高農業全要素生產率，不斷探索優化產業結構和區域布局，推動農業生產向優勢區聚集。

4? ? 參考文獻

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