基于《政府工作報告》的地區(qū)營商環(huán)境評估研究*

營商環(huán)境評價研究課題組

(區(qū)域發(fā)展與改革研究院， 沈陽 110870)

改革開放以來，特別是黨的十八大以后，我國經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)入嶄新的發(fā)展階段，營商環(huán)境已經(jīng)成為地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要評價維度。營商環(huán)境的概念源于世界銀行提出的加快發(fā)展各國私營部門新戰(zhàn)略，是衡量和評估各國私營部門發(fā)展環(huán)境的指標(biāo)體系。目前，營商環(huán)境的概念已經(jīng)從單純的投資環(huán)境評價拓展到廣義的地區(qū)發(fā)展環(huán)境評估[1-5]。

《政府工作報告》是中華人民共和國政府的一種公文形式，各級政府都必須在每年召開的當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸h和政治協(xié)商會議(俗稱“兩會”)上向大會主席團(tuán)、與會人大代表和政協(xié)委員發(fā)布這一報告。政府工作報告的形成，需要經(jīng)過起草報告、征求意見、提交報告、接受代表審議等多個階段。一般報告中包含“一年內(nèi)工作回顧”、“當(dāng)年工作任務(wù)”以及“政府自身建設(shè)”和“其他”等。每個“五年規(guī)劃”開始之年，報告中還需包含過去五年的總結(jié)和此后五年的基本規(guī)劃。

從內(nèi)容上看，《政府工作報告》是地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的集中體現(xiàn)。一份工作報告要在有限的篇幅內(nèi)全景展示地區(qū)在社會經(jīng)濟(jì)方面取得的成就、未來的發(fā)展規(guī)劃和目標(biāo)。報告是政府對地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)的認(rèn)知、環(huán)境總體發(fā)展走勢的研判，是地區(qū)發(fā)展?jié)摿托判囊约暗貐^(qū)的規(guī)劃能力和規(guī)劃工作的執(zhí)行能力等信息的綜合體現(xiàn)。這些信息不僅反映了地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)計學(xué)指標(biāo)，而且映射了管理者的心理活動，是一個地區(qū)營商環(huán)境是否優(yōu)良的重要體現(xiàn)。因此，通過對《政府工作報告》的信息挖掘可以從一個新的視角對地區(qū)的營商環(huán)境進(jìn)行認(rèn)知[6-8]。

一、基于《政府工作報告》的營商環(huán)境指數(shù)體系

根據(jù)《政府工作報告》提供的信息，評估地區(qū)年度各項社會經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的完成程度，以反映政府執(zhí)行能力的強(qiáng)弱；通過評估地區(qū)年度各項社會經(jīng)濟(jì)指標(biāo)設(shè)定的超前性能力和條件，反映政府的發(fā)展信心和地方發(fā)展?jié)摿λ絒9]。這些評估內(nèi)容可以綜合反映地區(qū)在政務(wù)環(huán)境、市場環(huán)境、法治環(huán)境等方面的外部環(huán)境條件。為此，課題組針對上述評估內(nèi)容開發(fā)設(shè)計了包含綜合執(zhí)行效率指數(shù)(BGE-Index)、指標(biāo)執(zhí)行能力指數(shù)(BGC-Index)、發(fā)展?jié)摿χ笖?shù)(BGD-Index)等在內(nèi)的指數(shù)體系，為定量評估營商環(huán)境提供參考。

(一) 綜合執(zhí)行效率指數(shù)

1. 基本思路

綜合執(zhí)行效率指數(shù)(BGE-Index)評估地方政府在基本面(A)、非基本面(C)兩個方面的綜合執(zhí)行效率表現(xiàn)。該指數(shù)由兩部分構(gòu)成：一是地區(qū)基本面指標(biāo)的完成表現(xiàn)；二是地區(qū)非基本面年度拓展性規(guī)劃開展的各項工作完成程度。

(1) 基本面。支撐地區(qū)發(fā)展的主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)體系，反映了一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)力構(gòu)成。選取地區(qū)生產(chǎn)總值(DS)、固定資產(chǎn)投資(GT)、社會消費(fèi)品零售總額(SL)、利用外商直接投資(LW)、財政收入(CS)、城市居民人均可支配收入(CR)、農(nóng)民人均純收入(NR)7項指標(biāo)，令αi=某基本面指標(biāo)年度實(shí)際完成值/某基本面指標(biāo)年度目標(biāo)值，得到

(1)

對A′進(jìn)行無量綱化處理，即

A=A′/A0

(2)

其中，A0為基本面基期值。

(2) 非基本面。各地區(qū)根據(jù)自己的實(shí)際發(fā)展需要和能力所及，在基本面以外統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施的社會經(jīng)濟(jì)等各方面工作事項，反映一個地區(qū)的進(jìn)取愿景及其實(shí)現(xiàn)能力。基本模型為

C=∑C′/n

(3)

式中：C′=C實(shí)際/C計劃，表示某地區(qū)、某年、某項規(guī)劃工作實(shí)際完成情況與規(guī)劃目標(biāo)的比率，反映了當(dāng)年每件事的執(zhí)行完成程度，該項目不存在基本指標(biāo)；n表示當(dāng)年規(guī)劃完成、規(guī)劃未完成、未規(guī)劃完成三種情況項數(shù)總和。

2. 指數(shù)基本模型

構(gòu)建綜合執(zhí)行效率指數(shù)模型，即

BGE=A+C2

(4)

其中，平方體現(xiàn)的是一種激勵系數(shù)的作用，計算方法是經(jīng)過數(shù)學(xué)推演和試驗得出的結(jié)論。該指標(biāo)執(zhí)行得好，指數(shù)增加，體現(xiàn)了獎勵性正向激勵；執(zhí)行得不好，則體現(xiàn)了懲罰性負(fù)向激勵。用來鼓勵多謀事，杜絕不做事反而指數(shù)表現(xiàn)良好的現(xiàn)象發(fā)生。

(二) 指標(biāo)執(zhí)行能力指數(shù)

指標(biāo)執(zhí)行能力指數(shù)(BGC-Index)評估地方政府在基本面、非基本面兩個方面的指標(biāo)實(shí)際完成程度。該指數(shù)由兩部分構(gòu)成：一是基本面執(zhí)行能力系數(shù)λ；二是非基本面執(zhí)行能力系數(shù)β。

1. 基本面執(zhí)行能力系數(shù)

反映基本面指標(biāo)規(guī)劃承諾和實(shí)際完成之間的“靠譜”程度，計算公式為

λ=A′-1

(5)

其中，λ≥0，系數(shù)呈正值，表示能恰好或更好地執(zhí)行完成，λ數(shù)值越大說明“靠譜”程度越高；λ≤0，系數(shù)呈負(fù)值，表示不能很好地規(guī)劃并完成，說明“不靠譜”，且λ絕對值越大說明“不靠譜”程度越高。

2. 非基本面執(zhí)行能力系數(shù)

反映非基本面指標(biāo)規(guī)劃承諾和實(shí)際完成之間的“靠譜”程度，計算公式為

β=C-1

(6)

其中，β≥0，系數(shù)呈正值，表示能恰好或更好地執(zhí)行完成，β數(shù)值越大說明“靠譜”程度越高；β≤0，系數(shù)呈負(fù)值，表示不能很好地規(guī)劃并完成，說明“不靠譜”，且β絕對值越大說明“不靠譜”程度越高。

3. 指數(shù)基本模型

運(yùn)用專家咨詢法確定λ和β的權(quán)重分別為0.6和0.4，構(gòu)建指標(biāo)執(zhí)行能力指數(shù)基本模型，即

BGC=0.6λ+0.4β

(7)

(三) 地區(qū)發(fā)展信心指數(shù)

構(gòu)建地區(qū)發(fā)展信心指數(shù)P的基本模型，即

P=A+(γC)2

(8)

式中，γ為地區(qū)發(fā)展信心系數(shù)，γ=n/100，反映地區(qū)每年在基本面以外規(guī)劃謀事(項目)的數(shù)量系數(shù)。該數(shù)值反映了地區(qū)的“進(jìn)取心”和發(fā)展信心，用來消除同質(zhì)化評價效果，以鼓勵想做事、多謀事、多做事。

(四) 發(fā)展?jié)摿χ笖?shù)

1. 資源系數(shù)

選取上一年度基本面7項指標(biāo)的實(shí)際完成值作為地區(qū)發(fā)展的資源因素，根據(jù)各指標(biāo)基期值量綱化后計算得到資源系數(shù)R的計算公式，即

R=(DS+GT+SL+LW+CS+CR+NR)/7=

(DS/DS0+GT/GT0+SL/SL0+LW/LW0+

CS/CS0+CR/CR0+NR/NR0)/7

(9)

式中，以0為下標(biāo)的參數(shù)是相應(yīng)指標(biāo)的基期值。

2. 指數(shù)基本模型

構(gòu)建發(fā)展?jié)摿χ笖?shù)(BGD-Index)基本模型，即

BGD=RP

(10)

二、指數(shù)計算與排序

課題組對全國31個省、自治區(qū)和直轄市的2018年《政府工作報告》進(jìn)行了文本分析，計算了省級層面的上述各項指數(shù)并進(jìn)行排序。選擇全國全部省會城市、直轄市，廣東、江蘇、浙江、山東、吉林、黑龍江等省份的主要城市，遼寧省全部14個地級和副省級城市合計72個城市為研究對象，對各地區(qū)2018年《政府工作報告》進(jìn)行信息抽取，計算市級層面各項指數(shù)并進(jìn)行排序。需要說明的是，由于數(shù)據(jù)為人工采集，可能存在遺漏錯誤，具體的數(shù)據(jù)詳見表1、2。

表1 全國各省(含直轄市、自治區(qū))2018年執(zhí)行能力指數(shù)和2019年發(fā)展信心和潛力指數(shù)排名

表2 全國主要城市2018年執(zhí)行能力指數(shù)和2019年發(fā)展信心和潛力指數(shù)排名

表2(續(xù))

表2(續(xù))

三、以東北地區(qū)為例的分析

由表1可知：從省級層面看，2018年吉林省的綜合執(zhí)行效率指數(shù)和指標(biāo)執(zhí)行能力指數(shù)均列第10名，優(yōu)于遼寧省(分列第16和第15名)、黑龍江省(均列第29名)，說明在東北三省中吉林省執(zhí)行能力最好，遼寧省略居其后。從2019年地區(qū)發(fā)展信心指數(shù)和發(fā)展?jié)摿χ笖?shù)來看，遼寧省表現(xiàn)最好，分列第4名和第7名，位居全國前列；吉林省緊隨其后，分列第12和第19名，表現(xiàn)較好；黑龍江省分列第25名和第22名。這說明經(jīng)過多年的不懈努力，東北振興出現(xiàn)良好勢頭，特別是遼寧省，可能率先實(shí)現(xiàn)振興。可見，遼寧省需要提高執(zhí)行能力，努力營造一流營商環(huán)境；黑龍江省在各個方面尚存在較大差距，還需不斷努力。東北三省在指數(shù)上表現(xiàn)出的差異，說明東北振興之路任重而道遠(yuǎn)。

東北地區(qū)部分城市2018年執(zhí)行能力指數(shù)和2019年發(fā)展信心和潛力指數(shù)排名如表3所示。

表3 東北地區(qū)部分城市2018年執(zhí)行能力指數(shù)和2019年發(fā)展信心和潛力指數(shù)排名

表3(續(xù))

從市級層面看，2018年吉林、長春、鐵嶺、朝陽、沈陽、大連等地區(qū)的綜合執(zhí)行效率指數(shù)和指標(biāo)執(zhí)行能力指數(shù)排名靠前。在2019年地區(qū)發(fā)展信心指數(shù)和發(fā)展?jié)摿χ笖?shù)中，沈陽表現(xiàn)最為搶眼，將是東北振興的龍頭地區(qū)；吉林、長春、大連表現(xiàn)良好，位列前30名；而鐵嶺、朝陽則表現(xiàn)得差強(qiáng)人意。這是由于這些地區(qū)雖然各項指標(biāo)完成得“中規(guī)中矩”，但是信心指數(shù)等偏低，表明其發(fā)展信心不足、在行為上過于保守。