國內外農用地膜使用政策、執行標準與回收狀況

靳拓，薛穎昊，張明明，周濤，劉宏金，張凱，習斌

1. 農業農村部農業生態與資源保護總站，北京 100125；2. 沈陽農業大學土地與環境學院，遼寧 沈陽 110866；3. 湖南農業大學資源環境學院，湖南 長沙 410128；4. 山東農業大學水利土木工程學院，山東 泰安 271018；5. 甘肅省農業生態與資源保護技術推廣總站，甘肅 蘭州 730000；6. 內蒙古自治區農業技術推廣站，內蒙古 呼和浩特 010011；7. 山東省農業環境保護和農村能源總站，山東 濟南 250100

為了滿足日益增長的糧食需求和全球糧食安全的發展目標，現代農業越來越依賴以農用地膜、溫室覆蓋物和塑料包裝袋為主的塑料制品。2016年，全球農膜市場價值為74.8億美元，預計到2022年，將以復合年增長率5.9%的速度增長到105.7億美元（MarketsandMarkets，2017）。農用地膜應用日益廣泛，尤其在中國，農用地膜覆蓋面積大、應用范圍廣。2017年，中國農用地膜使用量140.4萬噸，約占世界總量的70%，覆蓋面積近1.77×107 hm2，約占中國耕地面積的13%，占世界地膜覆蓋面積的90%（中國農村統計年鑒委員會，2019）。農用地膜覆蓋具有良好的增溫、保墑、除草等作用（Lament，2017），已成為中國農業生產上不可或缺的農藝措施，為作物增產增收和保障中國糧食安全做出了巨大貢獻（薛穎昊等，2017）。

然而，由于長期重使用、輕回收，農田地膜殘留污染在中國已較為廣泛，部分地區農田地膜殘留污染日益嚴重，農田地膜泛用濫用會給社會帶來巨大的環境成本。由于風化作用破損，地膜碎片往往會混入或遺留在耕地中污染農田土壤，進而通過徑流污染海洋環境（Jambeck et al.，2015）。此外，將田間殘留地膜移除、回收處理成本較高。在中國地膜用量較高并多次耕作的地區，地膜殘留約 72—260 kg·hm-2（Liu et al.，2014）。殘膜會阻礙水分滲透和氣體交換，抑制植物根系生長并改變土壤微生物群落結構，最終降低土壤生產力（Liu et al.，2014；Qian et al.，2018；嚴昌榮等，2016）。殘膜部分降解形成的土壤微塑粒污染也被認為是對生態系統健康和功能的新興威脅（De Souza Machado et al.，2018；Chae et al.，2018）。

目前中國農田地膜殘留的處理方式主要有填埋、焚燒和回收再利用等方式，全國當季農膜回收率不足2/3（農業部等，2016）。中國農田地膜殘留回收再利用方式主要有三類，一是回收、分離篩選、清洗、再加工形成塑料再生顆粒，再進行資源化利用，如再生塑料加工形成滴灌帶、育秧盤等；二是回收、打捆、垃圾焚燒發電能源化利用；三是回收、粗選后加工形成特制塑料制品利用，如木塑材料、井蓋等。缺少殘膜回收網點和再利用企業的地區，殘膜的不當處理也是環境污染的重要來源之一，農戶通常會將殘膜就地翻耕或與秸稈一起集中歸置到田頭，由于缺少有效的回收處理手段，導致殘膜被長期堆積在田間地頭，或隨風吹散影響村容村貌，或被焚燒造成環境污染。一般認為，焚燒殘膜會產生有機污染物呋喃和二噁英，造成大氣污染（Jayasekara et al.，2005）。其中，二噁英具有極強的致癌性和干擾機體內分泌的作用（Levitan et al.，2003）。此外，塑料露天燃燒產生的細顆粒（直徑小于2.5 mm）還會引起中風、哮喘、肺功能下降等呼吸道疾病（Hong et al.，2002）。鑒于此，世界各國相繼出臺了相應的廢棄塑料回收法律（Koop et al.，2017），對聚乙烯農用地膜等不可降解地膜的生產與使用做出了明確規范。

為解決地膜殘留引起的農田“白色污染”問題，全生物可降解地膜替代技術成為農業生產的新趨勢。與傳統聚乙烯農用地膜相比，生物降解地膜既可以基本滿足農作物生長發育的需求，又可以消除地膜殘留的環境危害。但是由于其加工難度大，機械性能和耐水性要弱于傳統聚乙烯農用地膜，在農業氣候、自然條件、作物多樣性等因素的影響下，生物降解膜可控性較差，給推廣和應用帶來了很大挑戰。已有不少文獻全面綜述了各種地膜的優劣以及對農業生態系統的影響（Steinmetz et al.，2016；Kyrikou et al.，2011；Yang et al.，2015；Kader et al.，2017）。但是，關于國內外地膜殘留物評估標準、研究現狀、政策解決方案、回收利用模式，以及對地膜降解性能的評估標準等尚需系統研究。

1 國內外農用地膜使用政策與標準

農田土壤中聚乙烯農用地膜殘留與積累已引起全球關注。為了遏制“白色污染”蔓延，國際上不約而同展開“限塑”甚至“禁塑”之戰，而農用地膜是重要塑料用品，如何科學合理使用和回收地膜受到越來越多的關注。目前，全球已有60多個國家出臺了相關限制塑料使用的政策或法令。而為了解決農用地膜殘留問題，規范地膜的市場化應用，國內外相繼出臺了相關使用政策與標準，為地膜覆蓋技術的合理利用提供了參考借鑒。

1.1 美國農用地膜使用政策與標準

對于農用地膜的合理使用制度，1990年的農業法案要求包括農用地膜在內的農業投入品要合理使用，禁止濫用。美國每年使用農用地膜約 45萬噸，并投入較大力度從事新型可降解地膜的研究工作。美國的可降解地膜技術處于世界領先的地位，有超過 50%的州政府已經出臺法律要求加大可降解地膜的研發與使用。對于農用地膜標準，美國材料與試驗協會制定了專門的ASTM D4397-02標準，標準中規定農用地膜的厚度范圍為 0.025—0.250 mm，平均厚度偏差為±20%，即最薄地膜厚度也應達到0.02 mm以上。

但是美國市場上對農用地膜的類型定義含糊不清。以生物可降解地膜為例，2014年，美國農業部（USDA）國家有機認證項目將生物可降解地膜添加到有機認證生產的許可物質清單，并為此制定了相關標準（OMRI，2015）。但在此之前，北美市場上沒有 100%生物基的生物薄膜，大多產品僅包含10%—20%生物基材料，主要組成部分則為化石燃料、染料以及加工助劑的混合物（表1）。

表1 常見生物可降解聚合物、合成來源和它們在土壤中的預估降解率1）Table 1 Common biodegradable polymers, synthetic sources and their estimated degradation rate in soil

氧化降解地膜和光降解地膜在美國也有一定的市場，但市場對其定義同樣混亂，甚至有商家將氧化降解地膜貼上生物可降解地膜的標簽進行銷售。氧/光降解地膜在陽光或高溫下會開始裂解，逐步變脆并碎片化，形成更小的塑料碎片，最終分解成納米級塑料顆粒殘留物。然而，對大多數氧/光降解地膜的評估都需要在光熱條件下進行預處理，即使在溫度和光條件嚴格控制的實驗室環境中，其生物降解速度也非常慢（Rillig et al.，2017）。因此，實驗室評估條件并不能簡單類比為自然環境條件。在自然環境條件下，氧/光降解地膜的降解率明顯低于實驗預估速率，其分解成塑料碎片的時間約為2—5年。按照國際標準EN 13432和ASTM 6400的定義，氧/光降解地膜是不可堆肥的（The Parliamentary Commissioner for the Environment，2018）。同樣，在自然環境條件下，氧/光降解地膜在土壤和水中的生物降解程度也非常有限。因此，氧/光降解塑料不應被標識為可堆肥或生物降解塑料進行銷售。表2為評估塑料降解速率國際標準和美國標準的匯總。

表2 在堆肥條件下評估塑料可降解性的國際和美國標準Table 2 International and American standards for evaluating degradability of plastics under composting conditions

1.2 歐盟農用地膜使用政策與標準

2012年歐洲地區農用地膜產量達51.25×104t，2016年增長至 79.01×104t，同比 2015年增長了9.98%。歐洲最主要的標準制定機構是CEN/CENELEC，其頒布的EN 13206標準現已更新到2017年版本，該標準將0.025—0.200 mm地膜的厚度劃分為5個等級，地膜生產中允許的地膜最低平均厚度為0.025 mm，偏差±5%。

歐盟市場上每年有超過 3000 t薄膜是可降解的，其中只有2000 t符合最高降解標準，只有法國、意大利出臺了土壤中塑料生物降解標準，而西班牙、英國和德國還沒有出臺相關標準（European Commission，2019a）。2017年7月初，一項關于生物可降解地膜的修正案獲得歐洲議會內部市場和消費保護委員會（IMCO）、農業和農村發展委員會（AGRI）、歐洲議會環境公共衛生和食品安全委員會（ENVI）的批準。該項修正案提出了生物可降解地膜具備的創新潛力，認為生物可降解地膜可以帶來積極的農藝效果并有助于避免田間微塑料的堆積問題（European Commission，2018a）。同年 10月，歐洲議會全體會議投票支持在歐盟肥料法規修訂中添加生物可降解地膜，將生物可降解地膜納入歐盟肥料法規，將有助于協調歐盟各成員國的法規，并創建一個用于農業的生物基或生物可降解材料的單一市場。2018年 1月，歐洲標準化委員會/塑料技術委員會（CEN/TC）聯合發布了歐洲標準EN 17033：Plastics Biodegradable mulch films for use in agriculture and horticulture requirements and test methods（CEN，2017；Briassoulis et al.，2018）。該標準規定了生物可降解地膜的組成、在土壤中的生物可降解性、生態毒性、機械和光學性能以及上述各類別的測試程序。在EN 17033頒布之前，沒有一個標準化組織（如ISO標準、ASTM標準或CEN）頒布過直接與土壤中塑料生物降解相關標準。自1996年和2001年以來，國際上只分別出臺了堆肥和海洋環境下塑料生物降解標準（如ASTM D6400和D6691），而這些標準常被曲解為反映土壤中塑料生物降解的標準。表3為塑料薄膜制品降解性的歐盟標準/國際標準匯總。

1.3 日本農用地膜使用政策與標準

1956年，日本工業標準委員會制定了聚乙烯農用地膜標準，并于1994年對其進行重新修訂，形成了現在的聚乙烯農用地膜標準JIS K 6784（李兵，2009）。在該標準中，要求聚乙烯農用地膜厚度必須在0.020 mm以上，并具有較高的強度，使用后回收時不發生大面積的破碎斷裂，否則產品將被視為不合格。

從 70年代起，日本就已經開始提高資源利用率，旨在從源頭上減少垃圾產生。尤其是2000年施行的3R政策——即減少（Reduce）、再使用（Reuse）和循環再利用（Recycle），使日本的塑料垃圾回收率大幅提高，傳統的垃圾焚燒逐漸失去市場份額。1970年，日本政府頒布實施了《日本廢棄物處理及清掃法》，對農用地膜污染防治作出明確規定，要求農業生產者應當將農用地膜按類別分揀，并交送至指定的廢舊地膜回收處，期間產生的費用由農業生產者自己承擔。對于按照法定厚度生產的地膜，在使用過程中，要多次重復利用，以節約資源，達到物盡其用的目的。嚴禁采取法律明確規定處理方法以外的手段處理廢舊農用地膜，只能上交再利用，而不能私自以危害環境的方式進行處理。規定農民不能私自扔掉、或在田頭焚燒和填埋廢舊地膜，如私自焚燒將予以3年以下監禁或是1000萬日元罰款。每個生產者都有義務將廢舊地膜按照要求回收、清洗、打包、并送至規定的地點進行集中分揀和分類。該條例同時要求，農民要對使用后地膜進行回收、清洗，然后按照重量付費交給日本農協管理下的產業廢物管理公司，公司對回收地膜進行再處理，制成燃料塊后賣給有關能源企業（曲陽，2005；于利民，2017）。

2009年，日本成立了生物分解農用材料協會專門研究和推廣生物降解地膜的使用，目前，生物降解地膜已占日本地膜總量的 5%以上。日本從事生物降解材料標準工作的是日本生物降解材料協會（BPS），該機構的主要目的是推廣生物降解塑料技術和促使生物降解塑料廣泛的商業化應用。1994年，在有關生物降解塑料降解能力的大量試驗基礎上制定了一個日本工業方法標準 JISK 6590（生物降解塑料測試方法標準），國際標準組織于1999年在這個標準基礎上制定了 ISO 14851（水系培養液中需氧條件下塑料材料生物降解能力的測定—通過測定密封容器中氧氣消耗量的方法）。

1.4 中國農用地膜使用政策與標準

近年來，中央和地方有關部門逐步重視農用地膜污染治理工作，相關文件和政策陸續出臺。2016年5月28日，國務院制定《土壤污染防治行動計劃》，要求盡快出臺廢棄農膜回收利用部門規章，修訂農膜標準，提高厚度要求，研究制定可降解農膜標準（國務院，2016）。近年來，甘肅省政府相繼出臺了《甘肅省人民政府辦公廳批轉省農牧廳關于加強廢舊農膜回收利用推進農業面源污染治理工作意見的通知》《甘肅省人民政府辦公廳關于集中治理殘留廢舊農膜的通知》《甘肅省廢舊農膜回收利用條例》以及《甘肅省廢舊農膜回收利用與尾菜處理利用行動方案》等。新疆出臺了《新疆維吾爾自治區農田地膜管理條例》，明確了農田地膜生產、銷售、使用和廢舊農田地膜回收利用等情況的監督檢查準則。2019年1月1日起，《中華人民共和國土壤污染防治法》正式實施，明確要求加強農用薄膜使用控制，落實各主體回收廢棄農用薄膜的法律責任，對于未按照規定及時回收農用薄膜的行為第一次有了罰則。2019年6月26日，農業農村部、國家發展改革委、工業和信息化部、財政部、生態環境部、國家市場監督管理總局聯合印發《關于加快推進農用地膜污染防治的意見》，更是明確了地膜污染防治的總體要求、制度措施、重點任務和政策保障，是今后一個時期指導地膜污染防治工作的綱領性文件。2019年12月5日，為建立健全農用薄膜管理制度，按照《中華人民共和國土壤污染防治法》有關規定，農業農村部起草形成了《農用薄膜管理辦法（試行）（征求意見稿）》，面向社會公開征求意見（農業農村部，2019）。2020年1月16日，國家發展改革委、生態環境部正式印發“禁塑令”——《進一步加強塑料污染治理的意見》，意見中對于農田地膜有多條明確要求，如禁止生產和銷售厚度小于0.01 mm的聚乙烯農用地膜；在重點覆膜區域，結合農藝措施規模化推廣可降解地膜；建立健全廢舊農膜回收體系；推進農田殘留地膜清理整治工作，逐步降低農田殘留地膜量；開展廢舊農膜回收利用試點示范；以降解安全可控性、規模化應用經濟性等為重點，開展可降解地膜等技術驗證和產品遴選（國家發展改革委等，2020）。

表3 在堆肥條件下評估塑料可降解性的國際和歐盟標準Table 3 International and European standards for evaluating degradability of plastics under composting conditions

關于農用地膜行業標準，1984年，原中國輕工部發布實施了SG 369—1984《聚乙烯吹塑農用地面覆蓋薄膜》行業標準，1992年修訂為國家強制性標準 GB 13735—1992《聚乙烯吹塑農用地膜覆蓋薄膜》。GB 13735—1992發布施行以來，標齡已長達20多年，標準的技術要求已不能滿足生產和使用要求。因此，2017年10月14日，新修訂的GB 13735—2017《聚乙烯吹塑農用地膜覆蓋薄膜》國家標準正式頒布（席琳，2018）。新標準對地膜的適用范圍、分類、產品等級、厚度和偏差、拉伸性能、耐候性能等多項指標進行了修訂，提高了地膜的厚度下限，有利于地膜機播作業和回收再利用。2018年7月1日，GB/T35795—2017《全生物降解農用地面覆蓋薄膜》國家標準正式實施。標準規定了全生物降解農用地膜一些重要性能技術要求，包括規格與規格尺寸偏差、外觀、力學性能、水蒸氣透過量、重金屬含量、生物降解性能、人工氣候老化性能（翁云宣等，2017）。這些新國標的發布對于解決中國農田地膜殘留問題、減少農田“白色污染”、逐步改善土壤環境質量等具有重要意義。

2 國內外廢舊農用地膜回收及處理現狀

2.1 國外廢舊農用地膜回收及處理現狀

美國農業統計年鑒數據顯示，2013年美國農用地膜用量為65×104t，比2003年增長35%，其中聚乙烯農用地膜 16.6×104t，聚氯乙烯農用地膜6.6×104t。美國是全世界較早制定廢舊地膜回收立法的國家會議，在1970年就頒布了《資源回收法》，對廢舊農膜的回收主體、回收方法、相關主體的義務都做了較為詳盡的規定。該方案提出，農民有義務回收廢舊的農用薄膜，并應將廢舊的農用薄膜送到廢膜中轉配送中心或者廢物處理廠，農用薄膜制造商和進口商也有義務收集和處理廢舊農用薄膜，美國各州都有政府批準并公示在相關網站上的回收企業。目前，美國30個州政府已出臺農用塑料法規，促進農用薄膜廢棄物的回收。同時，美國很多州成立了農用薄膜管理協會，通常會以附加銷售農用薄膜費用的方式收取回收費用，也有很多州建立了鼓勵優惠政策，以上交的回收量為依據，收取農民更加便宜的回收處理費用，收取的費用再由協會負責用于協助回收塑料（胡鈺等，2019）。

在歐洲，農用地膜是唯一一種沒有任何立法就可以回收的塑料廢棄物。以2014年為例，歐盟產生了132.6×104t農用地膜垃圾，德國、意大利、西班牙、英國、法國和波蘭是最大的6個廢舊地膜生產國。目前，有5個歐盟成員國實施了國家回收計劃，大部分國家的回收率遠遠高于平均水平。廢舊地膜回收率最高的為瑞典（68%）和愛爾蘭（63%），而東歐國家的回收率則較低（保加利亞、羅馬尼亞、斯洛文尼亞和斯洛伐克基本為0%）。盡管農用塑料由于產量大、材料相對均勻，具有很高的回收潛力，但在歐盟，只有28%的農用廢舊地膜被回收，30%被送到能源回收設施，42%被送到垃圾填埋場（European Commission，2018b；European Commission，2018a；European Commission，2019b；European Commission，2019c）。許多原因造成了廢舊膜的低回用率和回收率。首先，歐盟農用地膜回收沒有充分的檢測框架，不能為市場提供足夠透明和可靠的廢舊膜信息；其次，日益復雜的加工工藝和包裝加大了地膜回收的復雜性和回收成本，如各種聚合物添加劑、包裝上標簽油墨、包裝的不良設計都會對最終回收物產生負面影響。雖然回收和分類技術在過去幾年有了很大的改善，但是，回收再利用技術還有很大的發展空間，再生材料質量的提高仍需要更多的投資和研究。

在日本，廢舊地膜回收處理納入農業塑料回收處理系統，日本農協是組織地膜覆蓋技術應用和地膜回收的主體。日本基層農業協會按照《日本廢棄物處理及清掃法》的有關規定，組織地膜使用后的回收處理工作（Ministry of the Environment，2012）。地膜從田間到地頭的回收，直接由農民自己完成。因地膜強度較高，回收較為容易，農民既有用小型卷膜回收機回收的，也有直接手工回收的。回收到田頭的地膜，需要農民清雜處理，余下的轉運和處理環節，交由日本農協下屬的農業廢舊塑料回收處理公司進行。在日本農村，地膜以村鎮為單元分散或集中回收，農業廢舊塑料回收處理公司每年發放2—3次傳單提前告知農民。回收處理費用每公斤30—35日元，加上事務性費用，每公斤共需40—50日元。這筆費用大部分由農民承擔，在一些地方也有村鎮政府、日本農協和農民各自承擔1/3。一般情況下，農協往往比村鎮政府承擔得更多一些。近年，由于各地農協合并調整導致回收場所減少，正在成為一個新出現的問題。另外，農業生產者老齡化趨勢嚴重，年老體弱者搬運困難，也正在成為地膜回收面臨的新難題。據日本《每日新聞》報道，日本政府的新政策旨在到2035年實現新塑料的100%回收，并鼓勵使用來自植物的生物塑料。日本也想推廣生物可降解材料，但到目前為止，這些政策主要是理論上的，沒有具體的立法實踐。

2.2 國內廢舊農用地膜回收及處理現狀

與國外相比，長期以來，中國對農用地膜的厚度要求較低，在GB 13735—2017《聚乙烯吹塑農用地膜覆蓋薄膜》頒布以前，推廣使用的是0.008 mm左右的農用地膜，但標準值極限偏差正負0.003 mm都為合格品，且允許有20%的測量點超過極限偏差正負0.001 mm。因此，市場上生產流通的地膜厚度多為 0.004—0.006 mm，這種厚度的地膜抗拉能力低，容易破碎且易老化，殘留在土壤中，人工和機械都很難清除，即使勉強清除也會與土壤雜草混合，回收再利用的難度大（馬蕾等，2019）。同時隨著農用薄膜用量和使用年限的不斷增加，在局部地區造成“白色污染”，已成為中國農業綠色發展面臨的突出問題。國家相關部門出臺了一系列文件，以遏制“白色污染”。2016年5月28日，國務院制定的《土壤污染防治行動計劃》規定了以下目標：加強廢棄農膜回收利用，嚴厲打擊違法生產和銷售不合格農膜的行為，建立健全廢棄農膜回收貯運和綜合利用網絡，開展廢棄農膜回收利用試點；到2020年，河北、遼寧、山東、河南、甘肅、新疆等農用薄膜使用量較高省份力爭實現廢棄農用薄膜全面回收利用。2017年5月18日，農業部印發《農膜回收行動方案》，提出農膜回收行動要以西北為重點區域，以棉花、玉米、馬鈴薯為重點作物，以加厚地膜應用、機械化撿拾、專業化回收、資源化利用為主攻方向，完善扶持政策，加強試點示范，強化科技支撐，創新回收機制，推進農用薄膜回收，提升廢舊農用薄膜資源化利用水平，防控“白色污染”（農業部新聞辦公室，2017）。中國機械化地膜回收研究方面也取得了一定進展，如研發了鏈條導軌式、鏟鏈式、鏟篩式、齒鏈式與鏟掘篩分式等多種殘膜回收機，并形成了比較合理的技術方案（薛穎昊等，2017）。

近年來，各級農業部門也加大了農用薄膜回收利用和污染治理的工作力度，農用薄膜回收示范面積不斷擴大，一些重點區域的“白色污染”已得到有效控制，廢舊農膜回收率也不斷提高。甘肅于2011年在全國率先設立了省級財政廢舊農用薄膜回收利用專項資金，采用“財政貼息、先建后補、以獎代補”等方式，扶持建設了一批基本覆蓋全省主要用膜地區的加工企業和回收網點。目前，甘肅已建成廢舊地膜回收利用企業200余家、回收網點2000多個，基本健全了涵蓋撿拾、回收、資源化利用等環節的廢舊農用薄膜回收利用網絡體系。2018年，甘肅地膜用量17.07×104t，回收近14×104t，回收利用率達到81%。新疆累計建成104個廢舊地膜回收加工廠，499個廢舊農膜回收站，基本實現了重點區域全覆蓋，新疆 40個廢舊地膜回收利用示范縣覆膜面積203.40×104hm-2，使用農膜13.47×104t，回收率已接近80%。內蒙扶持培育回收加工的企業、合作社共計21家，新設鄉村回收網點225個，內蒙古 15個農膜回收行動示范旗縣累計回收面積超過36×104hm-2，當季回收率達到80%。

甘肅、新疆、內蒙古等的農用薄膜回收實踐為其它省份積累了經驗，創造了條件，起到了一定的示范和導向作用，其他地區的地膜回收工作也取得明顯進展。河北在地膜使用量大和污染問題突出的24個縣（市、區），實施了地膜科學使用農業清潔生產示范項目，建設廢舊地膜回收加工企業 24家和一批回收網點，廢舊地膜企業加工能力達到2.29×104t，覆蓋回收面積 36×104hm-2。遼寧利用春耕備耕、積極開展農用地膜回收，全省通過行政推動、宣傳培訓等方式，廣泛動員群眾，充分調動農戶和農民合作社等新型經營主體積極性，在春播前，鼓勵和支持增加農膜回收機械，充分發揮農機作業優勢，提高了地膜回收效率，鞍山市、營口市和阜新市等地區的地膜回收率達到了80%以上。山東積極開展了包括地膜污染防治的耕地質量提升計劃，新建了5個地膜污染防治工程示范縣。山西深入實施地膜污染治理，打造了3個地膜回收示范縣，整縣推進地膜回收與綜合利用。寧夏積極索建立覆膜收膜一條龍服務、殘膜回收獎勵機制、“以舊換新”等機制，新建回收網點220個，扶持加工企業28家。吉林長春新建農膜回收網點17個，回收加工企業3個，實現地膜回收面積3.63×104hm-2。

3 對中國農用地膜政策標準制定的啟發和建議

其他國家農膜回收的先進經驗和有效做法，對中國制定農用地膜政策和標準有一定的借鑒意義。總結國內外相關農膜政策標準及廢舊地膜回收體系，可以看出，發達國家農膜政策與標準以循環經濟為主導，立法體系相對完善。在循環經濟思想指導下，發達國家對農膜污染的防治貫穿到了農膜生產利用回收的全過程。2015年歐盟啟動了相應的“循環經濟行動計劃”，塑料戰略是該計劃中第一個歐盟層面的政策框架，通過引入特定材料生命周期的辦法，將循環設計、使用、再利用和再循環等活動納入到整個塑料產品的價值鏈中。事實上，農用地膜產品的整個生命周期（生產、銷售、使用、回收、再利用）既相互獨立，又相互依存。例如，在產品的上游生產階段，很多自然科學和工程學在此發揮作用，以解決技術問題；但在回收處理這一下游階段，往往因產品來源不同，回收處理方式也不同，意味著對廢舊農膜回收再利用不能采取一刀切的處理方式。有了科學思想的指導，還需要完善相關的配套法規。從上述發達國家的經驗來看，這些國家大都建立了自己的固體廢棄物處理相關的法律法規，體現著發展循環經濟和清潔生產的基本思想，發達國家在防治農膜環境污染時，大都涉及到全流程的監督管理，具體從農膜的生產、流通、銷售、使用、回收、監督等一系列的流程。如日本對農膜生產環節的厚度予以嚴格監管，在回收農膜方面規定不等私自焚燒。這些國家不僅在法律中明文規定如何防治這些污染，而且在行政方面予以相關配套政策和專門性立法的強有力配合。

中國的農用地膜污染防治工作總體起步較晚，雖然取得了一定成效，但還面臨一些困難和問題，防治任務依然艱巨。具體來看，一是政策不健全，以綠色發展為導向的農用地膜污染防治政策尚未建立，對回收利用環節的激勵作用有限，農膜回收加工行業盈利空間有限，缺乏稅費、用電、用地等方面的政策扶持。二是監管有難度，執行不到位，新地膜強制性國家標準已實施近兩年，但市場上銷售的不達標地膜比例依然較高，超薄、易碎地膜依然大量存在，撿拾困難，同時，農膜生產企業存在小散亂現象，生產準入門檻低，導致無序競爭，從源頭上增加了農膜回收的難度。三是回收、替代技術不成熟，目前，農用地膜回收主要以人工撿拾為主，缺乏經濟可行的機械回收技術，回收作業成本高、效率低；全生物降解地膜替代技術仍處于試驗示范階段，產品價格高，穩定性和安全性有待驗證，短期難以大面積推廣應用。

農用地膜使用涉及到自然條件、生產技術、耕作方式等一系列綜合因素作用，因此，其防治也需綜合施策。有效的政策既要減少污染造成的社會成本，又要保護環境，這不僅需要可靠的科學依據，有效的政策流程，還需要專門的立法支持。因此，建議以回收利用、減量替代為主要治理方式，因地制宜、重點突破，統籌農膜污染的環境壓力、農產品供給保障能力和廢舊農膜回收利用能力，協同推進生產發展和環境保護，推動農田“白色污染”防治。一是推進全程監管。加快出臺《農用薄膜管理辦法》，明確生產、流通、使用、回收利用等各環節的監管責任，建立全程監管體系。大力推廣普及標準地膜，配合市場監管等部門做好地膜產品質量監管和流通流域監管，從源頭上杜絕脫標地膜進入市場、鋪進農田。二是推進源頭減量。開展地膜覆蓋技術適宜性評價，強化地膜使用控制。對水熱資源條件較好的地區，通過抗旱品種選育、倒茬輪作、適期揭膜等方式，減少地膜覆蓋或不再使用地膜；對資源稟賦較差的地區，通過結構調整、一膜多年使用、改進覆蓋等方式，提高使用效率，降低使用強度。三是推進回收利用。推動完善政府扶持、市場主導的農膜回收利用體系，加大財政補貼調整力度，逐步擴大農膜治理示范縣實施范圍。探索農膜回收利用長效機制，推動建立區域性綠色補貼政策，繼續探索“誰生產、誰回收”的農膜生產者責任延伸機制。四是推進技術創新。依托國家農業科技創新聯盟、現代農業產業技術體系等平臺，加大高強度地膜、地膜回收撿拾機具、地膜資源化利用等產品設備的研發力度。加強可降解地膜產品和技術跟蹤，重點開展可控性、經濟性、安全性驗證及環境影響評價，制定完善評價標準體系。