基層黨建引領數字時代多元治理：問題與優化途徑

李傳忠

摘 要：基層黨建引領數字時代多元治理有助于：優化治理結構;強化各主體的治理效能;提升治理主體的責任意識;進一步提升治理客體對治理主體的滿意度。基層黨建引領數字時代多元治理存在的問題主要有：各地引領機制差異較大且法律基礎不健全;多元參與機制的整體效能有待提升;某些機制的透明度不夠高。這些問題歸因于多個方面。基層黨建引領數字時代多元治理將進一步優化，優化途徑主要有：強化機制的建設力度;培育和發展多元主體參與基層治理觀念;夯實治理基礎;提升數字化程度。

關鍵詞：基層黨建;數字時代;多元治理

中圖分類號：D267文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2020）10 — 0056 — 04

導言

黨的十九大確立習近平新時代中國特色社會主義思想在黨內指導思想地位，助推我國社會和經濟加速發展，使我國全面進入數字時代。在這一宏觀環境中，諸多地方黨委開始強化對基層多元治理的引領，并注意助推工業時代的多元治理演進為數字時代的多元治理，助力我國的治理現代化進程。值得注意的是：在我國一些地方，基層黨建引領數字時代多元治理的過程中存在某些問題，對我國的治理現代性產生某些負面影響，探究這些問題的成因并尋獲對策，有益于優化基層黨建引領數字時代多元治理的狀態，助力我國的治理現代化進程。

西方學界關于“多元治理”的研究成果較多，如：麥克金（Mike King）教授認為：多元治理必須基于警察、社會組織、私營部門和公民等主體的有效參與。〔1〕美國休斯頓警察局指出：在現代社會之中，多元治理主體包括社區之中的居民及私營部門等等?！?〕特羅格茲（Trog Azee）認為：全社會的共同參與是多元治理得以展開、社區中的問題得以解決的重要條件?！?〕約翰·阿德森（John Anderson）指出：多元治理應該以社會契約論作為理論基礎，在社會契約論的指導下，治理主客體簽訂契約并依照這些簽訂的契約展開治理?！?〕從這些研究來看，西方學者對多元治理的價值有較為深刻的認識，他們在研究成果中闡釋了構建多元治理機制的必要性，并述及這一機制有效運行能夠帶來的益處，但針對多元治理過程中所面臨問題、問題的成因及途徑展開的研究較少，尤其是沒有探究如何基于政黨建設引領多元治理，更沒有專門探究基于政黨建設引領數字時代的多元治理，這些方面的研究有待進一步深化。

從國內相關研究來看，近年，國內諸多研究者以“多元治理”為研究對象，對我國的基層治理展開研究并取得很多有價值的研究成果，更為重要的是少數研究者探究了如何基于黨建引領多元治理，如：許莉認為，黨建能夠引領多元主體有效參與社區風險治理?！?〕方董平認為，黨建引領多元共治能夠推進基層社會治理現代化。〔6〕費柯雄以福州市軍門社區為例展現了黨建引領多元治理的情況?！?〕曹再興則以湖南省長沙市開福區為例呈現了黨建引領多元治理的情況?！?〕這些研究成果在一定程度上探究了基層黨建引領多元治理的實例及必要性等，具有一定價值，但必須注意到：這些研究成果中的絕大部分是報刊文章而非學術論文，對這一過程中面臨的問題、問題的成因及對策等的探究有待深化;這些研究成果實質上分析的是基層黨建引領工業時代的多元治理，而非數字時代的多元治理。這些方面的研究有待進一步展開。

基于現實和理論兩個方面的考量，有必要在闡釋基層黨建引領數字時代多元治理的理論基礎與功能的基礎上，探究基層黨建引領數字時代多元治理過程中存在的問題及其成因，分析基層黨建引領數字時代多元治理的趨向與優化途徑。

一、基層黨建引領數字時代多元治理：理論基礎與功能

（一）協同治理理論

與基層黨建引領多元治理相關度最高的理論是協同治理理論，因佩里亞（Mark T.Imperia）認為協同治理理論是研究“為實現共同的目標而對自主性明顯不同的組織與個人展開指導、控制與協調的方式”〔9〕的一種治理理論。協同治理倡導在治理過程中實現政府部門、社會組織、私營部門及公民的多元參與，借助這種多元參與的治理推進政府改革進程、社會組織的發展等等?！?0〕西方學界在協同治理這一研究領域形成一些共識：治理進程的推進必須借助政府部門、社會組織、私營部門及公民等主體的共同作用;在制定共同目標之后，參與治理的各主體必須為了實現共同目標而展開合作?！?1〕但不同學者對這一概念的界定有所不同，如多納休（Donahue）將協同治理界定為：在政府部門、社會組織、私營部門及公民等主體的共同努力下，各方致力于實現政府部門認定的共同目標?！?2〕扎待克（Zadek）認為協同治理是指：政府部門、社會組織、私營部門及公民等主體在治理過程中通力合作，共同制定統一的規則并在治理過程中加以遵從，以圖治理過程中通過實施一起制定的方案來共同應對各種挑戰?！?3〕因佩里亞（Mark T.Imperia）認為協同治理理論是研究“為實現共同的目標而對自主性明顯不同的組織與個人展開指導、控制與協調的方式”〔14〕的一種治理理論。

（二）基層黨建引領數字時代多元治理：功能

1.優化治理結構?；鶎狱h建引領數字時代多元治理能夠有效優化治理結構：這一過程中治理主體顯著增多，基層黨組織、政府部門、社會組織、私營部門和公民等都成為基層治理的參與主體;這些治理主體之間的治理結構由原本的垂直領導結構演進為基層黨組織領導下的政府部門、社會組織、私營部門和公民等主體協同運作的多元治理結構。這種治理結構能夠同時在實體空間和虛擬空間中發揮效能，助力治理效能的強化。

2.強化各主體的治理效能?；鶎狱h建引領數字時代多元治理顯著優化了基層治理結構，為強化各主體的治理效能創造了有利條件：基層黨組織處于領導位置，在基層治理過程中積極發揮引領多元治理的作用，助力其它主體治理效能的強化;社會組織能夠全力參與基層治理，傾向于積極、主動地將居民的訴求告知其它治理主體;公民已經成為基層治理的主體之一，其它治理主體及時、準確地獲知公民訴求的可能性顯著變大;私營部門也成為基層治理的參與主體，為治理效能的強化創造了有利條件。這些情況的出現極大程度上歸因于基層黨組織的有效引領，在數字時代，這種引領同時存在于實體空間和虛擬空間中。

3.提升治理主體的責任意識。在基層黨組織的領導下，社會組織、私營部門和公民等主體共同參與基層治理，而且這些參與主體在基層治理過程中所擁有的地位大致相當，原先存在于某些治理主體思想中的優越感隨之逐漸消失，絕大部分治理主體更加將基層治理客體視為服務對象而非被統治者，治理主體整體的責任意識隨之明顯提升，傾向于積極為治理客體在實體空間中提供實體公共服務、在虛擬空間中提供數字公共服務，為基層治理水平的提升創造了良好條件。

4.進一步提升治理客體對治理主體的滿意度。基層黨建引領數字時代多元治理過程中，除黨組織領導下的政府部門之外，社會組織、私營部門和公民等主體都能夠參與基層治理，這些參與主體能夠借助相關渠道及時、準確地向黨組織和其它治理主體反映訴求，基層黨建引領數字時代多元治理也能夠保障這些新參與主體的合理訴求在實體空間和虛擬空間中得到滿足，為進一步提升治理客體對治理主體的滿意度創造有利條件。

二、基層黨建引領數字時代多元治理：問題及成因

（一）基層黨建引領數字時代多元治理：問題

1.各地引領機制差異較大且法律基礎不健全。從一些地方目前的情況來看，基層黨建引領數字時代多元治理過程中，不同地方的引領機制差異較大，城區的引領機制較為健全且差異較小;受領導者理念不同等因素影響，一些農村地區的引領機制不夠健全、差異較為明顯。而且某些地方的引領機制缺乏法律基礎，從我國一些地方目前的情況來看，基層黨建引領數字時代多元治理過程中，生成引領機制的文件、政策尚未轉化為法律法規，意味著法律基礎不健全，阻滯了基層黨組織在實體空間和虛擬空間中有效引領多元主體展開基層治理。

2.多元參與機制的整體效能有待提升。盡管社會組織、私營部門和公民都已經成為基層治理的重要參與主體，但黨組織領導下的這三個主體在基層治理過程中的參與程度存在明顯差異——與公民相比，社會組織和私營部門常常難以有效參與基層治理，社會組織和私營部門相比，前者在基層治理過程中的參與程度較高;基層治理過程中，各參與主體在不同事務上達成共識的程度存在差異，大部分參與主體僅愿意積極參與與自身利益密切相關的事務;不同參與主體之間的相互信任程度存在差異，如公民對社會組織的信任度通常高于對私營部門的信任度;不同主體之間的溝通頻率和溝通效能等等也存在差異，絕大部分參與主體只愿意與利益相關者進行溝通，這種溝通程度甚至高于與基層黨組織之間的溝通程度。

3.某些機制的透明度不夠高。從我國一些地方的基層黨建引領數字時代多元治理情況來看，引領機制和多元參與機制等的透明度不夠高，表現為參與主體難以獲知這些機制的組成部分、如何運行等等，一些地方設置了實體信息平臺或者電子信息平臺，但這些平臺常常未能及時公布相關信息，信息平臺的管理者會有選擇地公布相關信息——不公布那些他們認為不利于展開基層治理的信息，除此之外，信息的更新速度也較慢，某些信息平臺上公布的最新信息是數月前甚至一兩年前的信息。這些情況導致某些參與主體較難獲知相關的信息，也就較難在基層黨建引領下有效參與基層治理。

（二）基層黨建引領數字時代多元治理：問題的成因

1.機制的建設力度不足。首先，領導者重視程度不夠高：一些領導者對基層黨建引領數字時代多元治理過程中構建相關機制的重視程度不夠高，某些領導者認為與很多事務（尤其是應急管理事務）相比，基層黨建引領數字時代多元治理顯得不那么重要，構建相關機制的重要程度也就不高;其次，尚未制定統一規范并構建配套機制：一些地方推進基層黨建引領數字時代多元治理的過程中，尚未制定統一法規或規范，導致基層黨建引領數字時代多元治理過程中缺乏法律基礎且各自為政，催生了“各具特色”的政策及舉措等;再次，基層黨建引領數字時代多元治理過程中，某些地方并未充分重視提高信息透明度，致使社會組織、私營部門和公民等參與主體難以及時、準確地獲知相關信息，也就難以助力基層黨建引領數字時代多元治理。

2.多元主體參與治理的觀念未成熟。一些社會組織、私營部門和公民等參與主體常常僅在基層治理涉及自身利益之時才積極參與其中，諸多參與主體都存在對不涉及自身利益（或與自身利益相關度較低）的事務漠不關心這一問題。作為基層治理的領導主體，基層黨組織不會有選擇地參與基層治理過程中的事項，但社會組織、私營部門和公民這三種參與主體與基層黨組織存在明顯差異：對前三種參與主體而言，積極參與基層治理過程中的全部（至少是絕大部分）事項并非一種義務，這三種參與主體可以根據自身利益需求有選擇地參與基層治理過程中的事項，對基層黨建引領數字時代多元治理形成負面影響。

3.治理基礎相對薄弱。一方面，人才隊伍實力較弱。近年，我國城市化進程快速推進，一些地方的人才向發達地區流失而且18-45歲的勞動力也大量流失，這一情況在很大程度上導致一些地方尤其是農村的很多人才大幅度流失，對這些地方的基層黨建引領數字時代多元治理形成明顯負面影響。另一方面，配套體系建設力度較弱?；鶎狱h建引領數字時代多元治理需要配套體系的支撐，這一配套體系涉及多部門、多領域，需要強有力的統一指揮。從一些地方目前的情況來看，構建配套體系過程中沒有明確的牽頭部門，平時各部門、各治理主體之間缺少溝通、協調，缺乏協同建設和應急情況下的有效配合，難以助力基層黨建引領數字時代多元治理。

4.數字化程度有待提高。我國一些地方存在數字化程度不高、信息系統不夠完善等現象，難以有效助力基層黨建引領數字時代多元治理，某些情況下：未能及時有效進行信息報告，信息較為雜亂、信息透明度不高，虛假信息和謠言難以在短時間內消除，容易引發治理客體不滿甚至恐慌;基層黨建引領數字時代多元治理過程中，治理主體未能與治理客體保持信息通暢;缺少統一的數字平臺進行信息發布與共享，導致治理主體難以迅速了解基層黨建引領數字時代多元治理的情況，無法及時掌握詳細資料，最終導致對基層黨建引領數字時代多元治理的情況分析不準確，無法制定最佳的治理方案。

三、基層黨建引領數字時代多元治理：趨向與優化途徑

基層黨建引領數字時代多元治理的發展趨向是：構建一種由基層黨組織引領的社會組織、私營部門和公民等主體共同參與的、有效運行于實體和虛擬空間中的治理機制。優化途徑主要有：

（一）強化機制的建設力度

首先，必須著力提高領導者對構建和完善引領機制、多元參與機制等的重視程度：領導者必須愿意為了構建和完善這些機制投入人力、物力和財力，為一些尚未構建這些機制的地方提供強有力支持，并推進已經構建這些機制的地方對這些機制加以完善。政府可以設立專項資金，制定相應的財務制度，加強對資金的監管，嚴格專項資金的預算、使用及管理，做到預算明確、標準清晰、開支合理，對于虛報、挪用等違法行為要嚴格查處，使專項資金能夠真正發揮其作用，提高專項資金的使用效率，助力這些機制的完善。其次，有效構建配套機制。有必要加強基層黨建引領數字時代多元治理方面的立法工作，制定專門的法規，明確基層治理多元主體的主體資格及參與過程中相關法律責任，同時完善配套法規和規章，實現深化改革與法治保障有機統一。再次，必須充分重視相關機制信息透明度的提高，使社會組織、私營部門和公民等參與主體能夠及時、準確地獲知這些機制的相關信息，為基層黨建有效引領數字時代多元治理創造有利條件。

（二）培育和發展多元主體參與基層治理觀念

這是基層黨建引領數字時代多元治理過程中有效提升多元參與效能的前提條件，各參與主體找好自身在基層治理中的地位才能自覺主動地在基層黨組織的引領下參與到基層治理過程中，才能將處理好基層治理過程中的事項視為己任?；鶎狱h組織應該在公告欄等地方以及在線平臺等虛擬空間之中強化宣傳，借助強有力的宣傳使各參與主體明晰在基層黨組織引領下積極參與基層治理的重要性，使這些參與主體明白“在基層黨組織引領下參與基層治理”是他們的權利也是他們的義務，觀念的培育逐步強化之時，多元主體參與基層治理觀念能夠得到發展?；鶎狱h組織還有必要在引領多元主體參與基層治理的過程中樹立典型，倡導其它參與主體向這些典型學習。多元主體在基層黨組織引領下參與基層治理觀念的培育與發展還可以借助正反兩方面途徑（激勵和懲戒）來實現，運用這兩方面的舉措實現參與觀念的培育與發展。

（三）夯實治理基礎

首先，強化基礎設施建設。加快推進基礎設施中薄弱環節的建設，進一步完善基礎設施網絡，優化內暢外通機制，在基層黨建引領數字時代多元治理過程中能夠發揮明顯的支持作用。其次，要不斷加快人才培養和人才引進，支持有條件地引進這方面的復合型人才，為基層黨建引領數字時代多元治理提供有力支持。努力構建相對穩定的人才隊伍，通過評估認證和必要的能力建設，還有必要加強人才等保障力度，強化教育、勞動保障、養老、醫療等公共服務保障水平，提升基層工作的吸引力，助力基層黨建引領數字時代多元治理。再次，基層黨建引領數字時代多元治理過程中，有必要通過多種方式、多種渠道來宣傳典型的建設經驗和方法，并對此定期開展教育與學習，提升干部的自覺性，對存在的不良工作作風問題予以改正、主動反省;完善績效體系和考評方法等，優化不定期的績效考評，并將考核結果應用于職位晉升或福利發放等方面;強化治理主體之間協作的規范性和嚴格性，通過制定和執行嚴格的程序來提升協作效能，優化基層黨建引領數字時代多元治理的環境。

（四）提升數字化程度

首先，強化諸多主體對信息系統建設重要性的認識。當前，我國已經全面進入數字時代，基層黨建引領數字時代多元治理過程中信息系統建設十分重要，各治理主體無論是否從事信息系統建設相關的工作，都必須充分認識到信息系統建設對基層黨建引領數字時代多元治理十分重要，必須充分認識到：在數字時代，治理主客體均身處數字時代之中，基層黨建能否有效引領數字時代多元治理與信息系統建設的情況密切相關。其次，完善管理信息系統建設。必須有效整合管理信息系統的數據存貯，并提供技術交流平臺。充分利用通信網絡、無線與有線通信資源，在基層黨建引領數字時代多元治理過程中有效收集和傳輸相關信息，做到有的放矢，并建立高效的管理信息平臺，及時公布與基層黨建引領數字時代多元治理相關的最新信息。再次，提高網絡輿情引導、應對水平。基層黨建引領數字時代多元治理過程中極有可能出現網絡輿情，對網絡輿情的管控在很大程度是對網民的引導，必須要在虛擬空間中按照法律法規行事、有效引導網民，并加強對信息員的管理，主要是要求他們按照相關紀律要求、以普通網民身份對網絡輿情進行正面引導，以“實事求是、以理服人、態度誠懇”的作風，運用先進的技術手段參與網民的信息發布、時事評論、發帖跟帖等活動，為基層黨建有效引領數字時代多元治理創造有利條件。

〔參 考 文 獻〕〕

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〔2〕楊瑞清.社區警務教程〔M〕.北京：中國人民公安大學出版社，2007.

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〔4〕熊一新，王太元.最新社區警務工作指南〔M〕.北京：群眾出版社，2003.

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〔6〕方董平.堅持黨建引領多元共治，推進基層社會治理現代化〔N〕.南寧日報，2020-07-07（10）.

〔7〕費柯雄.“黨建-引導”：城市社區治理新模式——以福州市軍門社區為例〔J〕.福州黨校學報，2020，（03）：44-48.

〔8〕曹再興.湖南省長沙市開福區：黨建引領“多元共治”讓基層治理活起來〔N〕.中國城市報，2020-06-15（07）.

〔9〕Imperial， Mark T. Using Collaboration as a Governance Strategy： Lessons from Six Watershed Management Programs〔J〕. Administration and Society，2005，（03）：281.

〔10〕孫萍，閆亭豫.我國協同治理理論研究述評〔J〕.理論月刊，2013，（03）：107-112.

〔11〕田培杰.協同治理概念考辨〔J〕.上海大學學報：社會科學版，2014，（01）：124-140.

〔12〕John Donahue， Richard J Zeckhauser. Public-Private Collaboration〔M〕//Robert Good-in， Michael Moran， Martin Rein. Oxford Handbook of Public Policy. UK： Oxford University Press，2008：469.

〔13〕Simon Zadek. The Logic of Collaborative Governance： Corporate Responsibility， Accountability， and the Social Contract〔M〕. Cambridge： Harvard University， 2006：03.

〔14〕Imperial， Mark T. Using Collaboration as a Governance Strategy： Lessons from Six Watershed Management Programs〔J〕.Administration and Society，2005，37（03）：281.

〔責任編輯：張 港〕