中國養老保險制度：效果評估與政策建議

華 穎 鄭功成

(中國社會科學院 人口與勞動經濟研究所，北京 100732；中國人民大學 中國社會保障研究中心，北京 100872)

養老保險是保障老年人群收入安全、對抗貧困和社會不平等的有效手段，是現代社會保障體系中極為重要且改革難度突出的項目。近40年來，伴隨從計劃經濟體制向市場經濟體制的經濟改革進程，中國的養老保險制度經歷了全面而深刻的變革，實現了從傳統非繳費型退休金制度向現行繳費型社會養老保險制度的轉型，但新的制度安排還存在諸多問題，離一個成熟和定型的養老保險制度還有相當距離。(1)鄭功成：《中國養老金：制度變革、問題清單與高質量發展》，《社會保障評論》2020年第1期。本文旨在通過對相關指標的定性與定量分析，對中國養老保險制度的發展現狀進行客觀評估，進而就如何促使這一制度的最終成熟和定型提出政策建議。

一、養老保險制度實踐效果的評估指標設定

在國際上，發達國家已建成在法制化軌道運行的養老保險制度并向多層次化發展，而發展中國家仍多將重點置于養老保險制度擴面上并已經取得了一些顯著成效，故而評估各國養老保險制度發展情況主要采取制度覆蓋面與保障水平兩大指標。中國既是一個人口眾多的發展中國家，又是快速現代化的社會主義國家，這意味著對中國養老保險制度的評估需要以發達國家為參照，同時兼顧現實國情。有鑒于此，本文選取養老保險制度的法制化、體系化程度作為定性指標，覆蓋率、替代率、公平性、可持續性作為定量指標，旨在對中國養老保險制度現狀進行客觀評估。

(一)定性指標：法制化與體系化

相較發達國家成熟的養老保險制度，中國的養老保險制度仍處于變革之中。從制度定型的視角來看，養老保險制度的法制化程度與體系(多層次)化建設狀態可作為兩個關鍵性的評估指標。

法制化方面，老年收入保障是現代國家的一項基本社會保障人權，而這項權利只有通過相應的法律賦權明責才能得到保障。制定國家立法框架并擴大法律覆蓋面，是發展以人權為基礎的社會保障體系的重要內容。(2)參見CESCR (United Nations Committee on Economic, Social and Cultural Rights). General Comment No. 19: The right to social security (Geneva). 2008。在養老保險制度成熟的發達國家，養老保險制度的覆蓋范圍、權利義務關系、資金籌集與待遇給付、管理體制與經辦機制等均是由法律規范，政府依法履行監督之責并承擔相應的財政責任，經辦機構依法承擔養老金制度的具體管理職責，勞資雙方依法承擔繳費(稅)義務，個人退休后依法享受養老金權益；在發展中國家，已經建立的全國性的養老保險制度亦奉行立法先行、以法定制、依法實施的原則，這使得制度框架和資金來源趨向穩定。因此，法制化既是各國養老保險制度的根本依據，也是衡量其養老保險制度是否定型的客觀指標，中國也不例外。

體系化方面，伴隨人口老齡化(3)根據1956年聯合國《人口老齡化及其社會經濟后果》確定的劃分標準，當一個國家或地區65歲及以上人口占總人口之比超過7%時，這個國家或地區即進入老齡化；1982年維也納老齡問題世界大會則確定60歲及以上人口占總人口之比超過10%時，這個國家或地區進入老齡化。各國普遍按照上述標準中的一個標準或同時采用兩個標準來確定是否進入了老齡化國家或地區行列。和社會發展，政府主導的單一層次公共養老保險制度的負擔日益沉重，同時也無法真正滿足人們的多層次養老保障需求，故構建多層次養老保險制度體系以應對人口老齡化并促使養老保險制度的責任分擔機制更加合理成為全球普遍的趨勢。健全的養老保險制度應是由政府主導的公共養老金制度、政策支持的政策性養老金(通常指企業年金或職業年金)和完全市場化的商業性養老金共同構建的多層次制度體系。以德國、美國等為代表的發達國家已經建成多層次養老保險制度體系，許多發展中國家也在探索建立各自的多層次養老保險體系。中國1999年時60歲及以上人口占總人口之比達到10%，自此進入老齡化社會；2019年中國60歲以上老年人口達25388萬人，占總人口的18.1%，其中65周歲及以上人口17603萬人，占總人口的12.6%；(4)《國新辦舉行2019年國民經濟運行情況新聞發布會》，國務院新聞辦公室網2020年1月17日，http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/42311/42438/wz42440/Document/1672021/1672021.htm?flag=1。這表明中國正處于快速老齡化的進程中，因此，多層次養老保險體系是制度建設的理性目標。

綜上，法制化與體系化可作為評估中國養老保險制度是否成熟和定型的兩大標尺。

(二)定量指標：覆蓋率、替代率、公平性、可持續性

從國際比較的視角來看，各國養老金體系不盡相同，但一國的養老金制度往往可通過覆蓋率、替代率、公平性、可持續性這四個主要的量化指標來評估和比較。其中：覆蓋率反映制度惠及的廣度，替代率反映保障水平的充足性，公平性反映不同群體之間的養老金權益差距，可持續性反映養老保險基金的支付能力與制度發展潛力。

1.覆蓋率。該指標反映養老金制度的普惠性，也是評價制度公平性的基石。如果養老金制度只覆蓋少數人，則不具有社會公平性；只有普遍惠及所有老年人，這一制度才有公平的起點。盡管各國養老保險制度都是從覆蓋部分人群起步的，但如果長期不能實現覆蓋全民的目標，便會喪失制度的公正性。國家發展到一定階段后，建立普惠性養老保險制度往往會成為重要的社會政策目標。發達國家與部分發展中國家的經驗均表明，養老保險制度一般會經歷從覆蓋穩定、全職雇傭關系的雇員擴展到覆蓋其他勞動者，再到惠及全民的漸進發展過程。覆蓋率可進一步分為法律(制度)覆蓋和有效覆蓋，前者是指現有法律框架為老年人口提供法律權利的程度，后者反映法律框架的有效執行情況。法律覆蓋面的擴大本身既不能確保人口的有效覆蓋，也不能確保待遇質量和水平的改善。事實上，由于實施和執法中問題、政策協調的缺乏以及經辦機構能力薄弱，有效覆蓋率往往明顯低于法律覆蓋率。因此，有必要同時評估法律覆蓋和有效覆蓋。(5)華穎：《全球社會保障的最新動態與未來展望》，《社會保障評論》2018年第1期。

2.替代率。該指標反映養老保險制度的保障水平，以能夠保障老年人基本生活的經濟來源為標準。如果替代率過低，不足以維持退休者的基本生活，易導致老年貧困；如果替代率畸高，會激勵提前退休，導致在崗勞動者與退休者的代際矛盾，因為養老保險基金由用人單位和在崗勞動者的繳費形成，養老金水平偏高往往要以在崗勞動者繳費偏重為代價，這顯然不利于激勵職工勞動并阻礙社會財富增長。因此，替代率的設定需要考慮在崗勞動者與退休者之間的利益平衡，同時還需要考慮養老保險制度的體系結構。此外，全球養老保險改革與發展的主流是從單一層次的公共養老金制度發展為多層次養老金制度體系。基于多層次養老保險體系的目標設定，不同層次的替代率亦需要合理的結構。

3.公平性。該指標反映基于社會團結、集體籌資的養老保險制度的本質追求及實現程度，以權益差距大小為評估標準。普惠性制度安排雖然奠定了制度公平的起點，但制度的公平性是否實現還需要依據相關指標進行評價。在遵循權利義務相結合的社會保險制度下，一般應包括兩個維度：一是不同群體之間的替代率差距大小。它與制度公平性高低呈現負向相關關系；二是養老金待遇給付是否平等。由于繳費年限與繳費額度有別，以及制度結構的多層次化，最終養老金待遇給付存在差距是正常現象，但這種差距應在合理范圍之內。過大的差距會加劇老年收入保障的不公，引發社會矛盾。

4.可持續性。該指標反映養老保險制度的生命力，關乎代際公平，不可持續的制度將損害未來養老金領取者的利益。大部分發展中國家的重點是擴大養老金制度的覆蓋面，而有著全面、成熟養老保險體系的國家在面臨著人口老齡化時，其最大挑戰是在財務可持續性和養老金水平充足性之間維持平衡。確保制度可持續發展是評估制度優劣的重要指標，其核心是財務指標及其可持續性。具體可從以下三個維度進行評估：一是財務指標是否穩健。即養老保險基金收支情況，足夠支付為優，收不抵支為劣；二是相關政策參數是否具有調整空間，調整空間越大表明可持續發展的潛力越大，反之亦然；三是多層次結構是否合理。如果一層獨大則可持續性有限，如果多層次結構合理均衡則可持續性強。

二、對中國養老保險制度實踐效果的評估

(一)定性指標的評估

1.法制化水平。根據《中華人民共和國立法法》，中國的立法體系包括全國人大及其常委會制定的法律、國務院制定的行政法規和省級人大制定的地方性法規、國務院所屬部門制定的部門規章和省級人民政府制定的地方規章三個層級，其中：行政法規的依據是憲法和法律及全國人大及其常委會的授權決定，地方性法規不得同憲法、法律、行政法規相抵觸，部門規章系根據法律和國務院的行政法規、決定、命令并在本部門權限范圍內制定，地方規章根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規制定。(6)《中華人民共和國立法法》，中央政府門戶網站，http://www.gov.cn/test/2005-08/13/content_22423.htm。上述規制決定了法律是制度成熟的標志，法規與規章是依據法律制定并保障法律實施的規范。

基于中國養老保險制度的現實，可以發現，其法律依據是2010年制定、2011年實施的《中華人民共和國社會保險法》(以下簡稱《社會保險法》)。(7)《中華人民共和國社會保險法》，中央政府門戶網站，http://www.gov.cn/jrzg/2010-10/28/content_1732870.htm。在這部法律中，第二章專門規制養老保險，主要適用企業職工，內容包括：由用人單位和職工共同繳費，最低繳費年限為15年，采取社會統籌與個人賬戶相結合財務機制，政府在基本養老保險基金出現支付不足時給予補貼(即兜底制)，退休人員養老金待遇由統籌養老金與個人賬戶養老金組成等，同時授權國務院制定適用于公職人員的養老保險辦法，提出建立和完善新型農村社會養老保險制度并授權省級政府決定是否將城鄉居民養老保險制度合并實施。這些規制為企業職工養老保險制度提供了基本依據，也確定了中國基本養老保險制度的基本框架，但幾乎均是原則性的規定。

在法規層面，國務院只頒布過與養老保險費征繳及未來戰略儲備有關的綜合性行政法規，迄今尚未像針對失業保險、工傷保險一樣制定有關養老保險的專門行政法規，但出臺了一系列重要的政策性文件，作為具體規范養老保險制度改革與實施的依據(見表1)。

表1 國務院出臺的現行養老保險相關法規與政策性文件

從表1可見，中國雖有《社會保險法》對養老保險專章規制但均屬原則性規定，兩部行政法規只分別涉及養老保險費征繳與養老戰略儲備基金，這表明中國的養老保險制度主要依據中央政府發布的重要政策性文件實施。這些政策性文件的法律地位高于部門規章但低于行政法規。在國務院的政策性文件之下，人力資源和社會保障部、財政部等作為養老保險主管部門，亦發布了少數規章，但大多數仍以主管部門政策性文件的形式出現。這種主要依靠政策性文件實施養老保險制度的做法靈活性有余而穩定性不足，是現階段具有中國特色的治理手段。

在地方層面，廣東、浙江、江蘇、陜西、福建等省制定了有關養老保險的地方性法規，但基本養老保險是全國性而非地方性制度安排，因而這些地方性法規對養老保險制度并無法制化的實質意義。不過，由于國務院與主管部門的相關養老保險政策性文件將許多事項交由地方自決，地方政府及其主管部門亦承擔制定相關具體政策的責任。

綜上可見，中國養老保險制度雖然具有最基本的法律遵循，但現存法律規制殘缺不全且層級低，各種政策性文件還在頻繁調整。據此可得，中國養老保險制度的法制化水平很低，離制度定型還有相當距離。

2.體系化程度。早在20世紀90年代中期，中國就已明確提出建設多層次養老保險體系的目標，此后國務院在相關政策性文件中亦多次重提，國務院辦公廳、人力資源和社會保障部等相關部門亦出臺過有關職業年金、企業年金及商業性養老金的政策性文件。其中，企業年金的主要政策依據是2017年12月人力資源和社會保障部、財政部聯合發布的《企業年金辦法》；職業年金的主要政策依據是2015年3月國務院辦公廳發布的《機關事業單位職業年金辦法》；商業性養老金的主要政策依據是2017年6月國務院辦公廳發布的《關于加快發展商業養老保險的若干意見》和2018年4月由財政部、國家稅務總局、人力資源和社會保障部、中國銀行保險監督管理委員會、中國證券監督管理委員會等五部門聯合下發的《關于開展個人稅收遞延型商業養老保險試點的通知》。這表明多層次養老保險體系中的第二、三層次政策框架基本形成，但法制化程度尚低，多處于試驗性發展階段。

從政策實踐效果來看，處于第二層次的職業年金因有政府財政作為有力支撐而已經全面建立并實現了制度全覆蓋，但應為第二層次主體的企業年金因各種因素制約卻覆蓋有限，其參保人數和基金積累額的規模均相對偏低(見表2)。

表2 2010—2018年中國企業年金與城鎮基本養老保險情況對比

資料來源：參保人數與基金積累數據由人力資源和社會保障部提供，比率為作者計算。

處于第三層次的商業性養老保險發展更加滯后，迄今缺乏精確的統計數據，粗略估算約在6000億元左右的規模。2018年國家在上海、福建及蘇州工業園區實施個人稅收遞延型商業養老保險試點，截至2019年9月該險種銷售額還不到2億元(8)《加快發展商業保險，助力“老有所養”》，《中國經濟時報》2020年1月21日，第4版。，這還是在國家出臺相對優厚的稅收優惠政策的情況下。因此，商業性養老金在總體上尚未進入公眾消費視野。

從國際比較的視角來看，目前數據可得的OECD國家中自愿性職業或企業養老金(第二層次)和私人商業性養老金(第三層次)覆蓋率(即15—64歲勞動年齡人口中參保人員的比例)平均分別為21%、27%，其中德國的上述指標分別達57%、33.8%，美國分別為43.6%、19.3%，日本分別為50.5%、14.7%(9)OECD, “Coverage of Private Pensions” in Pensions at a Glance 2019: OECD and G20 indicators, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/b6d3dcfc-en, 2019, p207.。相較之下，中國第二、三層次養老保險象征意義大于實質意義，發展嚴重滯后。

從上述評估獲得的基本結論是，中國多層次養老保險體系建設目標已定，政策框架初步成型但層次偏低、權威性不足，實踐效果欠佳。因此，多層次養老保險體系尚未建成。

(二)定量指標的評估

由于中國法定的基本養老保險占據主體地位且多層次養老保險體系尚未形成，本文主要評估對象為基本養老保險制度。根據人力資源和社會保障部等官方發布的統計數據，可以從覆蓋率、替代率、公平性、可持續性四個方面對中國基本養老保險制度進行客觀評估。

1.覆蓋率。中國計劃經濟時期面向城鎮國有單位與集體企業實行非繳費型退休金制度，改革開放后推進社會養老保險改革亦主要針對城鎮企業職工，從而均只是覆蓋少數群體。以2009年啟動農村居民社會養老保險試點為標志，經過2011年啟動城鎮居民社會養老保險試點，到2012年底實現了居民養老保險制度全覆蓋；2014年底以社會養老保險替代機關事業單位工作人員退休金制度；以上三大基本養老保險制度構成了中國法定養老金制度體系，法律覆蓋率為100%，有效覆蓋率快速增長(見表3)。2019年底，全國城鎮職工基本養老保險參保人數達43482萬人，參加城鄉居民基本養老保險人數為53266萬人，合計達96748萬人。(10)《2019年人力資源和社會保障統計快報數據》，人力資源和社會保障部網站，2020年1月21日，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjsj/202001/t20200121_356806.html。

由表3和2019年的統計快報可見，中國基本養老保險制度自2009年啟動農村社會養老保險試點到2012年底實現城鄉居民養老保險制度全覆蓋以來，有效覆蓋率已經接近100%，幾乎所有老年人皆能按月領取數額不等的養老金，基本養老保險制度的普惠性政策目標已經實現。

2. 替代率。養老金旨在滿足勞動者年老后基本生活的需要。中國計劃經濟時期實行替代率偏高的養老金，它以低工資、全面福利為背景，1955年國家規定機關工作人員工作年限滿10年者的退休金標準一般為本人工資的70%，滿15年以上者為80%；1958年出臺的企業職工退休政策規定，工齡為5—10年者的替代率為50%，10—15年者為60%，15年以上者為70%(11)胡曉義：《新中國社會保障史》，中國勞動社會保障出版社、中國人事出版社2019年版，第31-32頁。；此后替代率還在提高，最高可達100%，即工齡長的勞動者退休后養老金與在崗時的工資相當。改革開放后，這一情況發生根本性的變化，勞動者長期以來的低工資局面改觀，家庭人口規模也不斷縮小(意味著勞動者撫養人口比持續下降)，特別是建立社會養老保險制度后，單一層次的退休金開始轉化成多層次養老金體系，故對養老金替代率的評估需要綜合考慮。中國基本養老金替代率可見表4。

表3 2008—2018年中國基本養老保險參保人數及待遇領取人數(單位：萬人)

注：1. 數據來自中國人力資源和社會保障部發布的歷年《人力資源和社會保障事業發展統計公報》。

2.表中“城鄉居民基本養老保險”之居民是指所有農村居民和城鎮中非工薪適齡人口，在2010年及以前僅指“農村社會養老保險”，從2011年到2013年為“農村社會養老保險”和“城鎮居民基本養老保險”合并數據，2014年開始為制度整合后的“城鄉居民基本養老保險”。

表4 1996—2018年中國養老金對估計繳費基數的替代率

說明：1.數據來源：人均養老金和非私營單位就業者平均工資的數據來自歷年的《中國統計年鑒》，估計繳費基數中2010年到2015年的數據來自《中國社會保險發展年度報告2015》，其余年份的數據為作者估計。

2.“估計繳費基數”的基本思路：在較早年份，參保者主要是非私營單位的就業者，其繳費基數與非私營單位職工平均工資之間的差異較小。2005年后私營企業就業者開始大量參保，其平均工資僅為非私營單位就業者平均工資的60%左右，同時還存在繳費不實的情況，導致其繳費基數與非私營單位就業者平均工資之間的差異不斷擴大。有鑒于此，本表根據歷年參保者中非私營單位職工和私營單位職工的比例來測算理論繳費基數，然后基于對繳費基數比的估計測算得到“估計繳費基數”，最后用人均養老金除以估計繳費基數得到替代率水平。

從表4可見，中國職工基本養老保險金(第一層次)的替代率迄今還在66%以上。在國際上，國際勞工組織1952年發布《社會保障最低標準公約》(第102號，低標準)提出的最低標準是繳費30年的人員退休時養老金替代率不低于40%；1967年發布的《殘障、老年和遺屬津貼公約》(第128號；較高標準)提出至少繳費30年的人員退休時養老金替代率不低于45%。根據OECD的最新數據，強制性養老金的凈替代率(12)此處的替代率是針對有完整職業生涯、平均收入者的情形。養老金凈替代率定義為個人養老金凈額除以退休前收入凈額。凈替代率一般高于毛替代率，低收入者的替代率一般高于高收入者。中國為79.4%、德國51.9%、日本36.8%、韓國43.4%、英國28.4%、美國49.4%、OECD國家58.6%、歐盟28國63.5%；強制性和自愿養老金加總的凈替代率為德國68%、日本61.5%、英國61%、美國83.7%、OECD國家65.4%、歐盟28國67%。(13)OECD, “Gross pension replacement rates” in Pensions at a Glance 2019: OECD and G20 Indicators, OECD Publishing, Paris, DOI: https://doi.org/10.1787/90da17a0-en, 2019, p157.相較之下，中國目前的職工基本養老保險替代率處于較高水平。

需要指出的是，中國另外兩種基本養老保險制度的替代率處于偏高與偏低的兩極狀態。其中，機關事業單位工作人員的養老金替代率偏高。根據2006年人事部、財政部印發的《關于機關事業單位離退休人員計發離退休費等問題的實施辦法》，事業單位工作人員工作年滿20年不滿30年者，其退休金替代率為80%；工作年滿20年不滿30年者為85%，工作年滿35年者按90%計發。建立養老保險制度后，事業單位工作人員的養老金替代率在80%—90%之間。(14)馬偉、劉洋、楊瀟等：《機關事業單位養老保險替代率問題探討》，《統計與決策》2017年第14期。而農民的基本養老金占農民人均純收入的替代率僅在10%—14%之間。

綜上，中國職工的養老金替代率較國際水平偏高，機關事業單位工作人員甚至接近退休前的收入水準，而農民的養老金則明顯偏低。

3.公平性。基于養老保險制度公平性的兩個維度，評估如下：(1)不同群體之間的替代率差距。從適用于不同人群的三大制度來看，面向企業職工的基本養老金替代率為65%左右，總體水平適中；機關事業單位工作人員的替代率在80%以上，水平偏高；居民養老金待遇領取者的替代率不到15%，明顯偏低。雖然居民養老金經歷從無到有已是巨大的歷史性進步，其替代率水平提升需要過程，但企業職工與機關事業單位工作人員之間的養老金替代率差距明顯大于計劃經濟時期。因此，三大制度之間的替代率差距大主要表現在企業職工與機關事業單位工作人員兩大群體之間的差距擴大化上。(2)養老金待遇給付差距。退休人員之間的養老金待遇差距過大一直是這一制度備受詬病的重要原因，盡管缺乏精確的數據來衡量具體差距，但下列原因可以解釋差距懸殊的來源：一是在目前地區分割統籌格局下，各省的養老金待遇計發辦法亦有不同，致使同一類參保者因所處地區不同或者在不同年份退休而面臨養老金待遇差異，退休人員的病殘津貼、喪葬補助和遺屬待遇也在不同地區標準有別；二是針對“中人”(15)“中人”是指養老保險制度改革前參加工作但尚未退休的人，它是相對于改革時已退休的“老人”和改革后參加工作的“新人”而言的概念，涉及數以億計的勞動者。的“視同繳費”(16)“視同繳費”是根據國務院《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》規定，實行個人繳費的養老保險制度前，職工的連續工齡可視同繳費年限，其基本養老金待遇由視同繳費年限與實際繳費年限合并計算發放，因而關系到“中人”退休人員的切身利益。政策因授權各省級政府自主確定而導致各地標準不一，進而造成各地養老金待遇差距；三是個人賬戶收益率不一，國家對職工個人賬戶收益率統一規定為8%，但對城鄉居民個人賬戶的收益率則沒有具體規定，這使得同樣性質的參保人在個人賬戶權益上存在明顯差距；四是在三大基本養老保險制度中，機關事業單位工作人員退休后獲得的是基本養老保險金與職業年金組合的雙層結構的養老金待遇，企業退休人員95%以上只有基本養老保險金，而居民養老金待遇領取者主要依靠基本養老保險中由政府財政供款的基礎養老金。(17)鄭功成：《中國養老金：制度變革、問題清單與高質量發展》，《社會保障評論》2020年第1期。

上述分析表明，基于群體分割的法定制度安排存在著替代率差距過大的問題，相關政策的不統一又使得不同群體與同一群體內的退休人員最終待遇給付的差距擴大化。可見，中國的養老保險制度通過普惠全民解決了制度公平的起點問題，但尚未解決不同群體與不同個體最終養老金待遇的不公平問題，這將是未來發展面臨的長期挑戰。

4.可持續性。養老保險制度是否可持續是評估制度優劣的重要指標，該指標可主要通過考察如下三個方面來衡量：

(1)養老保險基金財務狀況。表5展示了中國職工基本養老保險基金收支狀況，可見基金累計結余在持續增長。盡管確實有少數地區(如東北部分城市)存在職工基本養老保險基金年度收支赤字，但這是基本養老保險制度處于地區分割統籌局面造成的結果，并不影響全國職工基本養老保險基金累計結余日益增長的客觀事實。因此，從總體情況判斷，這一制度的財務狀況是穩健的，具有可持續性。

表5 1995—2018年職工基本養老保險基金累計結余和可持續年份情況

資料來源：1995—1997年度勞動事業發展統計公報，1998—2007年度勞動和社會保障事業發展統計公報，2008—2018年度人力資源和社會保障事業發展統計公報，人力資源和社會保障部網站，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/index.html。

(2)影響基本養老金制度的相關參數。包括：一是覆蓋面。目前中國的基本養老保險制度實現了制度全覆蓋，但在3.6億多城鄉居民基本養老保險的繳費參保者中有90%以上選擇的是最低定額繳費(年均100元)，從而是只具象征意義的參保人，其中至少還有1億以上的農民工作為就業者本應成為職工基本養老保險的標準參保人。(18)2019年7月—12月，筆者在對吉林、貴州、四川、重慶、浙江等省的專題調研中發現，城鄉居民養老保險90%以上的參保人選擇的繳費檔次為每年100元的最低檔。另可參見魯全：《居民養老保險：參保主體、籌資與待遇水平》，《社會保障評論》2020年第1期。因此，中國的職工基本養老保險制度的覆蓋面還有較大擴展空間；二是退休年齡偏低。男性60歲、女職工50歲、女干部55歲的規制已沿用60多年，實際平均退休年齡為僅約54—55歲，而中國人均預期壽命已從新中國成立初期的35歲提高到2018年的77歲，退休年齡的調整明顯滯后。目前，OECD國家的平均退休年齡為66.1歲，歐盟28國為66.3歲(19)OECD, “Gross pension replacement rates” in Pensions at a Glance 2019: OECD and G20 Indicators, OECD Publishing, Paris, DOI: https://doi.org/10.1787/90da17a0-en, 2019, p.147.，中國的退休年齡(尤其是女性)在中高收入國家中明顯偏低，從而有較大的調整空間；三是最低繳費年限偏低。現行政策為繳費滿15年即可領取全額養老金，而發達國家通常在35年以上，這意味著最低繳費年限仍有很大的提升空間；四是戰略儲備基金。中國在2000年即建立了應對人口老齡化高峰期的養老保險戰略儲備基金，截至2018年末，社保基金權益總額為20573.56億元，其中全國社保基金權益18104.55億元(20)《社保基金年度報告(2018年度)》，全國社會保障基金理事會網站，2019年7月13日，http://www.ssf.gov.cn/cwsj/ndbg/201907/t20190711_7611.html。，伴隨國家財政與彩票公益金的不斷投入和國有資本劃轉規模擴大，戰略儲備基金還將更加雄厚。綜上所述，中國基本養老保險制度還有巨大的參數調整空間，只要措施得當，可持續發展的潛力巨大。

(3)多層次養老金發展情況。前已述及，中國養老保險多層次體系尚未形成，政府正在積極推進嚴重滯后的企業年金與商業性養老金發展，從而具有潛在發展空間。

從上述三個指標判斷，中國的基本養老保險制度的可持續性較強。

三、基本結論與政策建議

(一)中國養老保險制度評估的基本結論

基于上述對中國養老保險制度的評估分析，可獲得以下基本結論：

1.法制化水平低不利于養老保險制度統一和明確各方參與主體的預期。一個主要依靠政策性文件實施的養老保險制度無疑是中國特有的現象，但這種狀況正在損害制度的權威性與穩定性，從而需要盡快改變。

2.多層次養老保險制度框架體系已呈雛形，但尚未成型。即第一層次的法定基本養老保險制度還未完全定型，而第二、三層次的養老保險并未充分發展，中國養老保險制度改革任重道遠。

3.基本養老保險制度解決了普惠性問題，但還未解決公平性問題。三大基本養老保險制度已經覆蓋全民，老年人均能夠按月領取數額不等的養老金，但地區之間、城鄉之間、群體之間的待遇差距仍大。

4.突出了政府責任，但政府責任邊界以及中央與地方政府的責任劃分還不明確。例如，中國政府對職工基本養老保險的財政補貼在逐年增長，但這種兜底保障機制在穩定和預期性等方面均不如固定比例分擔機制合理；城鄉居民養老保險制度得益于政府提供的基礎性養老金，但財政對參保人的繳費補貼缺乏明確和穩定的規制；對企業年金、商業性養老金的財政與稅收支持政策還欠精準。

5.基本養老保險的保障水平不斷提高，但缺乏統籌考慮與正常調整機制。以職工基本養老金為例，2005年至2015年每年提高10%，2016年提高6.5%，2017年提高5.5%，2018年、2019年分別提高5%，但這并非根據物價上漲指數與同期工資增長指數等相關參數及其不同權重進行的自動調整，而是更多地考慮到公眾訴求與同期基金收支及財政狀況提供的臨時性增長。養老金正常調整機制的缺乏導致養老保險待遇的提高缺乏可預期性。

總體而言，通過國家層級強化統籌考慮與頂層設計，中國養老保險制度正在從長期試驗性改革狀態走向成熟和定型發展的新階段。2018年中央政府建立職工基本養老保險調劑制度，向全國統籌的既定目標邁出了實質性步伐，但真正建立全面統一的制度還需要更多規制；2019年出臺降低基本養老保險單位繳費率的政策，使主體各方籌資責任向相對均衡邁進了一大步；此外還出臺了促進商業性養老保險的政策和開展個人稅收遞延型商業養老保險試點，這也表明在向構建多層次養老保險體系的方向穩步發展。

(二)政策建議

從國家現代化的角度出發，社會保障不僅是保障民生的基本制度安排，而且是國家治理的有效工具與手段(21)鄭功成：《社會保障與國家治理的歷史邏輯及未來選擇》，《社會保障評論》2017年第1期；丁建定：《改革開放以來黨對社會保障制度重大理論認識的發展》，《社會保障評論》2018年第4期。。作為其中主要支柱的養老保險制度更是需要盡快成熟和定型，以為全民提供清晰穩定的預期。中國的養老保險制度需要在以下幾方面深化改革：

1.加快養老保險制度的法制化進程。當務之急是盡快修訂《社會保險法》，包括：機關事業單位工作人員、城鄉居民的社會養老保險應當納入法律，社會保險費統一由國家稅務機構征收需在法律中加以明確，國家財政承擔的兜底責任、各級政府的責任分擔、職工基本養老保險個人賬戶的私有性等內容均需要對現有法律做出相應的調整。同時，宜制定專門的《養老保險條例》(行政法規)，為三大基本養老保險制度的統一提供具體的執行依據。條件成熟時應擇機制定專門的《養老保險法》。

2.完善多層次養老保險體系的建設方案。關鍵是明確不同養老金層次的功能定位，包括促使法定的基本養老保險制度早日定型并公平惠及全民，重點發展適度普惠的企業年金，鼓勵中高收入群體通過商業性養老保險獲得更好的保障。根據這種功能有別的定位，制定精準的政策體系有序促進，才能取得預期效果。

3.在鞏固制度普惠性的同時提高公平性。在這方面，需要全面落實全民參保計劃，特別是確保靈活就業和新業態從業人員、高流動性的就業人員能夠參保且不會斷保；同時通過統一繳費基數、繳費率、視同繳費方案、待遇計發政策，確保避免政策偏差帶來的待遇不公；還需要盡快建立正常的養老金待遇調整機制。

4.建立全國統一的養老保險信息系統。國家層面應當推出養老保險信息標準體系，盡快實現縱向、橫向信息對接暢通、上下一體，以之為養老保險制度的統一提供有力的技術支撐，并為參保人參保繳費提供便捷條件。