對我國養老保險戰略儲備基金制度的分析
——基于國際比較視野的研究

楊 俊

(中國人民大學 勞動人事學院，北京 100872)

一、序言

養老保險制度是各國社會保障制度中最重要的組成部分(1)參見鄭功成：《多層次社會保障體系建設：現狀評估與政策思路》，《社會保障評論》2019年第1期；沃爾夫岡·施羅德、塞繆爾·格里夫：《德國經濟發展與社會保障體系建設：歷史經驗與未來方案》，《社會保障評論》2019年第1期；克勞斯·彼得森：《為福利而增長還是為增長而福利？北歐國家經濟發展和社會保障之間的動態關系》，《社會保障評論》2019年第3期。，養老保險制度的發展情況在很大程度上決定了社會保障制度的成敗，也影響著一個國家長期的經濟增長(2)皮埃爾·龔夏爾第：《法國經濟發展與社會保障：以20世紀80年代中期為轉折點》，《社會保障評論》2019年第1期。。傳統的養老保險制度是基于確定待遇模式的現收現付制度，這種制度高度依賴人口年齡結構(3)楊俊：《職工養老保險社會統籌制度計發方式研究》，《社會保障評論》2020年第1期。，因此人口老齡化水平不斷提高對這種制度形成了嚴峻的挑戰(4)參見鄭功成：《中國養老金：制度變革、問題清單與高質量發展》，《社會保障評論》2020年第1期；席恒：《養老金函數及其政策意義》，《社會保障評論》2019年第2期。。21世紀是人口老齡化的世紀，根據聯合國(5)參見《World Population Prospects: the 2019 Revision》，https://www.un.org/en/sections/issues-depth/ageing。和世界銀行(6)世界銀行統計數據庫，https://data.worldbank.org/indicator/SP.POP.65UP.TO.ZS。的人口預測數據，世界人口中65歲及以上人口的比重在1960年為4.9%，1980年為5.9%，1990年達到6.2%，2000年達到6.9%，而到2050年將達到17%，2050年的人口老齡化程度超過了100年前水平的3倍。傳統的養老保險制度一方面采用了確定待遇模式，即政府用養老金計發公式明確了養老金待遇水平的承諾(7)席恒：《養老金函數及其政策意義》，《社會保障評論》2019年第2期。，另一方面現收現付的模式決定了支付退休者的養老金支出來自同期繳費者的繳費資金，所以在人口老齡化不斷加深的背景下，退休者數量的增長超過了繳費者，導致繳費收入難以滿足養老金待遇的支付，而且由于存在政府對養老金待遇的承諾，所以養老金支出難以削減，因此養老保險制度出現了收不抵支的缺口，這種缺口的存在嚴重損害了養老保險制度的可持續，同時也動搖了國民對養老保險制度的信心。從20世紀90年代開始大多數國家啟動了對傳統養老保險制度的深刻改革，以應對人口老齡化對制度的沖擊。

雖然各個國家具體的改革政策存在差異，但是改革的基本邏輯是一致，主要 包含兩種方式。第一種方式是改變傳統養老保險制度的確定待遇模式的特點，通過部分放棄確定待遇制度(或者完全放棄確定待遇制度)來實質上削減養老金待遇支出，使養老金支出下降到繳費收入可以支持的程度，從而實現收支平衡。典型的情況是瑞典在1997年進行的改革，瑞典在1997年將養老保險制度從確定待遇模式調整為確定繳費模式，在確定繳費模式下沒有養老金待遇的承諾，而是根據繳費收入的規模來確定養老金支出，所以就消除了在人口老齡化的情況下出現養老金缺口的問題，即使瑞典依然保持了現收現付模式也是如此。這種改革的結果就是可能出現養老金待遇的下降，例如瑞典2011年由于工資增長率下降而導致繳費收入不足，因此需要調減養老金來消除養老金缺口，于是2011年的養老金水平下降4.3個百分點(8)楊俊：《全面認識名義賬戶制度》，《人民日報》2015年3月2日。，養老金待遇水平的絕對下降實際上是較為罕見的做法。

第二種方式是改變傳統養老保險制度現收現付的特點，這里會產生兩種選擇。一種選擇是將制度從現收現付轉變為完全積累模式，這種改革過于徹底從而面對著巨大的轉軌成本問題。智利在1981年的改革就是這種選擇的典型代表，智利將傳統的制度轉軌為徹底的完全積累模式，結果傳統制度下已經承諾的養老金就必須用政府的財政收入來支付，結果帶來了對財政的沉重負擔。數據顯示從1981年到2015年的智利針對轉軌成本的財政補貼占國內生產總值的平均比重為3.1%(9)楊俊：《智利私有化改革帶給我們的不是經驗，而是教訓》，光明網，2017年7月6日，http://theory.gmw.cn/2017-07/06/content_24996181.htm。。過于沉重的轉軌成本導致這種選擇難以在實際中被采用。而另一個選擇就是從現收現付模式轉向部分積累模式。部分積累模式是指養老保險制度在運行現收現付模式的基礎上通過多種方式積累一定規模的戰略儲備基金用于化解未來將出現的養老金支付缺口。根據經濟合作和發展組織(OECD)發布的《養老金概覽》(Pensions at a Glance)的統計，現在至少有17個國家建立了養老保險的戰略儲備基金(10)OECD (2019), Pensions at a Glance 2019: OECD and G20 Indicators, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/b6d3dcfc-en.，而且已經建立該制度的國家的養老儲備基金占國內生產總值的比重的平均值為14.2%。這些國家的戰略儲備基金的資金來源可以主要分為三種類型：第一種是利用資源類收入，例如挪威的戰略儲備基金就是來自挪威的石油出口收益；第二種是利用繳費收入，例如日本的國家養老保險基金主要依靠雇主和雇員的繳費；第三種是利用政府的財政收入注資，例如法國的養老儲備基金。

戰略儲備基金政策的核心就是在人口老齡化水平較低的時期積累足夠的基金用于化解未來人口老齡化水平較高時期的支付缺口，使制度實現可持續發展。這種政策的思路可以用下圖進行解釋。

圖1 養老保險戰略儲備基金的原理演示圖(11)資料來源：筆者繪制。

圖1中演示了部分積累制的戰略儲備基金的運行原理。圖1中的兩條分別代表戰略儲備基金的規模，首先關注圖1中的虛線。虛線上的A到B是老齡化水平較低的準備階段，這段時期中可以利用多種收入來源建立戰略儲備基金，于是儲備基金的規模從0開始不斷增加，直到B。從B到C是老齡化開始導致養老金缺口出現的階段，這段時間中為了彌補缺口戰略儲備基金的積累被逐漸耗用，到C點時基金積累全部用盡。從C到D是老齡化不斷深化的過程，這時基金陷入負債狀態，實際上養老保險制度是陷入資不抵債的破產階段的。D是一個轉折點，在D點之后，由于導致人口老齡化水平高速增加的那一代退休老年人(例如在美國主要是指1946年到1964年“嬰兒潮”階段出生的人)去世，人口老齡化水平有可能開始回落，養老金缺口開始縮小，到E點養老金缺口消除，之后有可能再次開始進入到積累階段。

以美國為例，虛線部分代表了美國在1983年里根政府進行的改革，當時美國建立了部分積累制度，并開始積累社會保障信托基金，其規模可以保證到2040年左右(也就是C點)的養老金可持續，但是之后就會陷入養老金困境。2000年時克林頓政府決定通過財政注資的方式，來擴充戰略儲備基金的規模，這樣使戰略儲備基金的積累沿著圖1中的實線運行，只要財政注資達到足夠的規模就可以保證實線下養老保險制度在E之前的可持續發展，E之后養老金缺口已經由于可能的人口老齡化水平的回落而消失，因而養老保險的危機也就化解了。在21世紀開始的時候，很多國家的養老保險制度都有一定的戰略儲備積累，但是規模不夠(也就是虛線的狀態)，于是需要進一步籌資來擴充戰略儲備基金，以保證制度的可持續發展(也就是實線的情況)。

美國在2000年克林頓政府提出為化解未來養老金缺口而建立“跨世紀遺產計劃”，這個計劃的核心內容是要把從2001年開始的15年中財政盈余的62%用于補充到養老保險基金中(12)張占平、王洪春：《布什政府的社會保障政策》，《山東工商學院學報》2004年第1期。，通過這樣大規模的財政注資估計將在2015年時形成一個規模約為1.7萬億美元的儲備基金以補充基本養老保險基金，化解養老金缺口(13)楊俊：《走中國特色社保戰略儲備之路》，《中國社會保障》2020年第1期。。類似地還有新西蘭、法國和愛爾蘭。新西蘭政府在2001年通過了《養老金和退休法案》，建立了用于養老保險戰略儲備的“超級基金”。根據新西蘭的法律，愛爾蘭政府承諾每年會向“超級基金”進行足夠的財政注資，“超級基金”從2001年到2030年是封閉的基金積累期，這個階段中基金不進行支付，而是從2031年開始政府從“超級基金”中提取資金用于養老金支出(14)宋論升：《新西蘭超級基金投資運營模式簡介》，《中國勞動保障報》2012年2月21日。。法國政府在1999年出臺了《法國社會保障籌資法》，根據該法律建立了法國國家養老儲備基金。法國政府的計劃從1999到2020年間通過財政注資使戰略儲備基金的規模在2020年達到1萬億法郎，并在從2020年開始的20年中利用戰略儲備基金的資金補充基本養老保險制度的收支缺口，法國政府預計到2040年該基金全部用完(15)劉江麗：《法國國家儲備基金的管理運作及其可借鑒的經驗》，《財政研究》2005年第12期。。愛爾蘭政府的情況也是如此，在2001年立法建立國家養老儲備基金，從2001年到2025年中對基金進行封閉式管理，主要是通過財政注資和基金自身的投資收益不斷擴大其規模，從2025年之后開始進行支付，愛爾蘭政府期望戰略儲備基金分擔養老金支付高峰時期三分之一的養老金支出(16)劉子蘭：《中愛兩國國家養老儲備基金管理制度比較研究》，《中國人口科學》2005年第4期。。

綜上分析，將養老保險制度轉變為完全積累模式難度過大，而將制度轉變為確定繳費模式實際上放棄了政府原來的承諾，很有可能損害參保者的既得利益，而在建立戰略儲備基金的國家中政府采取了高度負責的態度，采取積極的舉措應對老齡化的沖擊，盡可能保障參保者的既得權益，因此更容易得到參保者的支持，從而樹立社會公眾對養老保險制度發展的信心。

我國政府在人口老齡化的挑戰面前也采取了積極、全面應對的舉措，我國政府高瞻遠矚，從1991年就開始進行養老保險制度的改革，并逐步建立和完善城鎮職工基本養老保險制度的戰略儲備基金制度，為我國養老保險制度的可持續發展不斷探索適合我國國情的、有中國特色的應對之道。

二、我國養老保險戰略儲備基金的發展

我國從1951年《勞動保險條例》頒布起就建立了確定待遇的、現收現付的城鎮職工養老保險制度，這個制度的特征決定了其在人口老齡化水平不斷提高的背景下必然面對日趨沉重的養老金缺口的壓力。我國政府從1991年開始對養老保險制度進行深刻改革，國務院在當年頒布了《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，逐步將我國的養老保險制度調整為部分積累模式，主要是將個人繳費中的多數部分進行積累形成了基本養老保險基金，在2000年的時候基本養老保險基金的積累額已經從1991年的114億元增長到947億元。但是面對我國未來的嚴峻形勢，必須擴張戰略儲備基金的規模。于是在2000年我國建立了主要來自財政撥款形成的“全國社會保障基金”，并建立了管理基金的理事會。這樣我國的養老保險戰略儲備基金包含兩個內容，一個是繳費積累形成的基本養老保險基金，一個是財政注資形成的全國社會保障基金，雖然這兩個基金的管理目前依然是分離的，但是它們共同的性質決定了其都屬于養老保險制度的戰略儲備。

我國政府高度重視全國社會保障基金的發展，從2001年至今出臺了一系列的法律法規，包括《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》(2001年)、《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》(2001年)、《全國社會保障基金境外投資管理暫行規定》(2006年)、《境內證券市場轉持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法》(2009年)、《全國社會保障基金信托貸款投資管理暫行辦法》(2016年)、《全國社會保障基金條例》(2016年)和《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》(2017年)。在全國社會保障基金理事會的高效管理下，我國的全國社會保障基金的積累規模迅速提高，2001年全國社會保障基金的積累為805億元，到2018年增長到18105億元，是2001年水平的約22.5倍。而且全國社會保障基金具有非常可觀的投資收益水平，根據2018年《全國社會保障基金理事會社保基金年度報告》，全國社會保障基金從成立到2018年的平均投資回報率為7.82%，累計投資收益為9552億元，約占2018年全國社會保障基金總積累的53%(17)資料來源：《全國社會保障基金理事會社保基金年度報告(2018年度)》，全國社會保障基金理事會網站，2019年7月13日。http://www.ssf.gov.cn/cwsj/ndbg/201907/t20190711_7611.html。。

圖2 我國戰略儲備基金占國內生產總值比重的情況(18)資料來源：歷年的《中國統計年鑒》和《全國社會保障基金理事會社保基金年度報告》。

我國的養老保險戰略儲備基金制度應當同時考慮兩個基金的整體，這樣才能全面把握和評估我國的養老保險戰略儲備制度發展的水平。如圖2顯示，2001年我國的基本養老保險基金的規模是1054億元，全國社會保障基金為805億元，總計為1859億元，2001年我國的國內生產總值為109655億元，所以戰略儲備基金占國內生產總值的比重為1.7%；到2018年，我國基本養老保險基金的規模是50901億元，全國社會保障基金為18105億元，總計為69006億元，2018年我國的國內生產總值為900309億元，戰略儲備基金占國內生產總值的比重提高到7.7%(見圖2)。我國的戰略儲備基金的發展速度是非常迅速的，取得了令人矚目的成績。與2001年相比，2018年的戰略儲備基金的規模是2001年水平的約37倍，占國內生產總值的比重是2001年的4.5倍。

與其他國家的情況相比，可以發現我國到目前尚沒有明確提出戰略儲備基金的積累目標。例如2016年國務院公布的《全國社會保障基金條例》中的第四條僅規定“國家根據人口老齡化趨勢和經濟社會發展狀況，確定和調整全國社會保障基金規模”。可以得到相關資料主要是全國社會保障基金的管理者向新聞媒體提出的一些建議或主張，例如2013年時任全國社會保障基金理事會副理事長的于革勝提出“全國社會保障基金擴大到3萬億元非常必要”(19)資料來源：《專訪全國社會保障基金理事會副理事長于革勝：全國社會保障基金擴大到3萬億元非常必要》，人民網-中國經濟周刊，2013年3月26日。http://finance.people.com.cn/n/2013/0326/c1004-20912832.html。。之所以我國沒有明確戰略儲備基金(包括全國社會保障基金)的積累目標，一個重要的原因就是我國城鎮職工養老保險制度雖然已經初步定型，但是尚未實現穩定發展，養老保險制度實際運行中的很多方面依然需要進一步深化改革(20)鄭功成：《中國養老金：制度變革、問題清單與高質量發展》，《社會保障評論》2020年第1期。。為了解決這個難題，在下文中將試圖從養老保險制度改革的整體出發，綜合考慮多項養老保險制度的改革政策，基于養老保險制度收支情況的精算分析來研究我國戰略儲備基金的積累目標，為戰略儲備基金的發展提供理論支持。

三、對我國戰略儲備基金目標的分析

美國和愛爾蘭建立了戰略儲備基金目標的評價體系，可以為我國提供借鑒。對戰略儲備基金目標的確定思路主要是在選取參考期限的條件下根據養老金支出和繳費收入的情況，以制度可持續為條件來計算參考期限第一年的戰略儲備基金的目標水平。美國的社會保障總署選定的參考期限是從當前年份開始的未來75年，而制度可持續條件是未來第75年的儲備基金的積累等于一年份的養老金總支出水平。愛爾蘭選擇的參考期限是未來40年。參考這兩個國家的經驗，本文建議我國以未來30年作為最基本的參考期限，可以在這個基礎上進一步采用更長的參考期限，因為更長參考期限可以更廣泛地考慮可持續性的問題。

本文所采用的確定我國戰略儲備基金積累目標的思路是：首先，建立未來的養老保險基金的收支精算模型，測算基于測算初始年份的未來30年中每年的養老保險收支結余(結余為正表示基金有盈余，結余為負則為缺口)；然后以未來第30年的戰略儲備基金積累等于當年的養老金支出為條件來反向測算出初始年份的戰略儲備基金的目標值，并計算這個目標值與初始年份的國內生產總值的比值用以反映積累的相對規模，這個比值被稱為戰略儲備基金的“目標積累比”；最后將從2020年到2050年這30年中的每一年都設定為測算初始年份并進行30次測算，從而計算出從2020年到2050年中每一年的目標積累比，然后觀察目標積累比的變化趨勢。未來每年的目標積累比可以作為戰略儲備基金發展的動態指導性指標，將這個目標與實際積累情況進行比較，從而可以明確戰略儲備基金下一步的發展重點。

參考楊俊所建立的我國城鎮職工養老保險制度的精算模型(21)楊俊：《職工基本養老保險制度財務影響因素研究——以全國統籌背景下的社會統籌制度為對象》，《中國人民大學學報》2015年第3期。，模型的具體寫法本文不再重復，需要重點說明的是精算模型使用的參數設置和對各項養老保險制度改革的確定方式。在對養老保險制度收支情況建立精算模型時需要首先確定精算起始年份的各項政策參數的水平，并對這些參數的未來發展情況進行假定，其中將考慮引入一系列的具體改革措施。要考慮的政策參數的主要包括以下內容：

(1)當前的城鎮化率水平在62%左右，預期未來城鎮化率水平將逐步提高到75%的水平。

(2)當前的工資增長率約為10%，假定從2020年開始工資增長率隨時間漸進地逐步下調到4%，國內生產總值增長率也從當前約11%的名義增長率逐步下調到4%的水平。

(3)當前的企業法定繳費率已經從20%的水平下調到16%，假定到2025年進一步下調到14%的水平并長期維持。

(4)當前的個人繳費率為8%。鄭功成提出我國的個人繳費率僅為企業繳費率的一半，繳費在企業和個人之間的分布嚴重不平衡，因此可以考慮小幅度提升個人繳費率。(22)鄭功成：《中國養老金：制度變革、問題清單與高質量發展》，《社會保障評論》2020年第1期。本文的測算中假定如果進行此項改革，則個人繳費率從2025年之后在8%的水平上提高2個百分點，并長期維持。

(5)當前職工養老保險制度在城鎮就業者中的覆蓋率為66%左右，如果在未來引入擴大養老保險覆蓋率的改革，則可以考慮從2021年開始將覆蓋率水平逐步提高，到2030年實現全覆蓋，并長期維持。

(6)當前的職工養老保險制度的遵繳率(即參保勞動者中實際繳費者的比重)在83%左右，如果引入進一步擴大養老保險遵繳率的改革，則可以考慮將遵繳率水平逐步提高，到2030年實現全員征繳，并長期維持。

(7)當前的繳費基數比(即個人的實際繳費基數占其法定繳費工資的比重)在80%左右的水平，如果引入提高養老保險繳費基數比的政策，則可以考慮將繳費基數比水平逐步提高，到2030年實現完全足額征繳，并長期維持。

(8)當前的平均養老金對實際繳費基數的替代率約為67%左右(23)資料來源：《基本養老保險覆蓋率達80% 企業退休人員養老金替代率67.5%》，《人民日報》2015年7月1日。。參考鄭功成的相關研究，為了建立更合理的多層次的養老保險體系結構，基本養老金的替代率建議下調，為其他層次的養老金制度提供空間(24)鄭功成：《中國養老金：制度變革、問題清單與高質量發展》，《社會保障評論》2020年第1期。。如果引入調減養老金替代率的改革，則本文假定未來在做實繳費基數的基礎上逐步下調養老金的替代率，逐步下調到53%的水平，并長期維持。之所以如此設定，是因為如果繳費基數比從80%提高到100%，那么即使替代率從66%下降到53%，養老金的絕對水平基本上是維持不變的，也就是提高繳費基數比的改革基本上抵消替代率下降改革對養老金絕對水平的負面影響，從而維持養老金待遇的穩定。

(9)當前的養老保險基金投資回報率整體平均在4.5%左右。如果進行管理體制的改革，將全部儲備基金都委托全國社會保障基金理事會進行投資管理，借助全國社會保障基金理事會長期積累的投資經驗和高效率的投資管理體制，基金整體的投資回報率預期將提升到8%的水平，這也是參考全國社會保障基金在過去近20年中的平均投資回報率水平進行的設定。

(10)當前的退休年齡約為55歲(25)資料來源：《人社部：中國平均退休年齡不足55歲 全球最早》，《京華時報》2015年10月16日。，如果未來啟動小步、漸進延遲退休的改革，可以考慮從2021開始進行啟動延遲退休的信息發布，然后從2025年開始正式啟動漸進延遲退休，退休年齡以每4年延遲一歲為宜，當退休年齡逐步提高到66歲時停止進一步延遲，之后長期維持。

基于上述參數設置和對多項具體的相關政策改革的設定，本文首先分析基于當前的制度運行現狀，并不改變退休年齡的條件下對從2020年到2050年中的每個年份的戰略儲備基金的目標積累比。然后依次引入七項改革措施，分析這些改革對戰略儲備基金的目標積累比的影響。具體的測算結果見表1。

表1 不同情況下我國戰略儲備基金目標積累比的變化(26)資料來源：筆者測算。

根據表1的測算結果發現：如果維持現狀，2020年時基金的目標積累比高達130%。這是因為從2020年開始的30年在維持現有制度各項特征參數不變的條件下將是制度負擔比高速增長、養老金開支快速提高的過程，所以如果單靠戰略儲備基金來支付這個時期的養老金缺口，則戰略儲備基金的儲備目標在2020年將達到130%的高水平，而目前我國戰略儲備基金實際積累比約為8%，兩者的差距過大，難以實現。所以如果不對養老保險制度進行更深層次的改革，單純依靠戰略儲備基金來實現制度的可持續發展是極為困難的。因此，一個更為合理的策略是引入對養老保險制度的一系列改革措施，使目標積累比向下調整到合理的范圍，從而有利于戰略儲備基金制度的成功運行。

表1中測算結果的第2行到第8行匯報了不斷疊加式引入各項改革措施后戰略儲備基金的目標積累比的變化情況。具體的改革內容和效果為：(1)漸進延遲退休年齡可以降低制度負擔比，減少養老金缺口，所以導致目標積累比下降。(2)全額委托理事會投資可以提高基金的投資收益率，增加基金收入從而減少養老金缺口，這可以帶來目標積累比的下降。(3)漸進實現制度全覆蓋的影響是雙重的，一方面在實現全覆蓋的過程中繳費者大幅度增加，所以降低了制度負擔比，減少了當時的養老金缺口和目標積累比；另一方面，當在實現全覆蓋過程中大量加入的繳費者在未來成為退休者后會導致未來的退休者數量增加，養老金支出增加，從而未來的養老金缺口和目標積累比擴大。(4)漸進提高繳費基數比一方面會導致養老金的計發基數提高，從而增加養老金待遇水平；另一方面提高基數比也會提高繳費收入。但是由于在老齡化水平不斷提高的背景下，退休者數量增加快于繳費者，所以提高繳費基數比的凈效果是導致養老金缺口增加和目標積累比的提高。(5)漸進提高遵繳率和漸進提高個人繳費都可以增加繳費收入，從而減少養老金缺口和目標積累比。(6)漸進調減替代率可以控制養老金開支的增長，減少養老金缺口和目標積累比。

當引入了七項改革措施后，戰略儲備基金的目標積累比在2020年為6.2%，在未來將保持先增長后下降的變化趨勢，從2020年到2050年間的平均水平為17%。

四、結論和建議

本文核心的研究結論是如果維持養老保險制度現狀而缺乏深層次的改革，單純依靠戰略儲備基金是難以實現其需要的積累目標的，必須執行一系列的改革，將積累目標控制在合理范圍，這樣戰略儲備基金才能真正有效地保證制度的可持續發展。基于此觀點，本文針對我國戰略儲備基金制度的發展提出如下建議：

1.繼續堅定不移地堅持戰略儲備制度的發展，保持戰略定力，實現政策的可持續。不少國家由于缺乏戰略定力而難以實現制度的可持續，例如美國在2001年更換為共和黨執政，由于執政理念的差異，美國政府進行了大規模的減稅和增加政府開支，結果政府的財政盈余很快轉變為財政赤字，因此基于財政盈余之上的“跨世紀遺產計劃”迅速破產。新西蘭也是由于政府換屆，新的執政黨決定從2009年到2020年中停止財政注資，這導致2018年的“超級基金”的規模由最初計劃的634億美元下降到394億美元，減少了38%，從而難以實現其原定的積累目標(27)楊俊：《走中國特色社保戰略儲備之路》，《中國社會保障》2020年第1期。。法國由于經濟衰退，所以從2011年開始就將戰略儲備基金中的資金用于其他政府開支需要(28)劉江麗：《法國國家儲備基金的管理運作及其可借鑒的經驗》，《財政研究》2005年第12期。，也偏離了原定的政策。愛爾蘭也發生了類似的情況，由于2009年的銀行體系危機愛爾蘭政府將戰略儲備基金用于拯救銀行業，之后更是利用養老戰略儲備基金成立了國家戰略投資基金，完全偏離了戰略儲備基金的既定目標(29)楊俊：《走中國特色社保戰略儲備之路》，《中國社會保障》2020年第1期。。反觀我國的情況，由于我國堅持中國共產黨的領導，不忘初心，從根本上實現了政策的可持續，從而保證了戰略儲備基金制度的成功。

2.盡早安排并啟動對養老保險制度的一系列改革。這包括盡早啟動漸進延遲退休年齡、將所有儲備基金統一委托全國社會保障基金理事會進行投資管理、漸進實現養老保險制度的全覆蓋、提高制度的繳費基數比和遵繳率、漸進提高個人繳費和漸進調減養老金替代率。通過這七項改革措施來控制養老金缺口的規模，為戰略儲備基金設定合理的儲備目標。

3.繼續加大戰略儲備基金的積累規模，實現未來需要的目標積累比。2018年我國的戰略儲備基金實際積累比為7.7%，很好地滿足了引入改革后在2020年的目標積累比。但是由于未來30年是我國老齡化水平不斷提高的階段，戰略儲備基金需要的目標積累比的平均水平為17%，所以要繼續提高戰略儲備基金的實際積累水平。因此一方面建議財政持續進行注資和鞏固加強基金的投資收益能力，另一方面建議要繼續加大國有資本向戰略儲備基金的劃轉，全面落實國務院在2017年印發的《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案的通知》，力求戰略儲備基金達到目標積累比的要求，從而為養老保險制度的可持續發展提供保證。