地方領導干部環境績效評價指標構建研究

李四能 趙巖

過去40年我國經濟高速發展，工業化水平顯著提高，但環境污染問題比較突出。目前，我國政府十分重視環境污染問題，制定了大量保護環境的政策法規，投入大量人力物力防治環境污染，加大力度推進地方領導干部環保責任離任審計工作。當前，我國地方領導干部環境審計評價以環保資金審計評價為主，側重于環境財務審計和環境合規審計評價，缺乏科學完整的環境績效審計評價指標體系為地方領導干部環保責任離任審計提供評價標準。因此，研究構建地方領導干部環境績效審計評價指標體系，對于我國開展環境績效審計具有重要意義。

環境績效審計評價指標研究成果回顧

目前，國內外學術界對環境績效審計的定義和內容還未形成共識，我國對環境績效審計的理論研究和審計實踐尚處于探索階段。在環境績效審計評價指標方面，目前比較有代表性的研究成果包括：夏鑫等（2007）針對礦產資源開發項目建立的環境績效審計指標體系，呂向云、李瑛（2010）建立的一個新型的政府環境績效審計指標體系，李山梅、陳佳穩（2011）建立的一般性環境項目績效審計評價指標體系，姬霖、吳平安（2012）針對項目資金的使用效率、項目建設情況、項目效益情況構建的環保項目績效審計評價指標，秦德智、卜臣（2015）構建的政府區域環境績效審計指標體系，李世輝、葛玉峰（2017）針對污水治理與專項撥款效益建立的一套評價指標體系，閆冰潔（2018）利用平衡計分卡建立的領導干部自然資源資產離任審計績效評價指標體系，陳志芳、李晴（2019）利用 PSR 模型對政府環境績效審計項目建立的評價指標體系。可見，學術界對環境績效審計的評價指標體系已經初步形成部分有價值的成果，但針對地方領導干部的環保責任績效審計評價的研究仍然存在不足，需要在構建和完善指標體系方面繼續研究。

地方領導干部環境績效評價問題分析

必須強化環境績效評價考核的正確導向

環境績效評價必須緊扣地方黨委政府生態環境職責的中心工作，發揮績效考評的導向功能。目前，對地方政府績效進行評價的主體以行政機關或部門為主，外部評價的主體較少，缺乏廣泛代表性。不少地方的績效評價目標主要關注財政收入和項目進度等經濟指標，資源消耗、環境損害和生態效應等評價指標不夠全面，在地方黨政領導的績效考核指標體系中的結構比重偏低。有的地方沒有從地方黨委決策機制具體情況出發，真正落實環境保護“黨政同責”“一崗雙責”的目標責任制。到目前為止，不少地方還沒有建立起綠色發展績效評估機制，需要進一步完善環境保護責任追究制度。

環境績效審計的準則依據比較缺乏

目前，我國的環境績效審計尚處于起步階段，權威的環境績效審計理論和科學合理的環境績效審計標準都比較缺乏，環境績效審計評價標準不統一、評價指標衡量方法較多導致審計評價困難。環境審計與財務審計不同，我國還缺乏完善的環境審計準則體系，導致環境審計過程缺乏業務依據，甚至出現同行業的相同或者類似的環境項目，因為采用不同評價標準得出的審計結論不同而存在較大爭議，只有科學合理和可操作的環境績效審計評價體系才能確保環境績效審計的公正和公平。

環境績效審計的評價指標體系缺乏系統性

當前環境績效審計評價指標主要側重于森林資源、水污染、節能減排方面，而對于大氣污染、固體廢棄物排放、土壤污染等方面的指標相對較少。大多數環境績效評價指標的設計和選擇側重于某個或者某些領域，忽視了評價指標體系的完整性，另外所設置的不同環境績效評價指標之間缺乏聯系，無法整體評價環境績效狀況。

地方領導干部環境績效評價主體與評價原則

地方領導干部環境績效評價主體

針對環境績效的復雜性和多樣性，地方領導干部環境績效審計評價主體的設置，最好由審計機關、財政部門、自然資源部門、環保部門、發改委等政府機關組建聯合主體，并構建社會公眾參與機制，共同對地方領導干部環境績效進行多維度、多層次的審計評價，由此做出的環境績效審計評價結論會更加具有公正性和公平性。

地方領導干部環境績效審計評價原則

地方領導干部環境績效評價指標的選擇是否客觀準確直接影響到環境績效的審計評價是否客觀準確，為此，地方領導干部環境績效評價指標的選擇需要遵循一定的原則。

導向性原則

發揮評價的導向功能是指標設計的重要原則。地方領導干部環境績效評價必須創新生態文明的考核評價機制，要堅持以人民對美好生態環境利益需求為根本導向。評價主體不同， 評價指標體系運用也會不盡相同，機關或部門為主的內部評價主要體現對地方政府服務的價值判斷。因此，在進行環保責任績效評價指標設計時， 應體現環境保護公眾參與機制的多維度原則， 針對不同的主體構建差異化的評價指標體系，體現出環境改善與經濟發展實現雙贏的導向，引導黨政領導班子和領導干部樹立“生態優先、綠色發展”的政績觀。

系統性原則

地方領導干部環境績效評價的多層次性和多維度要求在指標設計時遵循系統性原則，需要做到單項評價指標與整體指標體系之間具有適應性，整體指標體系又協調各單項評價指標，指標與指標之間具有層次性。指標體系的構建還需要兼顧環境效益、經濟效益、社會效益和環境項目的可持續性，指標之間要相互制約和相互銜接。堅持地方政府一般職能與業務職能相分離的原則，提煉環保職能發揮、落實環保政策、環境質量等共性內容設計為一級指標，各地的資源稟賦不同、不同時期的環保具體目標與工作任務不同， 應該扣緊政府環保職能履行、服務效率、管理創新等有針對性地突出重點， 把有代表性的考評內容設計為明細指標。

可操作性原則

地方領導干部環境績效評價指標盡可能選擇具有普適性的、關鍵影響的重點指標，評價指標最好是通過直接渠道獲得或者采取一定的科學方法計算獲取，應避免需要較長時間才可以得到的指標，評價指標數據盡可能來自統計數據、實際檢測數據、政府或第三方機構發布的環境數據。另外，環境績效評價指標還需要根據技術進步與社會發展情況不斷修改、補充與完善。

定量指標與定性指標結合原則

地方領導干部環境績效指標既設置定性指標，更需要設置可量化的定量指標，定量指標與定性指標相結合可以多層次、多角度地全面評價地方領導干部環保責任履職情況。另外，在設置定性指標與定量指標時，還需要考慮環境政策的變化與環境治理計劃的改變對地方領導干部環境績效評價指標的影響。

成本效益原則

在設計地方領導干部環境績效評價指標時，還需要考慮指標數據獲取的成本，成本效益原則要求在對地方領導干部進行環境績效評價時，既要選擇合理數量的評價指標，又要兼顧評價指標獲取的成本，將環境績效評價指標的數量與獲取指標的成本相結合考慮，有利于收集和整理出更合理的環境績效評價指標。

地方領導干部環境績效評價內容與評價指標

黨的十九屆四中全會闡明了生態文明制度體系的基本構成與重點任務。建立科學、嚴格的后果評價制度，研究生態文明制度體系建設目標的評價制度與考核制度，完善地方政府環境保護績效評價的考核內容，必須強化環境保護、自然資源管控、節能減排等重要的約束性指標管理，結合“任期”“責任”和“轄區”三個因素的具體情況，針對不同地區和主體的地方領導干部實行差別化的考核與評價。

地方領導干部環境績效評價內容

地方領導干部環境績效評價指標體系設計，首先必須明確環境績效評價的內容，它主要包括6個方面。一是環境政策績效，包括地方領導干部任期內的環境政策、環境法規的執行情況，以及環保制度制定的合理性等。二是環保資金績效，包括地方領導干部任期內的環保資金的籌措、管理、使用情況等。三是環境項目績效，包括地方領導干部任期內環境項目資金使用的經濟性、效率性和效果性等。四是環境污染治理績效，包括地方領導干部任期內的環境污染防治項目資金、污水處理費、排污費、環境污染防治項目管理、環境污染治理效果等。五是環境綜合管理績效，包括環保規劃決策的科學性和合理性、各種環境要素的使用情況等。六是轄區內環境質量，包括地方領導干部任期內的生態效率、環境質量等。

地方領導干部環境績效評價指標

地方領導干部環境績效評價指標體系為審計評價提供標準，對照環保責任的目標責任清單，把環保績效的定性指標與定量指標結合起來，對地方領導干部任期間的轄區內環境績效做出客觀評價。本文擬構建的地方領導干部環境績效評價指標劃分為6個維度。

一是轄區內環境政策和法規的執行績效評價指標。主要包括地方制定環境污染的綜合整治規劃、環境法規的執行情況、排污許可的合法性、排污費繳納情況、環境行政處罰率、環保投訴辦結率等。

二是轄區內環保資金的投入與使用績效評價指標。主要包括環保資金籌集的合規率、環保建設資金的到位率、環保資金的合規使用率、環保建設資金的違規使用率、環保工程成本的降低率、環保計劃投資的完成率、環境污染治理投資占 GDP 比重、人均當年完成環保驗收項目數、人均污染治理項目的本年完成投資額、人均水土保持項目的本年完成投資額、環保設施成本收益率、環境補償費用的支付率、環境管理支出占行政支出比、環保設施的成本收益率等。

三是轄區內環境項目績效評價指標。主要包括開展的環保項目情況、環境項目的資金到位率、環境項目的資金使用率、開展的環保項目情況、環境項目完成工作量、環境項目完成進度、環境項目工程質量合格率、環境項目竣工投產率、環境項目的資源消耗降低率、環境項目的生態保護率、環境項目的生態修復率、環境項目的無效投資率等。

四是轄區內環境污染治理績效評價指標。主要包括工業固廢處置利用率、污水集中處理率、城市年處理的污水量、生活垃圾的無害化處理率、污水收集率、污水處理收費率、污染源的治理達標率、城市污水處理率、污水處理負荷率、主要污染物的消減率、廢水廢氣廢物排放的減少量、環境污染經濟損失的減少額等。

五是轄區內環境綜合管理績效評價指標。主要包括節能減排成本收益率、“三廢”綜合利用收益率、工業廢水排放量達標率、固體廢棄物處置率、生活垃圾無害化處理率、生態文明指數、轄區水土流失治理率、轄區內森林覆蓋面積的提高率、轄區內綠化覆蓋面積的提高率、空氣質量指數的優良天數比例、噪聲達標區域覆蓋率、城市污水的排放達標率、重大環境事故的發生情況、轄區內自然災害的受災面積、轄區內自然災害的處理率、轄區內自然資源的違規開發率等。

六是轄區內環境質量績效評價指標。主要包括：城市空氣質量的優良天數比例、城市重度及以上污染天數、城市集中式飲用水源的水質達到或優于III類比例、農村飲用水源的水質達標率、地表水達到或好于III類水體比例、地表水質量V類水體比例、主城區黑臭水體比例、受污染耕地的安全利用率、污染地塊的安全利用率、工業用水的重復用水率、噪聲污染處置率、固體廢棄物的綜合利用率。

本文在借鑒已有研究成果的基礎上，依據“環境政策法規執行——環保資金投入與使用——環境項目——環境污染治理——環境綜合管理——環境質量”的邏輯，構建地方領導干部環境績效評價指標體系（如左表所示）。

研究結論與展望

環境保護是基本國策之一，加強生態環境保護應該成為每個公民的自覺責任。在落實環境保護國策的過程中，地方領導干部發揮著關鍵作用，地方領導干部的環保意識、環保行為、環保績效直接影響著轄區內的環境質量，也直接決定著地方生態文明建設的成效。在地方領導干部環境績效審計工作中，環境績效評價指標體系成為影響環境績效審計結論的主要因素，因此構建地方領導干部環境績效評價指標體系成為迫在眉睫的任務。本文在梳理了國內環境績效評價指標體系和環境績效評價原則的基礎上，從環境政策與環境法規的執行情況、環境保護資金的投入與使用情況、環境項目效益、污染治理情況、環境綜合管理情況和環境質量等方面建設性地提出地方領導干部環境績效評價的指標體系，以期對我國地方領導干部環保責任離任審計發揮參考作用。由于環境績效的層次性、多維度性、動態性、復雜性，我國地方領導干部環境績效評價必定有一個漸進的完善過程，將來還需要進一步研究建立地方領導干部環境績效評價的理論體系，借鑒國外環境績效評價成功經驗，進一步構建和完善具有中國特色的地方領導干部環境績效評價指標體系。

（作者李四能系中共福建省委黨校生態文明教研部教授，趙巖系福建江夏學院會計學院博士、教授）

（責任編輯：郝幸田）