我國城市供水績效指標體系演變與發展

李 爽 韓 偉 鐘敬康 王俊嶺 吳 賓

中國供水行業發展已歷經百余年，經過幾代人的不懈努力，不僅形成了適應供水企業生產經營管理的統計指標，而且建立了一套較完整的城市供水績效指標體系。通過供水績效評價能夠促使企業提高運營效率、保障服務質量、保證供水安全和公共服務。

城市供水績效評價的發展經歷了一個從無到有、從有到優的漸進式發展過程。20世紀80年代末，城市供水績效評價最先在英國出現。同時，城市供水行業開始嘗試將績效管理指標發展并應用于績效管理當中，逐步凸顯其水務領域的競爭力。上世紀九十年代中期開始，國外許多供水行業已經相繼開始使用績效管理手段進行水務績效管理。截止到目前，在國際上已經有超過100個國家和相關城市地區應用城市水務績效管理手段來進行城市水務領域的管理，其包含的指標數量眾多，且應用范圍相對比較廣泛。如世界銀行WBG和國際水協IWA等相關國際組織對水務績效管理也越來越重視，完善了城市供水績效指標體系，通過對水務績效的管理提高了企業供水績效管理水平。目前使用最廣泛的城市供水績效管理評估系統主要有世界銀行（WBG）、國際水協（IWA）、英國水務辦公室（OFWAT）、荷蘭水協會、美國聯合水務協會（AWWA）、澳大利亞（WSAA）等國際組織和各國協會。我國上世紀八十年代對城市供水績效評估進行了初步探索，以中國水協為代表，基于城市供水企業的生產、經營和服務各方面指標進行數據采集，2001年通過補充數據和全面調整，重新修訂了《城市供水統計年鑒》，實現將績效指標系統化和標準化。同時，供水企業自身也在企業內部開展了關于員工的績效考核評估工作。目前我國尚無成熟的可在全國推廣的供水績效評估體系，城市供水績效評估方面與西方發達國家相比還有較大差距。

近年來，我國高度重視城市水務行業的發展，特別對城市供水績效評估方面尤為重視。“十一五”到“十三五”期間，住建部多次將供水績效列為重要課題并委托多所高校和科研院所進行課題研究，構建了城市供水行業績效指標體系，這對我國城市水務行業的發展具有重要推動作用。為了充分確保所選擇的指標體系既完整、合理又具有很強的實用性，研究者不斷地對績效指標體系進行優化和完善，使其更好地為企業和行業服務。

我國城市供水績效指標體系演變與發展，是在中國城市供水市場化、產業化改革背景下逐漸對自身優化完善的過程。幾十年來，隨著中國經濟的高速發展，我國城鎮化速度大大加快，外部環境的改變直接影響了我國城市供水績效指標體系的演變與發展。文章梳理了張現國、孫宛、徐怡、吳賓等人構建的城市績效指標體系以及我國城市供水績效指標體系的最新發展，深入分析了我國城市供水績效指標體系演變與發展過程中呈現的特點與趨勢，以期對我國城市供水績效評估工作有所啟示，促進我國水務行業乃至城市持續健康發展。

一、我國城市供水績效指標體系的發展歷程

隨著中國供水處理行業的快速發展，如何有效提升供水企業的績效管理水平、提高城市供水系統的運行效率已成為保障城市運行安全和水環境安全的重大問題，同時也受到了社會和企業的廣泛關注。

（一）我國城市供水績效指標體系的初步構建

張現國等人2011年結合我國城市供水行業現狀和供水行業2020年遠景規劃目標，根據績效評價體系框架搭建方法和績效指標選取原則，兼顧先進性和可行性，綜合運用績效指標使用頻度分析、專家咨詢、問卷調查和統計學檢驗方法，經過體系初步構建與體系優化兩個階段和示范供水企業真實數據的檢驗，創造性地初步構建了適合我國國情的績效指標體系，如圖1所示。

圖1 城市供水績效指標初步構建體系

該體系涵蓋了城市供水6個主要評價領域，即服務、環境、資產、運營、財經和人事，同時突出了服務績效和環境績效的評價；該體系分總目標層、目標層、要素層、指標層和次指標層，共包括53個定義相對統一的績效指標；該體系具有層次清晰、覆蓋全面、用途廣泛等優點。通過分析整理中國水協供水年鑒數據和調研供水企業數據，進行了獨立性、可比性和可測性“三個檢驗”，并運用變異系數、相關系數等方法進行了績效指標的優化和體系結構的調整，最后確定了評價目標明確、體系結構層次清晰和可滿足政府、行業監管的城市供水績效指標體系（6大領域、53個績效指標），并對績效指標進行了詳細定義和解釋。

（二）供水績效指標體系的進一步完善

1.供水績效指標體系優化

張現國初步構建的績效指標體系中的指標在經過頻度統計法、專家分析法篩選之后，雖然進行了獨立性、可比性和可測性檢驗，但在實際應用過程中仍有很多不足之處。如體系反映目標內容是否完整全面，未考慮體系中指標的設置是否重復累贅等。因此孫宛在此前研究的基礎上，進行了績效指標體系整體性檢驗和績效指標體系單項指標檢驗。整體性檢驗包括績效指標體系的整體全面性檢驗和整體必要性檢驗。單項指標檢驗具體分為指標的運用可行性檢驗和邏輯關聯性檢驗，有利于確保每一個指標的實用性和指標公式的正確性。

為了確保所選擇的指標體系既完整、合理又具有很強的實用性，孫宛等2013年針對我國供水行業管理特點，結合已有研究基礎，進一步對績效指標體系進行優化完善，從績效指標的整體和單項兩方面進行檢驗研究，形成了一套更加簡練、可操作性強的城市供水績效指標體系，如圖2所示。該套城市供水績效指標體系由24個指標，49個變量組成，增加了適應行業發展的居民家庭用水量按戶抄表比率、新國標106項水質達標率、產銷差水量成本損失率、資產負債率、運行崗位持證上崗率等指標，刪除了用水人口普及率、客戶投訴率、單位取水電耗、員工工傷事故率等重復性高、統計難度大的指標，并且對一些指標的名稱進行優化完善。與之前的體系相比，在指標的選取上更加精煉有代表性，大大降低了體系的重復度；在反映的內容上也更加完整全面，重點突出；單項指標之間相比，其運用可行性大大提高，且每一個指標的定義、公式也更加準確完善。此體系經上海、成都等地的示范供水企業試用，反映效果良好，更加適用于在全國范圍內的推廣。

2.社會環境變革下的城市供水績效指標體系

圖2 系統化檢驗優化完善的城市供水績效指標體系

隨著經濟社會的發展，越來越多因素對指標體系產生影響，如城鄉一體化的影響、“水十條”的提出、供水行業市場化進程的加快與現實情況可操作性等一系列因素。指標體系的調整優化勢在必行。徐怡等于2017年根據我國供水行業發展現狀和發展趨勢，綜合考慮多種因素的影響，將城市供水績效指標進行了完善，建立了更為科學實用的新的績效指標體系，如圖3所示。

該套城市供水績效指標體系考慮到諸多因素的影響，增加了對行業和企業較為重要的管網水濁度平均值、城鄉統籌抄表到戶率、資產回報率、城鄉統籌供水普及率、單位經營成本和單位供水成本等指標，刪除了小口徑管道的長度、產銷差水量成本損失率和運行崗位持證上崗率等適用性弱的指標，建立了更為科學實用的包含6大類27項指標的績效指標體系，涵蓋了服務、運營、資源、資產、財經和人事各個方面，能更好地反映我國供水行業目前的現狀和趨勢。

3.我國城市供水績效指標體系的最新發展

近年來，各級政府監管部門更加重視供水運行過程績效的管理，吳賓等2019年通過分析影響我國城市供水管網運行的各種因素以及供水水廠運行特點，結合績效指標選取原則、指標選取方法等條件，選取能夠反映供水管網和供水廠運行各方面情況的績效評估指標，分別構建了“城市供水運行管網績效指標體系”和“城市供水運行水廠績效指標體系”兩套指標體系，如圖4和圖5所示。

此前構建的中國城市供水績效指標體系均是指國家層面針對供水行業所制定的績效指標管理體系，主要適用于國家對于各供水行業的績效管理，稱之為“結果績效”。吳賓對績效指標體系的完善是主要是企業自身針對城市供水運行的過程進行績效評估管理，可以說是一種更深更分化的研究，即對于供水企業自身，著重強調供水企業的運行過程，著重圍繞“供水運行管網績效評估”和“供水運行水廠績效評估”兩部分內容來進行指標構建和績效管理評估。

圖3 社會環境變革下的城市供水績效指標體系

圖4 城市供水運行管網績效指標體系

圖5 城市供水運行水廠績效指標體系

隨著供水行業市場化改革的深入，各級政府監管部門更加重視供水運行過程績效的管理。政府希望通過供水運行過程績效評估督促企業提高運行效率、改善服務質量，保證供水安全和公共利益。另外可以通過運行過程績效評估評判企業自身的綜合能力、進步幅度和服務效果，鼓勵企業創新進取，從而使公眾在水質、服務水平和價格上受益。對于供水企業自身，也特別希望能在掌握企業真實績效的基礎上，采取切實可行的措施來提高效率與服務質量，既能最大限度地滿足公眾的要求，又能降低成本擴大盈利空間，實現長期穩定地公共服務的供給。所以，對供水企業進行過程績效評估管理既是國際趨勢，也是形勢所需。

另外，該套指標體系對于有些很難定量的指標運用定性評估來彌補定量無法描述的缺陷，將評估指標定性和定量結合，二者相互滲透轉化，從而得出一個較為理想的評估體系。管網定性評估主要從水質管理、漏損管理、運行管理和服務管理四個方面開展，水廠定性評估主要從水質管理、凈水工藝管理、運行管理和信息安全四個方面開展，每個問題回答“是”與“否”，并提供相應的支撐性文件。定性評估主要采取專家現場填寫評估表格的方式，通過分析整理填寫完整的評估表格，并基于信息來源，將定性評估轉化為可計量分數。

二、我國城市供水績效指標體系演變的特點

（一）績效指標更加合理、全面、可行

績效指標體系在各水司使用的過程中發現有的指標設置的不夠合理，有的指標不能全面反映所要評估的內容，有的指標在實際使用的時候存在數據收集困難、計算繁瑣等問題，可操作性不強。這一系列的問題說明績效指標的選擇和設置需要更加深入地研究，選取的指標更加注重合理性、全面性、可行性，從而使我國的城市供水績效指標體系更加科學、實用。

孫宛在之前研究的基礎上進一步對績效指標體系進行了優化完善，對績效指標體系進行了整體檢驗研究和單項完善研究。整體檢驗研究包括整體必要性檢驗和整體全面性檢驗。通過必要性檢驗和全面性檢驗可以檢驗績效指標體系中的所有指標是否必不可少，是否重復多余，是否能全面完整地反映出最初所定的評價目的和任務。單項完善研究包括單項指標運用可行性檢驗和單項指標邏輯關聯性檢驗。可行性檢驗可以檢驗每個指標使用過程中時間、技術、經濟、和推廣等方面是否具有可行性，邏輯關聯性檢驗是對指標的計算內容進行檢驗研究，分析參與計算的指標變量的完整性和相關性。以上檢驗使選取的績效指標更加合理、全面、可行，充分確保所構建的指標體系既完整、合理又具有很強的實用性，對我國城市供水績效評估具有重要意義。

圖6 城市供水績效解析圖

（二）績效指標設置緊密結合實際，適應社會發展

績效指標的最終目的是能真實、準確地反映企業績效情況及管理水平，為企業的發展提供指導。但隨著社會的發展，外部環境發生較大的變化，更多的因素對績效指標的設置產生影響。為了科學有效地進行績效評估工作，績效指標的設置必須緊密結合實際情況，適應社會發展變化。徐怡根據我國供水行業發展現狀和發展趨勢，考慮到城鄉一體化的影響、“水十條”的提出和供水行業市場化進程的加快等因素的影響，將城市供水績效指標進行了完善，建立了更為科學實用的績效指標體系。

城鄉一體化是我國城鎮化飛速發展的產物，伴隨城鄉一體化進程的加快，城鄉統籌區域供水發展嚴重不平衡。因此，城市供水績效評估體系要突出城鄉統籌供水的發展趨勢，設置一些反映城鄉統籌情況的指標，增加了城鄉統籌供水抄表到戶率、城鄉統籌供水普及率兩個反映城鄉統籌供水的指標，這兩個指標可反映出戶表改造比率和城鄉供水的普及程度，一定程度上可促使城市帶動村鎮發展。“水十條”的提出增加了反映供水安全的水質特征指標管網水濁度平均值，該指標是反映原水處理優劣的關鍵要素，具有一定的代表性和典型性。隨著我國供水行業市場化進程的加快，經濟效益成為供水企業除服務質量外的又一關注點。因此，增加了資產回報率、單位供水成本及單位經營成本三個指標，很好地反映了供水企業成本控制及收益水平。這些指標根據社會發展情況靈活設置，與實際緊密結合，很好地反映了水務企業的發展狀況。

（三）更加注重分化體系指標的研究

隨著我國水務行業的快速發展和市場需要，績效評估指標體系的發展出現了分化現象。為了適應這種變化，吳賓等學者更加注重分化體系指標的研究，以期建立新的、適應發展的城市供水績效指標體系。城市供水績效評估往上走是為國家各行業提高運營效率，往下走是為供水企業運行提高運行效率，兩者相輔相成，促進行業進步，為公眾提供更好的服務。具體解析如圖6所示。

此前構建的中國城市供水績效指標體系均是指國家層面針對供水行業所制定的績效指標管理體系，主要適用于國家對于各供水行業的績效管理，稱之為“結果績效”。在“十三五”期間，各級政府監管部門更加重視供水運行過程績效的管理，希望通過供水運行過程績效評估督促企業提高運行效率，改善服務質量，保證供水安全和公共利益。因此，吳賓等更加注重分化體系指標的研究，以城市供水管網和城市供水廠為主體分別構建了一套指標體系，更加注重供水運行過程評估，對提高我國供水運行績效的總體水平和服務水平具有重要促進作用。

（四）定性評估與定量評估相結合

指標定量評估相對來說比較科學合理，能使指標通過運算進行量化，從而避免評估中的主觀隨意性。但是，對于供水績效評估這一復雜的系統，有些指標很難定量。所以，同時運用定性評估來彌補定量無法描述的指標，將評估指標定性和定量結合，二者相互滲透轉化，有助于得出一個較為理想的評估體系。吳賓構建的供水績效指標體系管網定性評估從水質管理、漏損管理、運行管理和服務管理四個方面開展，水廠定性評估從水質管理、凈水工藝管理、運行管理和信息安全四個方面開展，在進行績效評估時主要采取專家現場填寫評估表格的方式，通過分析整理填寫完整的評估表格，并基于信息來源，將定性評估轉化為可計量分數。

定性評估與定量評估相結合，既解決了有些績效指標難以量化的問題，又能夠對評估對象進行客觀評價，避免評估中的主觀隨意性。這樣建立起來的指標體系更加科學合理，為我國城市供水績效評估提供了一種新的思路和方法，有力地促進了我國水務行業的發展。

三、結論與建議

城市供水績效評估作為政府、公眾監督水務企業的有效手段，為城市供水的健康合理運行提供了可靠保證。

展望未來，針對很多績效指標無法實現定量化評估，未來我國城市供水績效體系的完善發展應該更加重視定量評估的重要性，不斷完善績效評估機制；信息工具可以大大提高績效評估的效率，注重信息化管理，實現供水運行過程績效評估管理智能化，有利于績效指標體系高效利用；選取典型水司作試點，將新的指標體系在實際應用中不斷優化，為績效指標體系的全面推廣打下堅實基礎。