江蘇省地下空間產權實踐探索與思考

周小丹，陳忠媛，李煒瑋

（1.江蘇省國土資源研究中心，江蘇·南京210024；2.中國科學院南京地理與湖泊研究所，江蘇·南京210008；3.江蘇省土地勘測規劃院，江蘇·南京210024）

江蘇經濟發達、人口密集、城鎮眾多、開發強度高，土地資源供給稀缺性與經濟社會發展需求增長性之間的矛盾較為突出。地下空間是巨大而豐富的空間資源，地下空間產權是地下空間開發利用和管理的重要內容，因此，明確地下空間的資源屬性和利用中的產權歸屬，規范其登記和管理，對于科學合理開發利用地下空間，緩解土地資源緊缺程度、提高資源利用效率、優化地下空間服務功能、擴展基礎設施容量、促進高質量可持續發展具有深遠的戰略性意義。

當前，我國關于地下空間的研究主要集中在地下空間開發利用的現狀、問題與挑戰、地下空間開發分類、地下空間功能、地下空間開發分層體系、地下空間開發利用影響因素、地下空間開發與社會經濟指標的相關性、國際地下空間開發利用管理經驗與啟示、地下空間開發的戰略需求、地下空間開發潛力與適宜性評價、地下空間利用綜合評價、地下空間開發利用規劃與設計、地下空間高質量開發與可持續利用、地下空間開發中的關鍵科學問題與創新思路等方面[1-14]。對于地下空間產權方面的研究相對較少，且主要集中在地下空間產權變遷、地下空間產權劃分、地下空間產權問題、地下空間產權測繪、地下空間產權管理、地下空間產權建設、地下空間產權市場機制、地下空間產權管理模式等方面[15-22]。江蘇地下空間研究主要有江蘇城市地下空間開發利用規劃編制策略、江蘇省城市地下空間開發利用的現狀與對策、江蘇泰州市區地下空間利用綜合評價、深度開發利用江蘇城市地下空間資源。綜合來看，我國對地下空間的現狀、問題、評價、規劃設計、管控等方面的研究相對較多并取得了階段性研究成果，對地下空間產權方面的研究鳳毛麟角且主要處于初步探索階段，而關于江蘇省地下空間產權的系統研究尤其匱乏。

為此，本文以江蘇省省委省政府《關于全面推進節約集約用地的意見》（蘇發[2014]6號）和《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的實施意見》（蘇發[2016]35號）為指導，全面剖析江蘇省地下空間開發利用產權現狀，摸清地下空間產權體系和權能范圍，探索江蘇省地下空間產權實踐經驗，識別地下空間產權實踐中存在的問題，并以問題為導向為完善相關引導政策提供建議。

1地下空間產權體系與權能范圍

1.1地下空間權的法律政策

長期以來，我國不斷完善地下空間產權相關法律法規，1995年原國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規定》，首次對地下空間開發利用使用權能進行了闡述，其中第54條規定：“地面與空中、地面與地下立體交叉使用土地的（樓房除外），土地使用權確定給地面使用者，空中和地下可確定為他項權利”，將空間土地權利歸入“他項權利”的范疇。自此開始，我國陸續出臺法律法規完善地下空間資源屬性和開發利用中的權屬歸屬，尤其是2007年《中華人民共和國物權法》出臺，在我國法治進程中具有里程碑的意義，《物權法》中規定“建設用地使用權分層設立。建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。新設立的建設用地使用權，不得損害已設立的用益物權”[23-24]。2014年國務院頒布《不動產登記暫行條例》、2015年原國土資源部公布實施《不動產登記暫行條例實施細則》，其中《細則》指出“不動產單元是指權屬界線封閉且具有獨立使用價值的空間”、“申請在地上或者地下單獨設立國有建設用地使用權登記的，按照本條規定辦理”，強調不動產登記中依照“空間”的概念對權屬進行認定。2019 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》指出“加快推進建設用地地上、地表和地下分別設立使用權，促進空間合理開發利用”。法律法規的出臺為科學合理有序地開發利用地下空間，拓展城市發展空間提供了法理依據（表1）。

表1地下空間開發利用相關法律條文Table 1 Relevant legal provisions on the development and utilization of underground space

1.2 地下空間產權體系現狀

地下空間具有財產性和可支配性，其能夠為權利人帶來經濟效益，人們的行為可以對其進行分配和轉移。按照我國現行法律法規及政策，地下空間權并不是一種新的物權種類，而是在地下空間所設定的各種物權的集合，其涵蓋地下空間權利人對地下空間依法享有直接支配和排他的各種權利，包括所有權、用益物權和擔保物權[20]（圖1）。

（1）地下空間所有權

《物權法》規定：“所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利”、“所有權人有權在自己的不動產或者動產上設立用益物權和擔保物權。用益物權人、擔保物權人行使權利，不得損害所有權人的權益?！薄稇椃ā芬幎ā爸腥A人民共和國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制”。因此，地下空間所有權可劃分為國家所有和集體所有兩類：①地下空間國家所有權。國家相關法律規定，全民所有財產由國務院代表國家行使所有權。礦藏 水流 海域 城市土地 法律規定屬于國家所有的農村和城市郊區的土地，法律規定屬于國家所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等均屬于國家所有。法律規定專屬于國家所有的不動產和動產，任何單位和個人不能取得所有權。按照統籌推進自然資源資產產權制度改革的要求，國家正在探索建立全民所有自然資源資產所有權委托代理機制，經國務院授權后可由代理主體代理行使所有權職責。②地下空間集體所有權。法律規定屬于集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等不動產屬于本集體成員集體所有。目前，我國尚未出臺相關法律對地下空間所有權進行明確[25]，是按地上（或地表以下某一深度）所有權予以認定，亦或是分層設定所有權等尚無定論。根據物權法的傳統理論，一宗土地只能對應一個所有權，即土地所有權人享有依附于土地而自然延伸的地下空間所有權，目前英美法系國家多采用這種概念[26]。日本所采用的是折中性的模式，即土地所有者僅擁有地表以下一定深度的空間，其余均為國家所有，這種模式有利于更深遠地設計地下空間權體系[27]。

（2）地下空間用益物權

《物權法》規定：“用益物權人對他人所有的不動產或者動產，依法享有占有、使用和收益的權利”、“國有和集體所有的自然資源，單位和個人可以取得用益物權”、“用益物權人行使權利，應當遵守法律有關保護和合理開發利用資源的規定。所有權人不得干涉用益物權人行使權利”。地下空間開發利用可能涉及地下建設用地使用權、地下宅基地使用權、地下地役權、地下自然資源使用權（海域使用權、探礦權、采礦權、取水權和使用水域、灘涂從事養殖、捕撈的權利）等用益物權。①地下空間建設用地使用權?！段餀喾ā访鞔_，建設用地使用權可分層設立，建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。新設立的建設用地使用權，不得損害已設立的用益物權。因此，地下建設用地使用權人依法享有對地下建設用地占有、使用和收益的權利，有權利用地下建設用地建造建筑物、構筑物及其附屬設施。地下建設用地使用權人建造的地下建筑物、構筑物及其附屬設施的所有權屬于地下建設用地使用權人。②地下地役權。按照《物權法》規定，地役權人有權按照合同約定，利用他人的不動產提高自己不動產的效益。地下空間開發利用過程中需要使用他人地表、地下建設用地的（比如修建地下空間出入口、連接通道等），地役權人應當按照合同約定的利用目的和方法利用供役地，盡量減少對供役地權利人物權的限制。地下空間建設用地使用權人，應按有關規定與其簽訂地役權合同，并可向不動產登記機構申請地役權登記。

（3）地下空間擔保物權

地下空間的擔保物權是將地下建設用地使用權、地下建（構）筑物所有權進行抵押。為擔保債務的履行，債務人或者第三人不轉移地下建設用地使用權或地下建（構）筑物所有權，將地下建設用地使用權或地下建（構）筑物抵押給債權人的，債務人不履行到期債務或者發生當事人約定的，債權人有權就抵押的地下建設用地使用權和建（構）筑物優先受償。

圖1地下空間產權體系Fig.1 Property right system of underground space

2地下空間使用權取得與市場化配置探索

2.1地下空間使用權供應

地下空間使用權供應分為一級市場和二級市場。一級市場是國家通過其指定的政府部門將城鎮國有土地或將農村集體土地征收為國有土地后出讓給使用者的市場?！段餀喾ā访鞔_了地下空間一級市場取得方式，要求“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立，設立方式包括出讓和劃撥等，工業、商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應當采取招標、拍賣等公開競價的方式出讓。嚴格限制以劃撥方式設立建設用地使用權?！蹦壳敖K省地下空間一級市場相對比較成熟，為規范和引導地下空間開發利用行為，江蘇省各地就地下空間用地供應進行了積極探索（表2）。

二級市場即土地使用權出讓后，土地使用者將達到規定、可以交易的土地使用權進行再交易的市場。二級市場是建設用地市場的重要組成部分，對促進土地資源的優化配置和節約集約利用、加快工業化和城鎮化進程發揮了積極作用。二級市場包括轉讓、出租和抵押三種形式。其中，轉讓包括買賣、交換、贈與、出資以及司法處置、資產處置、法人或其他組織合并或分立等形式涉及的建設用地使用權轉移。2019年國務院辦公廳印發《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》，完善了土地二級市場。目前，江蘇省地下空間用地二級市場交易并不多見，部分城市在相關政策規定中略有涉及，對于地下建設用地使用權轉讓，基本參照地表政策。以劃撥方式取得的建設用地使用權轉讓，土地用途符合《劃撥用地目錄》的可不補繳土地出讓價款；不符合《劃撥用地目錄》的，在符合規劃的前提下，由受讓方依法依規補繳土地出讓價款。地下空間二級市場的實踐案例多見于地下建設用地使用權抵押貸款的行為（表2）。

2.2 地下空間使用權地價評估

地價在土地市場建設中發揮著重要作用，是反映土地供需關系、量化國有土地資產、參與宏觀調控、調整利益關系、推進土地使用制度改革的重要前提。目前對于地下空間使用權地價評估尚沒有統一的操作方法[28]。江蘇省出臺了一系列文件規范地下空間使用權地價評估工作，《江蘇省節約集約用地“雙提升”行動計劃“五量調節”戰略實施方案》提出“對利用廣場、道路、公園等地下空間修建地下建（構）筑物的，按同地段同用途市場價格的20%～50%確定土地有償使用價款為依據，以地上國有出讓土地使用權評估地價按50%修正系數，確定地下空間使用權地價”?！督K省自然資源廳關于進一步降低企業發展成本服務保障實體經濟高質量發展的指導意見》給出指導建議：“開發利用地下空間的，結建地下空間建筑面積可不計容，不收取相應地下空間土地出讓金；單建地下空間可按建設用地使用權所在區域區段基準地價、成交樓面地價、土地使用權評估價等作為基礎，按照不低于50%的比例確定負一層地價，負二層再減半，負三層以下可不收取土地出讓金”。部分省轄市對地下空間使用權評估進行了時間探索并出臺了相關規定，如蘇州市按照分層利用、區別用途的原則，實行地下建設用地使用權出讓最低價格，地下用途為商服用地、住宅用地、問題娛樂用地的，從地表開始，其地下一層參照所在區域相對應用途基準地價折算為樓面地價的30%確定，其中屬于開敞式（下沉式）或者地鐵延伸地下空間的，在開敞式（下沉式）廣場及地鐵出入通道外圍30米半徑范圍內按照60%確定，其余用地參照同等區域工業用途基準地價的40%確定；地下工程從地表開始，地下二層按照地下一層標準減半，往下逐層折半遞減。常州市規定超過用地紅線結建地下空間評估標準：負一層建議參照宗地地上土地使權評估樓面地價20%-50%確定（宗地位于基準地價區段1-2 級50%、3-4 級40%、5-6級30%、級別外20%），負二層參照地下一層標準減半確定，并以此類推參照評估（或負三層以下可不收取土地出讓金）；單建地下空間評估標準：評估宗地位于基準地價1-2 級區段內，負一層建議按《地下空間使用權評估指引》以二種方法綜合評估樓面地價50%確定，無法用二種方法評估1-2 級區段及其他區段內負一層建議參照所在區域區段基準地價相對應用途樓面地價50%確定，負二層參照地下一層標準減半確定，并以此類推參照評估（或負三層以下可不收取土地出讓金）。鎮江市要求對結建地下空間商業開發工程，負一層土地出讓金按照其地上土地使用權成交樓面地價的50%確定，負二層按照負一層的50%確定，并依此類推。單建地下空間商業開發工程，負一層土地出讓金按照所在區域區段基準地價相對應用途樓面地價（容積率2.0）的50%確定，負二層按照負一層的50%確定，并依此類推。

2.3 地下空間使用權年期確定

《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》對土地使用權出讓最高年限的規定為：居住用地70年；工業用地50年；教育、科技、文化、衛生、體育用地50 年；商業、旅游、娛樂用地40 年；綜合或者其他用地50年。目前，江蘇省各地實際操作中，地下建設用地使用權年期出讓年限不超過相同用途的地表建設用地使用權出讓最高年限。如蘇州市規定地表建設用地使用權人結合地面建筑一并開發建設的地下工程，其地下空間建設用地使用權出讓終止日期應當與地表建設用地使用權的出讓終止日期相一致；地表建設用地使用權有多種用途不同出讓年限的，其地下空間建設用地使用權不得超過其出讓最高年限對應的終止日期。

3地下空間使用權確權登記實踐

我國《不動產登記暫行條例》規定“國家實行不動產統一登記制度”?！蹲匀毁Y源統一確權登記暫行辦法》，提出“國家實行自然資源統一確權登記制度。自然資源確權登記堅持資源公有、物權法定和統一確權登記的原則”。地下空間建設用地使用權及建（構）筑物所有權應按照國家、省相關法律法規、以不動產單元為基本單位進行登記。2019年5月1日，《江蘇省不動產登記條例》開始施行，明確規定“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立、分別登記。地表和地下結建的房屋等建筑物、構筑物，可以與其建設用地使用權一并辦理登記。地下單建的房屋等建筑物、構筑物與地下建設用地使用權，可以由建設單位單獨申請一并登記。下列經依法批準建設的地下建筑物、構筑物，按照批準的范圍辦理登記：非人防設施的地下車庫（位）；地下商業、服務、倉儲用房；地鐵軌道交通工程、隧道等交通設施；非人防設施的其他地下建筑物、構筑物”。各地也積極探索地下空間使用權確權登記具體操作辦法。

3.1南京市

按照規劃許可建成的地下空間建（構）筑物，按照地下空間建（構）筑物外圍垂直投影所及范圍確權登記。地下空間的不動產登記薄及權屬證書或登記證明中注明“地下使用權”，屬于人防工程的，注明“地下使用權—人防工程”，并按照批準文件記載平時用途。

3.2 鎮江市

已建成的地下空間商業開發工程，具備條件的可以在辦理協議出讓手續后，辦理房產和土地登記，申領房產證和地下空間商業開發工程國有建設用地使用證。揚州市：地下空間土地使用權登記以宗地為基本單位，并通過水平投影坐標、豎向高程和水平投影最大面積確定其權屬范圍。與地表建（構）筑物、附著物連為一體的地下建（構）筑物、附著物，土地登記時與地表建設用地使用權登記為共同宗。不能與地表建筑物連為一體，獨立開發建設的地下建（構）筑物、附著物，不動產登記時登記為獨立宗，并注明“地下建設用地使用權空間范圍”。

3.3 蘇州市

主要是對不超出地表用地范圍的地下空間進行登記，超出地表用地范圍的地下空間，需用地部門完善手續后進行登記。具體登記操作分兩種情況，一是不可分割銷售的地下空間，按地表宗地面積登記土地使用權面積，房屋建筑面積按所有地表房屋建筑面積加上地下扣除人防建筑面積后的建筑面積之和登記，地下人防建筑面積暫不登記，待確定人防權利人后，對人防部分單獨設地下空間宗地進行登記。二是對可分割銷售的房地產經營性項目，單建的地下空間單獨設置地下宗地（不包含與樓房主體結建的地下部分，比如地下自行車庫、地下儲藏室等，這些建筑面積與地上建筑面積共同分攤地表宗地土地使用權面積），屬于開發商的建筑面積與人防建筑面積分攤地下宗地土地面積，只登記屬于開發商的建筑面積及對應的土地分攤面積。人防工程由于政府部門尚未明確地下人防權屬的具體歸屬部門，目前僅保留地下人防的登記單元。

4地下空間產權實踐中存在的問題

4.1缺乏國家專門立法，權能體系尚未健全

我國至今沒有專門系統的地下空間開發利用的國家立法，《物權法》《人民防空法》《城鄉規劃法》《城市地下空間開發利用管理規定》等法律、法規雖然對地下空間開發利用所有提及，但也主要是針對經濟行政管理領域，對所涉民事權利均未涉及，并未建立完整的地下空間權體系[2]。1995年的《確定土地所有權和使用權的若干規定》將空間土地權利歸入他項權利，但2007 年頒布的《物權法》卻未提及該項權利類型。因此，急需國家法律法規對地下空間權利的內涵、范圍、權利保護、登記管理等進行規定，明確地下空間權利的權屬性質及登記管理方式等。此外，在國家立法層面尚未明晰地下空間產權體系的情況下，地方只能從強化地下空間監督管理的角度進行嘗試，內容主要涉及地下空間的規劃管理、用地審批、權屬登記、建設使用、市場交易等方面。目前江蘇省省級層面的統一規范尚未出臺，僅南京市于2018 年4 月頒布了《南京市地下空間開發利用管理辦法》，是省內首部規范地下空間開發利用的設區市政府規章，但作為地方性政府規章，僅能規范頒布區域內的土地空間開發利用管理，在省內其他城市難以推廣適用。

4.2 確權登記面臨困境，權益保障受到制約

一是各個部門對地下空間確定方式不同，消防主管部門對地下建筑在封閉要求和物理分割上有嚴格認定限制；住建部門對地下空間進行房產測繪一般按整體出圖，不單獨區分不同的業態功能及權益單元。而不動產登記是以房產測繪成果為依據，因此地下空間不動產權也只能按整體登記，對涉及不同權利主體、不同業態的地下空間，其對應的登記單元和面積無法準確界定。另外，現行不動產登記系統為二維平面，對登記單元尚不能通過三維坐標予以標識。二是地下空間用途通常依據規劃方案來確定，但規劃方案中的描述往往根據實際業態進行表述，如商業、酒店配套、車庫、儲藏室、游泳館、更衣室等，對公共服務設施的界定在城市用地分類與土地利用現狀分類兩個標準也存在不銜接的情況，增加了地下空間產權登記中土地用途確認的難度。另外，地下空間投資主體和建造成本分攤會也會直接影響地下空間權屬的認定，增加了不動產登記的復雜性和不確定性。三是政府部門尚未明確地下人防工程權屬歸屬部門[29]，目前部分地區實際操作中只能暫時保留地下人防工程的登記單元，待明確歸屬后再申請辦理不動產登記。四是地下車位不具備房屋一般意義上的圍護、頂蓋結構，通常被列為不予登記的范圍。近年來隨著民眾產權登記意識的增強，住宅小區地下車位權屬歸誰所有、能否單獨辦理登記、如何分割計算面積、能否交易抵押等問題受到廣泛關注，甚至有些地方已經產生訴訟。

4.3 地價評估難度較大，資產收益缺乏標準

招拍掛出讓、租賃、等有償供應方式是取得地下空間使用權的主要方式，科學評估地下空間土地使用權價格是促進資源合理化市場配置、維護國家財產收益的重要保障。但傳統的地價評估方法在地下空間地價評估中的適用難度較大。目前地下空間市場發育程度不高，地質條件、區位條件、功能類型相同的地下空間交易案例比較少，采用市場比較法缺乏可比性參考；收益還原法僅適用于能夠長期取得穩定收益的經營性地下空間；地下空間開發建設周期長、地下條件勘測要求高，投入成本隨開發深度急劇增加，地下空間的投資改造、開發成本巨大，成本逼近法評估價格不宜作為反映土地市場交易價格的依據；基準地價系數修正法是對各城鎮已公布的同類用途同級土地基準地價進行修正，估算待估宗地價格的方法，目前，地方實踐操作中，通常采用地表基準地價乘以某個比例來確定負一層建設用地使用權出讓最低價格，負二層按照地下一層標準減半確定，并以此類推（或負三層以下不收取土地出讓金），但這種“一刀切”的方法缺乏科學性和準確性。

5相關建議

5.1完善產權體系建設，搞好地下空間產權體系頂層設計

在當前國家統籌推進自然資源資產產權制度改革的背景下，可按照推動自然資源資產所有權與使用權分離的原則，深入開展地下空間產權體系、權能范圍、收益分配、權屬登記等理論研究，探索構建科學的地下空間三維立體權利體系，細化地下空間土地產權。結合地方實踐，探索制定江蘇省級層面的地下空間開發利用和管理指導意見，理清相關部門職責，為規范地下空間規劃編制、權屬管理、用地供應、市場交易、建設使用及安全監管等明確方向。

5.2 發揮市場配置作用，提高資源配置效率

在政府規劃調控的基礎上，充分發揮市場在地下空間資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，積極引導鼓勵社會資本參與地下空間開發利用，加快構建多元化投融資機制，努力實現地下空間可持續開發利用。嚴格落實自然資源資產有償使用制度，擴大國有地下建設用地有償使用范圍，經營性用地和除符合劃撥條件外的地下建設用地使用權，應當通過招標、拍賣、掛牌等有償使用方式取得。合理評估地下空間土地使用權出讓價格和使用年期。完善國有地下建設用地使用權權能，積極培育地下建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場。

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