失地農民創業政策模式的國際比較及其政策啟示

韓 璐，鮑海君，王程程

（1.浙江財經大學土地與城鄉發展研究院，浙江·杭州310018；2.浙江財經大學公共管理學院，浙江·杭州310018)

隨著中國城鎮化進程快速發展，城市發展對建設用地的需求與日俱增，而農村集體土地征收過程產生了大量的失地農民。按照目前城鎮化進程的步伐，今后至少需要征收征用耕地33.33 萬公頃，如果按農民人均0.047 公頃計算，每年將增加700 多萬失地農民[1]，有學者預測，到2030 年我國失地農民人數將超過7800萬[2]。由于失地農民從農業生產力中解放出來，與城鎮社會融入度不高，就業上存在巨大的壓力，這類群體在失去土地后將面臨著就業、養老、子女教育、大病醫療等多種困境[3]。此外，當前的法律法規不完善，給失業農民的安置帶來了法律上的風險，安置的責任主體不明確，安置糾紛無法解決等問題也層出不窮。為了妥善解決失地農民這一弱勢群體問題，政府在保障他們基本生存問題方面做了很大努力，例如制定具體的征地補償辦法、住房安置以及優先保障其就業等。但是失地農民的就業環境正面臨根本性的轉變，有兩大因素促使這種轉變的發生：一是經濟發展方式的轉變，二是經濟結構的變動。在新時期，要破解我國失地農民的就業困境，就要準確把握就業環境變化趨勢。而保障性補償和就業措施只能解決失地農民暫時性的基本生存問題，更重要的應該是如何提高失地農民的生存技能和確保他們的長遠生計，促進其全面發展和城鎮的可持續發展。

國際經驗表明，創業是擺脫貧窮并走上可持續發展道路的必由之路。大部分國家和地區政府相繼采取鼓勵弱勢群體通過自我創業來解決失業和貧窮問題[4]。例如：加拿大、澳大利亞、英國、荷蘭、芬蘭、愛爾蘭、西班牙、瑞典等國都鼓勵青年群體進行創新創業活動[5]；英國、瑞典、芬蘭等國制定相關政策以保護女性群體創業中遇到的壁壘問題[6]；美國、英國、瑞典等國對少數民族群體的創業企業進行支持[7]；澳大利亞、加拿大等國促進原著居民進行創業[8]。這些鼓勵弱勢群體創業的政策和措施，對改善弱勢群體地位和困境起到了積極的推動作用[9]。

中國失地農民作為一種特殊的弱勢群體，一方面具有其他發達國家弱勢群體創業的共同特征，另一方面其創業面臨的創業問題與挑戰與其他發達國家也存在差異性。因此，本文在總結和借鑒其他發達國家失地農民創業政策的基礎上，將其與我國政策模式進行比較分析，為我國失地農民創業政策的制定提供更具有針對性與創新性的參考依據。

1失地農民創業政策模式的國際比較

1.1美國：扶持體系完備的創業模式

美國土地權作為私人財產，受聯邦憲法保護，憲法規定：“非正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產；非有合理補償，不得征用私有財產供公共使用。”美國行使的最高土地權即為征用土地，并且各個州對征收土地的補償政策不同，但是都必須遵守三個基本的要件，即遵守法定程序、給予合理的征地補償以及履行公共目的的征收[10]。而美國失地農民在就業和創業方面，采用扶持體系完備的模式，主要包括以下幾個方面：

（1）培育主導產業

美國政府積極培育主導產業，增強城市的容納能力，充分吸納富余勞動力，注重城市化的質量和水平。美國城市保持活力、不斷發展的重要原因是各地因地制宜地發展和培育競爭優勢的主導產業。因地制宜地培育主導產業，提高城市化的水平，有利于增強城市的聚集、輻射和承載能力，帶動城市新產業的發展和基礎設施的建設，提高城市吸收、容納勞動力的能力，進一步為解決失地農民的就業問題提供空間。

（2）提高職業教育和培訓數量和質量

將職業培訓和失業救濟相結合，堅持“職業培訓先于失業救濟金發放”原則，要求失地農民申請失業救濟的同時，必須參加培訓，一定程度上緩解失地農民問題；同時通過教育和培訓的方式提高失地農民的素質，提高失地農民的就業能力。

（3）提供針對性的創業信息服務

美國在此方面做的比較完備，是世界上信息服務最好的國家之一。通過提供完善的創業信息服務，為創業者提供更多的創業機會和良好的創業環境。對于大多數的農村和農業區，政府專門設立了就業和創業服務部門，為想要創業的失地農民掌握基本職業技能提供必要的服務，而為難以創業的失地農民提供創業方案或特殊的信息服務，這樣使得失地農民得到更好的服務和指導建議。

（4）制定完善的法律保護體系

為促進失地農民就業和創業公平的市場環境，美國政府建立起了系統的法律制度和政策體系，如頒布實施了《就業保障法》《平等機會法》《促進就業措施法》等[11]。這在一定程度上強化了勞動者權利和公平福利的保護，促進了勞動者就業的積極性。同時為了讓農民找到合適的工作，實行了就業體驗制度，比較完善的就業促進法律，鼓勵企業都能積極參與就業體驗活動。

（5）推行自由遷徙的發展模式

美國在20 世紀50年代達到了高度的工業化，工業革命后第三產業的興起吸納了很多農村富余勞動力。此時服務業成為了推動城市化的動力。同時服務業的發展進一步推動了自由遷徙模式的發展，失地農民可以直接融入到服務業之中，以內生作用為主的自我發展。

1.2 英國：教育體系完備的創業模式

英國對于征地補償在法律和制度上作出了明確的規定，具體體現在補償標準（土地現值和潛力價值）、補償范圍（包括被征收土地、分割或剩余貶值補償、侵擾補償、租賃權損失補償、其他協商補償等）、安置問題、土地糾紛的處理（土地裁判所）等方面[12]。此外，失地農民還可以享受國民救助金、“普惠制”的基本養老保險、“老年年金”等相關配套保障。而英國對失地農民主要采取教育體系完備的創業模式。

具體措施包括以下幾點：

（1）通過發展第三產業增加就業和創業機會。20 世紀80 年代以來，英國政府建設了多個“企業區”，發揮其吸納失地農民的作用。英國的《旅游發展法》規定，營建旅館可以得到20%的補助[13]。

（2）與高校機構等合作，開展多層次教育和培訓，并制定相應的農民培訓工作計劃。

（3）將教育與培訓的考核結果和獎懲相結合。1987年，英國政府設立國家培訓獎，獎勵在培訓中表現優異的企業，目的是提高培訓的質量[14]。

（4）英國政府也為失地農民提供就業培訓和受教育的機會。英國政府十分重視人力資源的教育和培育，特別是基礎教育和職業技術教育，通過對“圈地運動”造成的農業失業者和農村富余勞動力的訓練和教育，使之成為擁有一定技術熟練程度的工人，一定程度緩解了農民職業轉換的不適應和市場技術的不適應造成的職位空缺問題，也大大提高了農村勞動力素質，使失地農民能夠迅速轉移的內在條件。統計表明，英國全國每年均有超過30%的農業勞動者參加不同形式的農業培訓活動。

1.3 日本：政府漸次誘導模式

日本的土地征收制度對“公共利益”范圍、補償范圍（征用損失補償、通損賠償、對第三人的補償、事業損失賠償等）、事業認定以及征地爭議的處理做出了規定，同時，日本政府也在逐步完善城鄉統籌的社會保障體系，以促進城鄉和諧發展。日本在1959～1961 年的3 年間頒布實施了新《國民健康保險法》，要求并強制全國無固定職業或低收入者如農戶及個體經營者參與，實現了社保從職業型向普遍型的轉變[15]。20世紀80年代初，針對具有一定面積以上農地耕作權的農業人設立了農業人養老金制度，同時農業人若要獲得經營轉讓養老金，則需將所耕種的農地經營權轉讓給后繼者或他人[5]。政策措施的不斷完善，為了進一步擴大農地經營規模，穩定農民的收入來源，鼓勵失地農民進城就業和創業。而日本對失地農民主要采取政府漸次誘導模式[16]，具體措施包括以下幾點：

（1）加強對農業的改造，促進農業現代化。在農業改造上，政府不斷提高農業機械化水平，加強對農民的教育和培訓，鼓勵農民非農就業和創業，然后推動城市工商業遷往農村，為實現農村勞動力就地轉移創造條件[7]。

（2）完善保障法律體系，推動城鄉協調發展。

（3）城市化戰略和城鄉一體化戰略的同步發展。

（4）培育地方小都市綜合功能。小都市綜合功能的培育促進了日本地方小城鎮的形成、發展與繁榮。例如發展傳統和新技術結合的食品加工企業、增加小城鎮財政投入和基礎設施建設、實施農村與城市一體化的義務教育財政體制、40%農村適齡學生定性教育與培養進入非農產業。這些措施的實施為失地農民提供了充分的就業和創業機會，也為農民的子女進城就業和創業提供了機會[16]。

（5）在城市郊區設立企業園區，或積極推進農村城鎮化的發展，采取轉移農村剩余勞動力的做法。

（6）完善國民教育制度，促進農村教育和城市教育共同發展，提高農民整體素質。

（7）在農村建立職業技能培訓制度，提高農民技能，使其更快的適應環境[16]。

（8）建立了亞洲最健全的勞動保障體系，全民都可以享受終身的雇傭制和政府提供的社會保險。

1.4德國：微型企業促進體系的創業模式

德國作為世界第一個建立社會保障制度的國家，擁有完備的失地農民養老保障制度體系。1957年7 月頒布的《農民老年救濟法》中規定，所有農民都有義務參加養老保險[17]。這項農民養老保險制度是一種遵循“援助自助者”原則、強調養老的“個人責任”的“投保資助型”的保險制度。這種模式盡管有一定的缺陷，但是兼顧了效率與公平，體現了權利與義務對等的原則，并且從多渠道籌集資金，在一定程度上減輕了政府的壓力，能較好地適應當前市場經濟和競爭的需要，所以該模式也受到眾多國家的推崇。

而德國對失地農民主要采取微型企業促進體系的創業模式，具體包括：支持創業的機構與法規；支持創業的財稅支持政策；支持創業的融資政策；社會化服務體系；創業文化的培養。

1.5法國：CEPAC 模式

法國在征地問題上，主要是建立了司法保障機制，該機制的核心內容是審查土地征收目的和處理土地賠償糾紛。依照法國的法律，行政法院重點審查土地征收目的是否符合公共利益的需要；當土地征收的申請單位、被征收土地的所有者和利害關系人以及與土地征收有直接利益的人之間對土地征用目的發生爭議或糾紛時，可向行政法院提起訴訟。而法國對失地農民主要采取“小企業創辦者培訓輔導中心（CEPAC）”的創業模式。CEPAC是一個非盈利和私營的公益性組織，其遵循“以人為本，從創業實際需要出發，促進創業成功”的理念，以“接待—篩選—培訓—輔導—后續扶持”為基本模式，通過對擬創辦小企業人員進行培訓和扶持，使他們成功地創辦小企業[18]。CEPAC的理論培訓強調針對性和實用性，針對學員創業計劃進行修正和完善，以便對開業更具指導作用。后續扶持階段是該中心實施創業培訓最具特色之處，主要對學員開始創業后遇到的各種問題和困難提供及時的咨詢服務和有效的幫助。中心的培訓經費全部由國家承擔，參加學員實行免費培訓，且可以領取轉業培訓金。此外，為創業者提供無息貸款、無抵押貸款、免繳一年社會保險稅等優惠的支持政策。CEPAC模式使創業成功率大大提升，企業生命周期更長。

1.6加拿大：SE模式

加拿大主要是按照市場價格，從被征用部分（依據市場價格的土地最高和最佳用途補償）、有害或不良影響（如嚴重損害或滅失價值）、干擾損失、重新安置的困難程度、全面型的養老保險體系等幾個方面，對失地農民進行補償。1900年，加拿大建立了全面型的養老保險體系，失地農民的養老保險費用全部由國家承擔，個人無需繳費費用。而加拿大對失地農民主要采取自雇扶持計劃（self-employment programs，SE）的創業模式[19]。自雇扶持計劃（SE）為領取失業保險（EI）的、希望加入自主創業的失地農民提供財政扶持，幫助其進行規劃和指導，使其創業能夠順利開展和運營。被扶持的失地農民可以得到一定的政策優惠，在從事創業活動的同時，被扶持的失地農民可以繼續領取EI 就業保險金，直至他的受益期結束。SE 針對不同地區和不同扶持創業提供針對性的服務。

表1部分國家失地農民創業政策模式Table 1 The policy models of land-lost farmers in some developedcountries

2對我國失地農民創業的政策啟示

從上述幾個國家的失地農民保障與創業經驗來看，其均采取了積極且行之有效的社會保障、法律、職業教育與培訓等多種措施，對失地農民創業的產生與發展起到了極大的促進作用[20-21]。我國作為失地農民基數較大的國家，盡管與其他國家的社會、經濟、體制、政治、文化等存在較大的差異，但是一些經驗通過多年檢驗過的政策和措施是具有良好的啟示與借鑒價值的。首先，在征地補償方面，完善我國農村土地征收程序；完善合理的征地補償機制，適當擴大補償范圍；建立土地糾紛仲裁機構，規范征地補償爭議的處理；解決身份問題，妥善安置失地農民，并建立完善的保障機制。其次，在生活保障方面，擴大社保內容，建立多層次覆蓋面廣泛的社保體系；建立多元的社會保障基金投入和監管機制，確保基金的保值增值。這些基本保障都將有利于失地農民的創業產生與發展。但是各個國家政府提出的措施要考慮本國或本地區的具體地理位置、資源情況等，針對性地解決問題。在我國，失地農民就業觀念落后，就業能力較低，再加上勞動力市場的自發性、盲目性等缺陷，完全依靠勞動力市場的自發調節來解決失地農民的再就業問題幾乎不可能。需要政府發揮引導、整合、監控、指導等作用。因此，在參考國際其他國家創業政策模式的基礎上，結合我國失地農民實際創業情況，從宏觀政策、中觀機制與微觀行為三個視角，提出失地農民在市場機制下，政府要發揮重要的政府扶持與引導機制，助推失地農民創業產生，并實現可持續發展。

2.1宏觀政策視角：完善創業政策體系

（1）因地制宜：鼓勵創業產業政策

產業集聚對人力資本提升的作用顯著。在一個產業集聚水平較高的地區，知識儲備量多，轉移渠道順暢，進入門檻低，是非正式學習的溫床。政府應該通過各部門的扶持與協作，提升產業競爭力[22]。但是地區創業環境的不同，其對創業政策的需求也不同。各個區域的失地農民所處的環境經濟發展水平不一，在經濟發達地區與不發達地區，失地農民創業的項目會有很大差別，其金融環境、產業環境也不盡相同。對于位于城中村、城鄉結合部的失地農民，政府給予更多的創業項目、創業機會，提高服務層次，引導其由生存型創業轉化為機會型創業；對于相對偏遠的農村，應該引導失地農民首先從生存型創業開始，減少其創業進入壁壘，提供相應的創業場所等基礎性扶持政策。

（2）因人制宜：鼓勵創業人才政策

我國失地農民普遍存在教育程度低、缺乏勞動技能、年齡偏大等問題，同時，失地農民創業也存在創業意向相對不足，厭惡風險，且抗風險能力較差等現象。失地農民間的收入差距也很大，不同區域的拆遷補償費用、拆遷后的房租收入也不同[23-24]。有的經濟發達地區的失地農民補償金額和收入很高，出現炫耀性消費現象，獲得補償款后再也不就業和創業。有的失地農民有強烈的創業意向，并且具備一定的創業能力，但因其缺乏資金、社會資本等而無法開展創業。因此，建議根據不同的失地農民自身特征和實際情況，提供因人制宜的創業人才培育政策，如對具備創業能力或有創業經驗的失地農民給予創業政策扶持；對創業意向低但有一定經濟基礎的失地農民，政府向其提供合適的創業投資項目等；對于生存型創業的失地農民，提供小額貸款、稅費減免、創業空間所等扶持手段；對于機會型創業的失地農民，幫助其向更高層次創業轉型和發展，引導其發展成為行業領頭人，以此帶動更多失地農民創業。

（3）因時制宜：鼓勵創業轉型政策

我國失地農民由于年齡、受教育程度、收入水平等因素影響，大部分還屬于生存型創業。這樣不利于創業的成功與實現可持續發展。因此，要鼓勵失地農民創業類型的轉變，實現真正的脫貧與可持續發展。失地農民隨著創業活動的推進，培養了創業素質，機會識別、把握能力得到升華，加之有了較為穩定的經濟基礎，會主動追求潛在商業機會，轉變為機會型創業。機會型創業是實現創業可持續發展的主要類型，因此，應從生存型創業中挖掘更多的機會型創業，打破失地農民創業固有的“創立—發展—倒閉”的短生命周期怪圈，實現創業產業的改造升級，以適應地區經濟、社會、生態發展需要。當生存型創業發展到一定階段，失地農民創業技能得到增加，資源擁有的越來越多，更加重視發現創業機會識別與利用，就會轉變為機會型創業。但是機會型創業相對生存型創業，對創業技能、知識經驗和資源獲取能力的要求更高，因此，需要更高層次的創業政策扶持。建議從創業機會、創業資源、企業成長能力和風險補償體系等方面展開政策扶持，營造良好的創業環境，體現對失地農民創業活動的完善、提升、服務和保護。

2.2 中觀機制視角：強化創業資金扶持手段

從上述發達國家的經驗來看，一些稅收方面的措施是較為有效的，如美、英、德等國家降低稅率或提高起征點；德國的延期納稅；美、英、德、法等國家的稅收減免；美國的加速折舊、創業投資、納稅方式的可選性等政策；日本的準備金制度；加拿大的資本所得扣除優惠政策。我國的稅收制度對失地農民創業行為起到重要的作用。目前，我國相繼出臺了《中小企業促進法》《企業所得稅法》等法規政策，對新創辦企業提供了稅收優惠政策。但與發達國家相比，在鼓勵創業上，還沒有相關詳細的稅收支持政策，特別是針對失地農民創業方面還不盡完善，創業稅收政策大都停留在行政層面，持續性和實效性還有待提高。

（1）稅收優惠手段

要擴大失地農民的創業稅收政策優惠面；針對失地農民創業涉及的具體稅種制定優惠政策；建議稅務部門應簡化稅收征納程序，把失地農民創業的企業進行單列，針對失地農民群體實行不同的稅收征管模式；可以借鑒歐盟成員國簡化稅制和減輕中小企業行政負擔的做法，開設失地農民創業企業稅收專用通道；稅務機關對失地農民創業的企業提供免費的培訓和咨詢等服務；鼓勵社會中介服務機構為失地農民創業企業提供稅務代理和稅收籌劃服務。

（2）財政傾斜手段

借鑒國內外企業信用擔保體系，引導和協助失地農民成立貸款擔保組織，方便失地農民的貸款需求；創建失地農民創業基金。參照國家經驗做法，創業基金可采取有效的、公平的、安全的運營模式。在及時提供資金支持的基礎上，有效運營和管理創業基金，保證創業基金保值增值；培育和構建失地農民創業資金合作互助組織，協調不同地區、不同經濟水平的失地農民，實現資金有效利用與流動，達到創業資金供給與需求平衡，例如鼓勵補償金額高的失地農民對創業積極性高的地區和失地農民個人進行穩健性創業項目投資，達到區域和群體之間的“雙贏”。

2.3 微觀行為視角：提升失地農民創業技能

（1）擴展多渠道的創業教育和培訓

借鑒美國、英國、日本等國家的教育和培訓經驗，不斷拓展創業教育和培訓的渠道，建立系統的多層次創業培訓機構，并創新教育和培訓的內容和形式。從資金渠道上，設立教育和培訓專項基金，專款用于失地農民的創業教育和培訓；從培訓模式上，可以借鑒英國、法國、德國等國家，組織多形式和多種內容的教育和培訓模式，同時可以借助互聯網技術，實現“線上”和“線下”教育相結合，減少失地農民的教育和培訓成本，提高效率[25]。此外，可根據失地農民特點，有針對性制定創業教育和培訓計劃和方案，給失地農民創業提供個性化方案，對癥下藥。

（2）提供及時有效的創業信息服務

為失地農民創業提供完善的信息服務，可建立失地農民就業服務的網絡信息平臺。通過網絡媒體技術，失地農民可以更輕松的獲得創業信息，并對創業相關問題進行互動與交流。這種快捷便利的創業信息服務，為失地農民提供創業需求、創業導向，并進行知識整合。

（3）提高創業教育和培訓的積極性

參考美國“職業培訓先于失業救濟金的發放”做法，將失地農民創業教育和培訓與失業救濟金的發放結合，提高了失地農民參加創業教育和培訓的覆蓋率，推動失地農民由生存型創業向機會型創業的轉變。

3結論

雖然各個國家的國情與實際面臨的問題不同，但是國外一些成功的經驗可以為我國失地農民社會保障與可持續發展提供有益的借鑒作用。因此，本文首先對典型發達國家的失地農民保障及創業經驗進行歸納總結與比較分析，提出了我國失地農民創業的政策啟示，并進一步從宏觀政策視角，提出了因地制宜、因人制宜和因時制宜的包括創業產業政策、創業人才政策和創業轉型政策的創業政策體系；從中觀機制視角，提出了稅收優惠和財政傾斜的創業資金扶持手段；從微觀行為視角，提出了擴展多渠道的創業教育和培訓、提供及時有效的創業信息服務、提高創業教育和培訓的積極性等可以提升失地農民創業技能的政策。這些創業的政策可為我國失地農民創業政策的制定提供更具有針對性與創新性的參考依據。

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