我國社區治理“碎片化”整合機制探析

摘? ? 要：在我國社區治理不斷深化的背景下，社區多元治理主體在參與治理過程中面臨著“碎片化”困境，主要表現為治理主體的“碎片化”和治理過程的“碎片化”。治理主體“碎片化”分化為內部“碎片化”和外部“碎片化”，治理過程“碎片化”表現為整體過程“碎片化”和具體過程“碎片化”。導致社區治理“碎片化”的根本原因在于多元治理主體的錯位及協動不足。在未來的社區治理中，可以參考日本的社區協動治理機制，明確社區多元治理主體的角色定位，完善社區多元治理主體協動治理機制，以營造共建共治共享的良好氛圍。

關 鍵 詞：社區治理;“碎片化”;多元治理主體;協動治理

中圖分類號：D669.3? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2020）03-0082-09

收稿日期：2019-10-18

作者簡介：胡那蘇圖（1992—），男，內蒙古扎賚特旗人，吉林大學哲學社會學院社會學專業博士研究生，研究方向為組織社會學、基層社會治理。

一、問題的提出

改革開放以來，隨著我國社會治理的不斷深化，社區成為城市管理的基層單位，歷經了“社區服務”“社區建設”和“社區治理”階段。2017年6月12日發布的《中共中央、國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》提出要健全完善城鄉社區治理體系，不斷提升城鄉社區治理水平，著力補齊城鄉社區治理短板。黨的十九大報告強調要打造共建共治共享的社會治理格局，加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移。

在我國，學界以“社區治理”為主題展開了深入探討，研究成果呈現出“同一個治理目標，不同的治理方式”的特征。“同一個治理目標”是指通過社區多元主體的共同參與提升公共服務供給能力，以改善社區生活環境，維護社區安定團結，進而構建共建共治共享新格局。“不同的治理方式”是指在社區治理方式上形成了“強調黨和政府的參與治理”“強調居民的社區自治”和“強調社會組織的服務治理”三種研究脈絡。就強調黨和政府的參與治理而言，孫萍認為，我國社區的社群屬性較弱而地域屬性較強，長期以來政府在社區產權結構中占主導地位，是公共產品的主要供給主體，故在社區治理過程中不能單純強調社區自治，還需要政府強力介入;[1]曹海軍認為，加強社區治理和服務，破解社會主要矛盾，關鍵在黨建引領。黨的十八大以來社區黨建工作不斷推進，現已形成“一核多元”和“一核多能”的社區治理和服務創新架構。社區治理要想適應新時期、新常態、新要求，黨組織在切實發揮領導核心作用的同時應完善各項服務功能。[2]就強調居民的社區自治而言，徐勇認為，居民自治是低成本的管理體制創新，是社區建設的內在要求，有利于擴大人民有序政治參與，加強基層民主;[3]陳偉東和吳嵐波認為，我國社區治理歷經了國家主導的政府行動階段和國家引導的社會行動階段，現在是國家與社會扶持的居民行動階段，應強調居民的社區參與。[4]就強調社會組織的服務治理而言，王思斌認為，相比原來政府主導的社會系統來說，社會工作機構是一種新的結構，是創新社會治理的一部分，是一種“服務型治理”。[5]如當前社區服務中心的建設及“三社聯動”治理模式的推廣都與服務型治理理論有較強淵源。

我國以基層黨組織為核心的社區治理實踐優化了公共供給服務，拓寬了多元主體參與社區治理的渠道，加速了社區社會組織的發展，促成了社區治理模式的“百花齊放”，但也存在著居委會“行政化”、社會組織嵌入困難、居民參與不足等問題。現有研究雖對上述問題的特性和成因進行了詳細的分析，然而對于問題的共性及其關聯性卻有所忽視。筆者認為，社區治理“碎片化”是導致多元主體“內在困境”和“外在矛盾”的根源。

二、理論框架與文獻回顧

“碎片化”又稱“碎化”或“巴爾干化”，是指完整的東西破成諸多零塊。這一概念最早出現在傳播學領域，現也常被應用于政府管理、公共服務和社會保障等領域。譚海波和蔡立輝認為，政府“碎片化”指向的是政府部門內部各類業務之間分割、一級政府各部門間分割以及各地方政府間分割的狀況。[6]唐興盛認為，政府“碎片化”會造成組織流程的分割、部門利益局限以及公共服務的低效率化等問題，而導致政府“碎片化”的根源在于官僚體制、部門利益之爭和新公共管理改革。[7]孔娜娜認為，社區公共服務“碎片化”指向的是公共服務過程中隔離、斷裂、沖突的狀態，主要表現為服務信息“碎片化”、服務方式“碎片化”和服務流程“碎片化”。社區公共服務“碎片化”是由政府“碎片化”所致的，故應基于整體性治理方式進行改善”。[8]還有學者就我國城市公共服務“碎片化”[9]和社會保障制度“碎片化”[10]問題展開討論并提出了相應建議。

在社區這一微觀層面，目前學界就“碎片化”問題形成了社區“碎片化”和社區治理“碎片化”兩種研究脈絡。基于城市異質性和社區分化等思路，李強和葛天任提出了“社區碎片化”的概念，即在社區層面（包括內部和外部）由于資源分配機制的差異而分化成許多相對獨立的利益群體或共同體，其空間特征明顯，在社會、經濟、政治等方面難以整合。由此，李強和葛天任將城市社區的“碎片化”分為社會空間結構的“碎片化”、利益結構的“碎片化”和權力結構的“碎片化”，繼而將單位制的快速解體、住房商品化、勞動力市場的形成、土地城市化作為社區“碎片化”的形成機制，認為社區“碎片化”會加劇社區矛盾、斬斷人們的交往甚至會造成管理真空。[11]針對社區治理“碎片化”的研究多通過整體型治理（亦稱“整體性治理”）來展開。崔會敏認為，整體性治理理論是對新公共管理的一種修正。新公共管理從經濟和社會視角審視政府管理，對公共服務提出了多元化要求，進而改進了政府解決問題的能力，但市場化、分權化也使政府機構破碎化，增加了決策系統的復雜性。對此，以信息技術發展為背景，整體的、協同的整體性治理得到重視。[12]曾令發認為，整體型治理是繼新公共管理運動后在全球興起的一場治理革命，是在當前公共治理碎片化和風險社會來臨背景下為解決棘手難題而進行的公共治理結構的重建。[13]尹浩和陳偉東基于整體性治理理論對社區治理進行了反思，認為在我國社區建設過程中，自上而下的力量促進了社區自治的能力，但其與自下而上的居民認同存在鴻溝，尤其是在社會結構不斷變化、社區居民需求日益分化、社區結構日益分散化的背景下，整體性治理和社區重建成為現實。[14]社區“碎片化”研究基于“空間”特征分析了我國社區的內外分化特征并重點探討了社區內部的“碎片化”問題，社區治理“碎片化”研究則通過對社區治理“碎片化”的闡述詮釋了整體性的社區治理模式。總體上看，關于社區治理“碎片化”的研究還存在如下不足：一是社區治理“碎片化”并未受到學界的重點關注，研究總量較少;二是現有研究尚未提出完善社區治理“碎片化”的合理建議;三是現有研究過多強調建構整體性治理，較少深入剖析社區治理“碎片化”的特征及其成因。基于此，筆者結合現有研究及社區治理的發展背景來探討社區治理“碎片化”的表征、成因和整合機制。

三、社區治理“碎片化”的表征

在我國，學界通常將社區定義為社會生活共同體，強調“共同體”特征;政界則往往將社區定義為社會管理的基層單元，強調“行政管理”特征。社區的“雙重性格”決定了社區治理既是居民自主管理、服務、教育和監督的自治過程，也是政府進行整合、協調、教育和服務的行政管理過程。因此，社區治理既不是單純的居民自治，也不是整齊劃一的行政管理，而是黨政組織、居民委員會（以下簡稱“居委會”）、業主委員會（以下簡稱“業委會”）、社區社會組織、社會組織和市場組織等多元主體間共建共治共享的過程。實踐中，社區治理主體“碎片化”和社區治理過程“碎片化”等問題不同程度的存在阻礙了社區治理工作的展開。

（一）社區治理主體“碎片化”

“碎片化”理論在解釋政府管理問題時提到了“組織內部部門間的分化”“組織外部與其他組織之間的分離”這兩種脈落，因此筆者將社區治理主體“碎片化”分為內部“碎片化”和外部“碎片化”。內部“碎片化”是指組織內部人力、物力、財力、權力等多方面存在分化，進而產生角色混亂、目標迷失等多重問題;外部“碎片化”是指組織與組織之間存在利益分化、權力不對等關系，進而產生多種矛盾，無法共同協商與合作。

⒈居委會的“碎片化”。居委會是居民自治組織，具有自我管理、自我服務、自我教育和自我監督等功能。現實中，居委會與黨支部往往是“兩塊牌子、一套班子”，主任（居委會）書記（黨支部）“一肩挑”。[15]居委會在日常工作中除處理居民事務外，還承擔著政府部門分配的大量政治任務和行政事務，“行政化”色彩濃厚，[16]“內卷化”問題較為突出。[17]不僅如此，居委會在社區治理中往往身兼規劃者、指導者、供給者、服務者等多重角色，但人力、財力、物力、時間等資源卻極度匱乏，因此“5加2，白加黑”成為工作常態。受制于工作分化、角色分化和資源分化，居委會內部“碎片化”問題突出。實踐中，居委會不但需要上級行政部門提供經費支持，還要接受其工作考核，因而自主性不強、獨立性較差。居委會將大部分精力放在政治性工作和行政性工作上，一定程度上加大了與居民之間的疏離感，從而陷入外部“碎片化”的瓶頸。

⒉業委會的“碎片化”。作為物業管理區域內代表全體業主對物業實施管理的自治組織，業委會在運行過程中也存在內部“碎片化”和外部“碎片化”問題。一方面，業委會組織效率低下，普通業主參與不足，難以對社區公共事務產生影響。而領導精英和普通業主的分化也使得業委會內部出現了寡頭壟斷和排序斗爭;[18]另一方面，現實中業委會常常因與社會組織、市場組織乃至行政組織產生對立和矛盾而受到各種制約。

⒊社區社會組織的“碎片化”。社區社會組織是指以滿足社區居民的多樣需求為取向，以公益或互益為目的，由居民自發成立并自覺參與的社會組織形態。[19]近年來，政府十分重視社區社會組織的培育，但實踐中社區社會組織無論內部還是外部都存在著“碎片化”問題。一是組織結構不平衡，文體類、教育類居多，公益類、服務類較少。二是經費來源單一，主要靠政府的資助，缺少其他資金來源。三是由政府推動成立并由政府任命組織領導現象依然存在，自主性較差。四是不同地區組織發展不平衡，且居民參與出現“小、弱、老、少”等問題。[20]

⒋社會組織的“碎片化”。社會組織具有彌補政府和市場不足、提供各類社會服務以及促進社會整合、推動社會管理創新等功能，能夠促進社區內多元主體的發展，拓寬社區服務的供給方式。但應看到，社會組織的發展同樣面臨著內外部“碎片化”的困境。一是社會組織在嵌入過程中普遍存在場所和設施短缺、資金不足、服務定位不清、決策管理以及服務技術落后、專業人才缺乏等問題，并在嵌入中形成隔離型、沖突型和互惠型三種類型，[21]其中更多地體現為隔離型和沖突型關系。二是在與政府的互動中，政府資金支持雖然對社會組織具有推動作用，但也會對其文化、結構和行為產生消極影響。[22]三是在與居民和居民組織互動中依然存在不被居民認可、接納甚至被排斥等問題。

⒌市場組織的“碎片化”。隨著住房商品化的不斷推進，物業公司等市場組織成為社區治理中新的參與主體。現實中，市場組織往往優先考慮自身利益而與業主發生矛盾，需要正式組織的介入，[23]這使得市場組織與正式組織以及業主之間關系變得十分復雜，從而導致“碎片化”問題的出現。

（二）社區治理過程“碎片化”

社區治理是多元治理主體處理社區事務時發現、解決、優化和支持的過程。為了便于理解，筆者將治理過程細化為發現和討論、參與和解決、評估和優化、支持和指導四個具體過程。目前，不僅社區治理主體面臨“碎片化”困境，社區治理過程也存在整體過程“碎片化”和具體過程“碎片化”問題。整體過程“碎片化”是指在整個治理過程中出現的斷裂和分化現象（如圖1），具體過程“碎片化”則是指具體治理過程中因治理主體“碎片化”而產生的斷裂和分化現象（如圖2）。

⒈發現和討論過程中的“碎片化”。發現和討論是社區治理的第一步，多元治理主體應找出問題，并在討論和協商的基礎上達成解決問題的共識。每個主體都有不同的思維方式和工作模式，關注的社區事務也不同，多元主體的共同參與能夠從多元視角認識社區問題，形成多種思路。但現實中多元主體間的“碎片化”導致每個治理主體往往固執己見，難以達成共識。此時，居委會因擁有更多的權力和資源往往能夠左右其他主體的意見和想法;業委會雖參與其中，但只負責提建議而不進行討論;社區社會組織和社會組織具有專業價值觀和行動目標，能夠收集問題并形成報告，但其為了申請項目往往會按照資助方的“口味”搜集問題而忽略了居民的真正需求，并且出于獨享資源的考慮往往會排斥其他組織的參與和討論，與其保持“安全距離”。

⒉參與和解決過程中的“碎片化”。參與和解決是各行動主體展開實踐的具體過程，是“發現和討論”過程的延續，是多元治理主體在協商、互動的基礎上，發揮自身優勢解決問題的階段。現實中，參與和解決過程與發現和討論過程出現斷裂，存在“策略性應付”[24]和“選擇性應付”[25]等問題，具體體現在居委會對社區事務“大包大攬”，業委會對公共事務態度冷漠，社區社會組織、社會組織處于孤立和邊緣的位置，市場組織受利益驅動影響不愿意參與社區事務，等等。

⒊評估和優化過程中的“碎片化”。評估和優化是推動社區治理工作的重要步驟，通過專業評估，治理主體能夠反思自身存在的不足，適時調整工作策略，改進工作方法。在當前政府購買服務的大背景下，第三方評估機構的參與為社會組織搭建了多元主體的支持平臺，有益于多元主體協同治理格局的實現。[26]然而，由于專業評估機構的數量少，參與評估主體缺乏，目前還沒有專門針對社區治理主體的評估機構和機制，由此導致評估和優化過程與參與和解決過程斷裂，出現“碎片化”現象。

⒋支持和指導過程中的“碎片化”。在社區治理過程中，政府的“越位”和居民的“缺位”不僅減少了治理主體可依賴的資源，而且也增加了治理多元主體對政府的依賴。一方面，多元主體為了獲得有限的資源不得不互相競爭甚至爭奪，幾無合作可言;另一方面，政府對社區治理的支持和指導往往只是針對治理主體，對于治理過程有所忽視，獲得支持的治理主體按照自己的工作思路參與到治理過程中，一定程度上加劇了整體治理過程的“碎片化”。

四、社區治理“碎片化”的成因

現有研究普遍將單位制快速解體、住房商品化、城鄉流動性增加、行政干預過渡、居民的自治意識和參與能力低下等因素作為社區治理“碎片化”的主要原因。筆者認為，在社區建設時期以及社區治理初期，上述因素的確是造成社區治理主體間不平衡發展和社區“行政化”“內卷化”問題的主要原因，但社區治理“碎片化”問題是社區治理深化時期以社區社會組織及社會組織快速發展、商品房普遍社區化為背景而產生的，故多元治理主體的錯位及缺乏協動才是社區治理“碎片化”的最重要原因。

（一）主體錯位

一方面，在社區治理過程中，多元治理主體都應具有明確的目標、使命、功能和價值觀，如居委會是居民統合性的、合法性的組織，是居民的“頭”;業委會是為居民代言并行使共同管理權的自治組織;社區社會組織及社會組織是提供專門服務、處理政府和居民無法解決或解決不好的事務的專業性組織;市場組織是提供商品化服務、保障社區環境衛生和安全的組織。由于相關法律法規尚不成熟，目前多元治理主體并不明確自身的目標、使命、功能和價值觀，導致出現定位不準確、權責不清晰等錯位現象，如居委會“行政化”與“去行政化”、社會組織“非專業化”等。另一方面，由于多元治理主體的人力、財力、物力、時間等方面的資源不盡相同，其為了完成工作或追求自身利益往往會違背自身的目標、使命、功能和價值觀，進而出現角色迷失、行為異化等錯位現象。如居委會為了完成行政任務而將“政績”放在首位，成為政府的“腿”;業委會發育不良，社區社會組織結構單一，使得它們不得不依附于居委會;各個社會組織的水平參差不齊，且因其并非社區內生組織，故在嵌入時專業性往往會大打折扣。

（二）缺乏協動

協動指的是多元主體為了共同的目標而采取的一致性行動，是以多元主體平等為基礎的。從我國社區治理現狀來看，多元主體之間既缺少協動意識也缺乏協動機制，缺少協動意識與單位制時期社會管理體制有較深強關聯，而缺乏協動機制則是社區治理深化期所要面對的困境。在單位制時期，個人依附單位，下級單位依附上級單位，形成了“國家——單位——個人”的縱向聯結控制機制，[27]這是一種縱向管理和控制的科層制體制，并非協動機制。在社區建設時期，社區成為聯結國家與個人的橋梁，但是社區內組織依然依附于基層政府，雖然協動意識有所增強，但是整體來看依然表現出較強的科層制特點。在社區治理深化期，“三社聯動”即社區、社會組織和社會工作者之間的協動機制成為創新社會治理的有益探索，并迅速在全國得到普及。相比以往單一的科層制管理，“三社聯動”促進了多元主體的協商、合作和互動，但從社區治理的發展路徑來看，這只是社區與社會組織協動的第一步，如何建構政府、居委會、業委會、社區社會組織、社會組織及市場組織等多元主體之間的協動機制才是避免社區治理“碎片化”的重點所在。

五、社區治理“碎片化”之整合機制

筆者認為，明確多元治理主體的角色定位，完善多元治理主體協動機制，是建構社區治理“碎片化”整合機制的有效途徑。

（一）明確多元治理主體的角色定位

近幾年，《中華人民共和國慈善法》的實施，《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的修訂，《民政部關于大力培育發展社區社會組織的意見》的提出，對于明確社區多元治理主體的角色定位起到了重要影響，但這些法律法規依然存在用詞模糊、個別條款與現實不適等缺陷。因此，應進一步完善相關法律法規，確保多元治理主體的合法性建構和合法化參與。社區多元主體應嚴格依照法律法規有的放矢地參與社區治理。具體而言，政府應減少對其他治理主體的干預，避免社區內部問題“行政化”“復雜化”;居委會應發揮主導地位，構建社區問題居民發現、社區問題居民討論、社區問題居民解決的參與機制，促成真正意義上的社區治理;業委會應積極參與進來，配合居委會做好各項社區治理工作;社區社會組織及社會組織應維持自身的價值觀，提高專業化能力;市場組織應保障居民的權力，承擔應有的義務。

（二）完善多元主體協動機制——他山之石

筆者曾用一年時間對日本中部地區的政府及社區進行調研，發現在日本多個城市已實施社區協動治理機制，以促進多元主體的參與。以豐田市為例，現已形成社區內部協動機制和社區外部協動機制等兩種協動機制。為促進政府與社區內組織之間的協作，實施了“地域預算提案項目”和“わくわく項目”①;為促進政府、社區與社會組織、企業、高校等多元主體之間的互動與協作，制定了“市民活動中心”（行政設定題目型）、“共動事業提案制度”（市民提案型）以及企業、高校之間的協動政策，最終形成了圖3所示的協動治理機制。

就完善我國社區多元治理主體協動機制而言，日本的社區協動治理機制可提供有益參考。一是在日本，政府以多樣化的項目支持多元主體的參與。在我國，隨著社區治理的不斷深化，地方政府也在推出“政府購買服務”“公益創投”等創新舉措，但地區發展不平衡致使各地政府購買力度有較大差異，且不同程度地存在“溺愛”社會組織而“冷落”社區社會組織的現象，因而不能做到“雨露均沾”。未來，政府在加大資金支持的同時應優化支持路徑，針對不同主體提出不同的支持方式，以激勵多元主體積極參與到社區治理中來。二是在日本的社區內，“町內會”是聯結和代表全體社區居民的統合性組織，雖然也會有輔助行政工作的任務，但是具有較高的自主性和獨立性。在社區治理過程中，“町內會”不僅是居民與政府之間的橋梁，也是橫向組織間協商和互動的中心。在我國的社區內，居委會承擔著諸多行政性事務，但缺乏獨立性和自主性。因此，我國改善社區治理路徑的首要條件是明確居委會的職責，突出居委會的核心地位。三是從日本的社區社會組織發展來看，每個社區都有老人會、兒童會等統合性、基礎性的社區社會組織，組織成員較為穩定，是居民參與社區治理的重要平臺。在我國，社區內雖然也有由積極分子組成的社區社會組織，但因缺少組織化的參與路徑，無法形成規模，影響力較小。可以考慮在社區內設置老年組織、婦女組織等穩定性、基礎性的社區社會組織，讓同齡人和具有共同特征的人們聚集在一起，共同參與社區治理。四是在日本社區內，負責提供專業性服務的社會組織主動提升自身專業能力，注重連接多方資源，積極孵化和支持志愿者組織等多樣化的社區社會組織。在我國，隨著政府對社會組織支持力度的加大，社會組織發展迅速，對孵化社區社會組織起到了一定的作用，但也存在著專業服務能力欠缺、與居委會發生沖突以及對社區社會組織的陪伴和支持不足等問題。對此，社會組織應不斷提升專業能力，發揮自身優勢，擴大資金來源，拓展與企業、大學等主體之間的交流與合作，培育志愿性、公益性社區社會組織，以促進社區多元治理主體的協商與互動。

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（責任編輯：劉亞峰）

Abstract：under the background of the deepening of community governance in China，the multi governance subjects of community face the dilemma of “fragmentation” in the process of participating in governance，which is mainly manifested in “fragmentation” of governance subjects and “fragmentation” of governance process.The main body of governance “fragmentation” is divided into internal “fragmentation” and external “fragmentation”，and the governance process “fragmentation” is divided into the overall process “fragmentation” and the specific process “fragmentation”.The root cause of the fragmentation of community governance lies in the dislocation of multiple governance subjects and the lack of coordination.In the future community governance，we can refer to Japan's community cooperative governance mechanism，make clear the role of community multiple governance subjects，and improve the community multiple governance subject cooperative governance mechanism，so as to create a good atmosphere for co-governance and sharing.

Key words：community governance;fragmentation;multiple governance subjects;cooperative governance