購買式造林實現路徑及效益分析

賀迎春

摘 要：山西屬黃土高原溝壑區，缺林少綠、生態脆弱。針對多年造林綠化資金不足、效率低下，樹木成活保存率低的實際，選擇林業改革發展重點地區晉中市開展調研工作，重點從造林主體、造林模式、造林標準、造林資金及支付方式、造林組織程序及管理等方面提煉出優化后的購買式造林實現路徑，由此通過效益分析，提出針對性對策建議，為購買式造林決策提供參考。

關鍵詞：購買式造林;路徑;效益分析;晉中市

中圖分類號：S181.5 ? ? ? 文獻標識碼：A

DOI：10.19754/j.nyyjs.20200330027

引言

購買式造林是新形勢下政府向社會力量購買服務的市場機制在林業改革發展上的轉接和應用，其實質是把過去政府全過程投資造林的傳統做法通過一定的程序轉接為社會力量根據林業部門編制的規劃設計先行造林，經檢查驗收合格，政府對社會力量完成造林所投入的資金、技術、勞動力等綜合成本以及合理利潤實行購買的經濟活動。山西省地處黃土高原溝壑區，缺林少綠、生態脆弱，森林覆蓋率低于全國平均水平。多年來，造林綠化飽受資金不足、效率低下，樹木成活保存率低等問題困擾[1]。隨著國務院辦公廳《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96號）和財政部、民政部、工商總局關于印發《政府購買服務管理辦法（暫行）》的通知（財綜〔2014〕96號）文件的相繼發布，以“購買式造林”為重要內容的林業改革發展新模式在山西省正式拉開序幕。

購買式造林是造林綠化的市場化管理辦法，其林權主體保持不變，經營管理責任保持不變，且對通過購買式造林取得的造林成果，在后期管護上，優先安排管護和生態效益補償資金，購買式造林調整了生產關系，解放了生產力，促進了林業改革發展[2]。晉中市屬山西省林業改革發展重點地區，近年來，晉中市積極推進購買式造林，將計劃經濟體制下由政府行政推動的形式，轉變為市場經濟體制下社會力量主動參與的局面。調研組在充分調研、反復比較、深入分析的基礎上，提煉出優化后的購買式造林實現路徑，并提出針對性的對策建議，為政府制定購買式造林相關政策提供參考，也為全國同類地區購買式造林決策提供理論借鑒。

1 數據與方法

1.1 研究區概況

晉中市位于山西省中部，全市國土面積1642666hm2，全市林業用地408533hm2，占國土總面積的53.8%;全市有林地面積334667hm2，未成林造林地64000hm2，疏林地28666hm2，灌木林地59280hm2，宜林地213333hm2，森林覆蓋率17.9%。晉中屬溫帶大陸性季風氣候，降水量偏少，年平均氣溫9.4℃，年平均降水量480mm。自山西省啟動購買式造林以來，晉中市嚴格按照國、省購買式造林政策規定和部署，堅持政府引導、市場驅動、試點先行的原則，不斷擴大購買式造林在工程造林中的比例，積極探索符合市場經濟規律的購買式造林管理辦法，實現了造林效率和規模的穩步提升，有效助推了全市脫貧攻堅。

1.2 調研方法

2019年3—6月，調研組采用座談走訪、實地調查和林業部門介紹相結合的方式，深入晉中市11個縣開展調研，重點了解自2016年購買式造林啟動以來，造林主體、造林模式、造林標準、造林資金及支付方式、造林組織程序及管理等方面發生的變化，數據來源于相關縣林業主管部門官方公布的數據。

2 結果與分析

近年來，晉中市積極推進購買式造林，通過政府出資買林的辦法，將計劃經濟體制下由政府行政推動的形式，轉變為市場經濟體制下社會力量主動參與的局面，成功實現了由“要我造”到“我要造”的轉變，極大提高了造林綠化的成效，有效整合了多方資源，盤活了市場經濟，加快了林業改革發展步伐。在充分調研、反復比較、深入分析的基礎上，調研組提煉出優化后的購買式造林實現路徑。

2.1 購買式造林的主體與對象

購買式造林應當以縣級行政區域為單元，承接主體應該是在此區域內參與造林綠化的農戶、林場職工、下崗職工、大戶、合作社、生態莊園以及企事業單位，凡是在區域內產權清晰、標準合格的新造林地均應納入購買式造林的范疇。

2.2 購買式造林的規模與標準

對于農戶、林場職工、下崗職工承接的造林面積一般應為6.7hm2以上的新造林地;對于大戶、合作社、生態莊園以及企事業單位一般應為60hm2以上的新造林地;兩者原則上均以山系、流域為單元集中連片、規模治理，便于集中管護和生態效益最大化。購買式造林的林種一般應以生態林為主，或者生態林面積比例應在70%以上，且符合國家造林技術規程或山西省制定的造林技術標準，成活保存率在80%以上。

2.3 購買式造林的資金與支付方式

購買式造林的資金一般通過各級財政進行預算和統籌;國家、省、市、縣4級造林綠化資金可統籌運作，作為購買式造林的資金來源。購買式造林的標準應結合實際情況確定，針闊混交林600～800元/667m2，具體根據苗木標準確定補助標準;喬灌混交林400～800元/667m2，具體根據混交灌木的比例和品種區分;經濟型灌木林200～300元/667m2，具體根據灌木品種、高度、密度確定。購買式造林的支付方式應分2種，對于近3～5a營造的沒有享受過國家、省級、市級造林綠化補助的新造林地一次性購買;當年新造林地采取3a內2次付清的辦法，當年造林驗收合格后支付購買資金總額的60%，3a驗收合格后支付剩余40%資金。

2.4 購買式造林的組織與程序

2.4.1 組織實施

縣級林業主管部門根據年度造林任務、財政預算、重點工程等內容，及時編制年度購買式造林工作方案并向社會公開發布。方案要明確資金來源、付款方式、承接主體、實施程序、質量標準、驗收辦法以及作業設計、施工期限等內容。

2.4.2 操作程序

造林主體當年完成造林任務后，及時向鄉鎮、縣級林業主管部門提出驗收申請;縣級林業主管部門依據宜林地使用證、造林作業設計、技術規程等組織檢查驗收，出具驗收報告，并鑒訂購買式造林合同書;縣級林業主管部門驗收報告作為兌現造林資金的主要依據，并由市級林業主管部門匯總整理后報送省級林業主管部門;省級林業主管部門當年秋冬季組織造林核驗，經核實合格后及時撥付兌現資金。

2.5 購買式造林與現行造林方式的對接

當年造林結束后，由造林主體提出申請，所屬縣林級業主管部門申請、市級林業主管部門于當年年底前匯總整理，向省級林業主管部門申請下一年度造林任務，申報縣的年度造林規模原則上不少于33hm2。造林申請報告主要內容包括上年度項目實施情況、當年造林規模及其成活保存情況、林種及樹種組成、苗木規格、混交比例以及申請省級財政資金額度等。

2.6 購買式造林作業設計的編制與審批

2.6.1 購買式造林和現行造林方式對接的新造林地

造林主體提出申請，縣級林業主管部門根據省級林業主管部門下達的財政購買造林任務，依據《造林技術規程》（GB/T15776-2006），于省下達計劃任務后，向市級林業主管部門上報由具有林業規劃設計或營造林設計資質單位編制的造林作業設計，市級林業主管部門審批后報省級林業主管部門備案。

2.6.2 由造林主體自發造林的購買式造林地

造林主體提出申請后，縣級林業主管部門依據《造林技術規程》（GB/T15776-2006）編制造林作業設計上報市級林業主管部門審批，經核準報省級林業主管部門備案。

2.7 購買式造林的檢查驗收

2.7.1 購買式造林和現行造林方式對接的新造林地

縣級林業主管部門應依據省級林業主管部門下達的任務與資金文件、市級林業主管部門批準的作業設計以及與造林主體簽訂的合同等組織全面驗收，于當年年底前將驗收情況報市級林業主管部門，由市級林業主管部門匯總整理后統一上報省級林業主管部門，并提出申請驗收報告。

2.7.2 由造林主體自發造林的購買式造林地

造林結束后，造林主體提出申請，縣級林業主管部門依據申請組織全面驗收，并上報市級林業主管部門，市級林業主管部門匯總后報省級林業主管部門，并申請組織驗收。造林主體完成造林、撫育、管護3a后，由省級林業主管部門組織對項目縣造林數量、質量、資金撥付使用及撫育、管護等進行抽查驗收，抽查比例原則上不少于計劃面積的10%。對省級抽查驗收不合格的，由縣級林業主管部門督促造林主體進行補植完善，并申請省級林業主管部門次年復查，對復查不合格的，取消購買合同和補助資金。經驗收成活保存合格的造林地，按照國家公益林管理辦法，享受國家、省、市公益林補助范疇。

2.8 購買式造林的合同與檔案管理

2.8.1 簽訂合同

縣級林業主管部門、承接主體須以造林作業設計為基本要件，簽訂造林合同，明確約定購買的內容、期限、數量、價格、資金結算方式以及雙方的權利和義務等事項。

2.8.2 建檔立案

縣級林業主管部門建立規范檔案管理，內容要詳細具體，包括項目建議書、作業設計、種苗來源、種苗價格、施工情況、自查驗收、檢查驗收、開展撫育等各方面情況，保存期限參照有關規定執行。

2.9 購買式造林的管護

造林后期管護工作，遵循“誰造、誰管、誰受益”原則，責任落實到人，確保種1棵、活1棵;對于管護到位，郁閉成林的，縣人民政府適時發放林權證;符合生態公益林管護和森林生態效益補償政策的，統籌安排，確保績效。

3 購買式造林討論與建議

3.1 購買式造林效益分析

林業是重要的基礎產業和公益事業，林業發展方式轉變是全社會經濟發展方式轉變的重要內容。購買式造林是應對集體林權制度改革之后的新對策，對于改變目前重造輕管、造管脫節和低產低效造林有積極的推進作用，對于調動和發揮社會閑散資金投入造林綠化、林業生態建設具有重要的現實意義，對于調動廣大農戶參與、變分散造林為集中連片造林都有積極的促進作用。

調研結果顯示，目前晉中市林業發展中存在的主要問題有林業生態大而不優，質量效益未能充分發揮，林業產業全而不強、競爭力相對不高，林業管理專而不精、科學管理模式尚未完全建立。而購買式造林連續實施幾年以后，林業發展出現了“5個轉變”：森林資源培育由追求數量增長向既追求數量增長，更注重提高森林質量和效益轉變;林業由粗放經營向依靠科技進步集約經營轉變;林業產業由單一的第一產業向第一、二、三產業協調有序發展轉變;林業資源保護管理由單一行政管理手段向充分利用行政、經濟、法律等手段的綜合治理轉變;傳統林業體制機制向建立完善與現代林業相適應的市場經濟體制機制轉變，包括逐步健全了廣泛參與的引導機制，多元投入的融資體系等，為林業提質增效提供了有力支撐。

實踐證明，購買式造林在促進農村產業結構調整、增加農民收入、建設生態文明中發揮著越來越重要的作用。購買式造林是經濟新常態下，促進政府管理職能轉變，實現用市場手段增加林業投入，助推脫貧增收的重要手段;購買式造林是繼集體林權制度改革之后，全面深化林業改革，調動市場主體參與造林積極性，進一步激發林業發展活力的重要抓手;購買式造林是提高資金使用效率，用政府資金直接換取造林成果，提升造林成活率、保存率以及成林率和覆蓋率的重要保障[3，4]。

3.2 購買式造林對策建議

3.2.1 健全制度，拓寬資金渠道

積極改革林業資金管理辦法，根據購買式造林資金兌付特點，逐步建立購買式造林財政專項預算管理制度，為購買式造林提供資金和制度保障。同時，購買資金要與國家、省級以及市縣造林綠化資金有機結合，積極吸納社會資本，統籌涉林資金，確保購買資金足額到位。

3.2.2 依托科技，提升質量效益

購買式造林要堅持近自然林業理念，突出多樹種選擇，多模式布局，喬灌草合理搭配。大力推廣徑流林業整地技術，大容器苗造林技術，截桿造林技術，保水劑、ABT生根粉技術，地膜、草皮、石片覆蓋等實用造林技術，切實提高造林質量，力爭實現林業提質增效。

3.2.3 強化管理，提高管護成效

加強新造林和未成林地管護，嚴格落實《山西省封山禁牧辦法》，完善森林保險，嚴控森林火災、森林病蟲害發生，促進資源有效管護，提高管護成效。

3.2.4 嚴格管理，確保持續發展

嚴格執行國家、省技術規程;加強購買式造林檔案管理，做到資料保存齊全，購買有據可查;重視購買式造林的檢查驗收，檢查驗收結果作為購買造林績效考核的重要內容;建立健全承接主體監督管理制度。

參考文獻

[1] 毛炎新，柳輝，奉國強.購買式造林是國家高效造林生態扶貧的新模式[J].林業經濟，2016，38（6）：3-5.

[2]白小東.黑茶山區購買式造林實踐與啟示[J].山西林業，2016（4）：9-10.

[3]杜懷平.關于山西黑茶山區購買式造林的思考[J].山西林業，2016（5）：4-5.

[4]曾以禹，吳瓊，衣旭彤.深度貧困地區林業精準扶貧案例研究[J].林業經濟，2017，39（8）：27-30.

（責任編輯 周康）