輿論監督對自然資源資產離任審計的促進作用研究

李兆東 巫心培

【摘 要】 輿論監督和審計監督都是黨和國家監督體系的組成部分，研究輿論監督與審計監督的監督合力具有現實意義。自然資源資產審計雖開展多年，但其審計獨立性難以保證，取證難度大，經驗無法及時共享，問責效果不明顯，需要輿論監督促進其作用發揮。文章分傳統媒體和新媒體分析了審計工作的輿論監督環境，結合委托代理理論，闡述了自然資源資產離任審計與輿論監督的關系，分析了自然資源資產離任審計工作中的利益相關者，以及輿論監督對自然資源資產離任審計獨立性、影響力、經驗交流、問責機制四方面的促進作用，并提出輿論監督促進自然資源資產離任審計作用發揮的具體建議。

【關鍵詞】 自然資源資產離任審計; 輿論監督; 環境審計

【中圖分類號】 F239? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2020）04-0021-05

引 言

從“反腐風暴”“長春疫苗事件”到福州“碳九”泄露事件，輿論監督在政府行為過程中起到重要作用，媒體對某一熱點事件的連續報道，會對相關政府部門施加較大輿論壓力，迫使其積極采取措施給公眾以答復。2018年，湖北、湖南、廣西等地審計機關相繼加大與新聞媒體的合作力度，以輿論關注度較高的審計項目為主題，安排記者進行互動交流活動，開展審計宣傳工作，充分發揮新媒體優勢，實現與審計一線的實時聯動，擴大審計影響力。自然資源資產離任審計是黨的十八屆三中全會提出的審計制度創新，是對領導干部資源環境履職行為的監督，由于其審計內容多為環境保護的熱點問題，社會關注度較高，輿論監督對自然資源資產離任審計的影響更加突出。

一、文獻綜述

自然資源資產離任審計是對領導干部生態環境責任履行情況及自然資源資產管理狀況的監督、評價與鑒證[1]，可從審計對象、審計標準、審計重點、審計對象、審計主題及審計結果等審計要素角度對其進行剖析[2-3，18];審計過程中涉及的自然資源種類較多，主要分為森林資源[4]、土地資源[5]、水資源[6]、礦產資源[7]、大氣資源[8]五大類，可借助現代信息技術，如“3S”（GS、GIS、GPS），無人機、應急監測車、水準儀等先進設備，單因子指數法、比率分析法、環境空氣綜合污染指數法等科學方法。審計試點工作中，相關市縣總結出先進經驗進行分享，如山東青島膠州市[9]、北京市[10]等;此外，試點工作也暴露出自然資源資產離任審計實踐中存在的諸多問題，大部分地區缺乏開展自然資源資產離任審計工作的經驗，且部分領導干部尚未對該項審計形成正確認知[19]，如何促進審計工作有效開展，成為一項亟待解決的問題。

黨的十八屆四中全會和十九大報告中均強調輿論監督的重要性，將其作為國家監督體系的重要組成部分，近年來有關輿論監督與審計監督的研究也陸續開展。首先，審計宣傳工作主要依托于媒體宣傳平臺，需要審計機關、媒體、政府等多方合作，共同實現輿論監督的治理作用[11];其次，引入輿論監督力量可與政府審計工作合作，在更好地發揮審計監督功能的基礎上[12，16]，雙方共同促進建立良好的問責機制，進一步發揮審計反腐功能[13]。在審計結果公開方面，審計結果公開與審計報道力度呈正相關[14]，既保障了公眾對政府審計信息的知情權，也使得媒體及公眾能夠更好地行使監督權。此類研究，學者們主要從政府審計整體角度著手，就輿論監督對審計監督作用進行研究，很少有針對具體審計類型的研究。結合目前輿論關注度較高的環境熱點話題及自然資源資產離任審計的特殊性，本文選擇輿論監督對自然資源資產離任審計促進作用視角進行分析研究，探索輿論監督助力審計監督的具體實施路徑。

二、自然資源資產離任審計工作中存在的問題

（一）審計獨立性難以保證

審計獨立性是發揮審計監督職能的前提，目前我國針對審計獨立性的研究多停留在理論層面，主要從制度改革等審計內部視角展開，通過完善規章制度、規范審計行為等措施保證審計獨立性，如審計“四嚴禁、八不準”條令的頒布。相較于傳統財政審計，自然資源資產離任的審計對象主要為各級黨政領導干部與國有資源管理主要領導，涉及相關政府部門較多，審計環境較為復雜，在實際審計工作中，由于缺乏審計依據、自然資源資產管理交叉以及各管理部門的職責界定不明確等原因，審計工作往往無法正常開展。以水資源審計為例，水資源數據大多為動態數據，如果沒有動態監測系統，其數據有效性無法保證，而審計人員在進行審計工作時，為了保證審計工作的順利開展，可能將政府利益放在首位，不會對其數據有效性進行深究，因此通過分析該數據而得出的審計結論較大概率存在偏差。

（二）審計取證難度較大

一方面，自然資源種類眾多、分布廣泛且大部分自然資源資產產權問題仍不明晰，相關環境監管部門并未系統地采集、保存過自然資源資產數據，無法構成連續完整的基礎數據鏈;此外，自然資源信息數據由不同部門保管，各部門之間互不干涉，審計人員需花費較多時間在各部門之間輾轉，難以快速、準確地獲取所需數據。另一方面，自然資源資產離任審計發展時間較短，尚未形成一套完整的審計流程，盡管自然資源資產離任審計試點過程中提出編制自然資源資產負債表，但目前為止，該表的編制方式還不成熟，能夠準確估量價值的自然資源種類較少，審計人員能夠獲取并進行分析的數據極其有限，無法對領導干部責任進行全面界定。

（三）試點經驗無法及時共享

雖然自然資源資產離任審計需要結合被審計地區的地域特點，但審計中遇到的問題還是共性問題居多，主要集中在取證難、評價難、定責難三方面，各地試點探索出的先進審計技術方法均可借鑒可推廣。截至2017年10月，全國自然資源資產離任審計試點項目達827個，系統性總結成功經驗并推廣的地區卻較少，就目前知網搜索自然資源資產離任審計結果來看，僅山東膠州市、江蘇省等少數試點將先進經驗歸總為論文形式進行發表，其余試點均未對實踐經驗進行歸納分享。

（四）審計問責效果不明顯

問責效果不佳的直接原因是定責不精準，自然資源具有動態性、滯后性等特點，如礦產資源、森林資源等自然資源變化狀況的跨度時間較長，遠遠超過一屆領導干部的任期，而審計工作的時間跨度卻不是太長，在這種情況下，審計無法對前后任領導的責任進行準確界定。只有在明確界定領導干部環境責任的基礎上，才能進一步完善領導干部問責機制，提高審計結果利用效率。

三、自然資源資產離任審計工作的輿論監督環境

輿論監督是備受國家重視的外部監督，在參與政府工作監督、防治腐敗等方面發揮著重要作用，也是政府實現自我監督的路徑之一。對自然資源資產離任審計所處的輿論監督環境進行分析，有助于審計機構客觀認識輿論監督對審計工作的影響。

（一）傳統媒體

傳統媒體是一種傳統的大眾傳播方式，雖然信息傳遞方式單一，傳播方式受時間和空間限制，但其專業性與權威性難以取代。在傳統輿論監督體系中，媒體監督長期占據主導地位，數量雖然不多，但是影響力巨大，是輿論監督力量的“領頭羊”，還有一種情況是媒體數量眾多但影響力較低，形成輿論監督的長尾效應（如圖1所示）。

（二）網絡媒體

互聯網平臺還未出現之前，公眾監督一直處于輿論監督的“尾部”，他們數量眾多，但分散且缺少發聲平臺，因此其意見或看法的影響力相當有限，難以切實發揮輿論監督的效力。近年來，眾多網絡媒體借助互聯網平臺迅速取代傳統媒體成為信息傳遞的新載體。由于信息傳播成本的降低，社會公眾可借助網絡平臺發表意見，通過互聯網的信息聚合能力形成強大話語權，輿論監督的長尾效應得以凸顯。目前我國生態環境問題不容忽視，政府制訂了污染防治行動計劃，要求審計機關在開展自然資源資產離任審計時，積極回應人民群眾的關切，與之形成良好互動，科學確定審計重點。各省市審計機構借助微信公眾號、微博等新媒體平臺進行審計政務信息公開，開通互動窗口，社會公眾可通過留言等方式與審計機關進行互動，行使對審計工作的監督權。

除長尾效應之外，現今輿論監督環境在互聯網的推動下還會呈現出一種“蝴蝶效應”，即某個微小事件的發展速度和走向無法預料，最終產生巨大連鎖反應，此時政府部門的反應處理往往滯后于事態發展，無法針對這一事件做出正確回應，很容易陷入被動局面?！吧鷳B文明建設”和“領導干部反腐”作為社會熱點話題，給自然資源資產離任審計帶來較大社會關注度，然而這一新型審計形式尚未發展成熟，審計人員經驗不足、評價標準不完善、審計結果不透明等問題都有可能引發“蝴蝶效應”，給審計工作帶來較大壓力。

四、自然資源資產離任審計與輿論監督的關系

委托代理視角下，委托人需要通過委托審計機構來確認被審計單位的受托責任履行情況。在信息對稱的情況下，委托人可以省去委托過程，直接判斷被委托單位的責任履行情況，但由于資產所有權與管理權的分離，資產信息無法完全透明，委托人需要獨立的第三方機構將信息透明化，這就是審計機關存在的必要性。參考倪世峰等[15]對水資源利益相關者的劃分，結合委托代理理論，將自然資源資產離任審計利益相關者劃分為審計機關、人民政府、以社會公眾為主的輿論監督。如圖2所示，將審計機關作為內部利益相關者和審計主體，審計人員的專業素養、審計機關的專業性和獨立性都將直接影響審計結果，兩者間是正相關關系，社會公眾是外部利益相關者中的重要部分，新聞媒體作為信息媒介，將審計信息傳遞給社會公眾，一方面，緩解政府審計機關與社會監督力量之間嚴重的信息不對稱現象，增強政府審計機關公信力;另一方面，社會公眾對環境問題的關注度和媒體持續報道形成的輿論監督力量能夠與審計監督力量形成合力，貫穿自然資源資產離任審計的審前、審中、審后全過程，大大減少審計成本，提高審計效率和審計成果利用率。

五、輿論監督對自然資源資產離任審計的促進作用路徑

（一）輿論監督有助于保持審計機關獨立性

在審計工作中引入以媒體為主的輿論監督力量，發揮新聞媒體的議程設置功能，調動社會公眾對審計工作的關注度，對被審計政府單位施加輿論壓力，為審計工作爭取更多審計主動權，保證審計工作的獨立客觀性。一般來說，新聞媒體的議程設置功能對審計工作的影響通常通過認知機制、顯著性機制、序列機制三大機制來實現。第一階段為認知機制，媒體通過對生態文明建設等新聞報道向社會公眾傳遞自然資源資產離任審計這一審計概念，實現公眾及部分領導干部對這一新型審計工作的初步認知;第二階段，媒體保持對審計相關工作的持續、重復報道，進一步提高公眾對審計工作的重視程度，利用輿論壓力對自然資源、生態環境、林草、水利等相關政府部門進行監督[17]，保障審計工作的順利開展;第三階段，媒體按照一定順序對審計工作進行報道，在公眾對審計工作了解的基礎上，把輿論監督的力量發揮至最大效果，協同審計監督力量共同對政府部門進行監督[20]。

（二）輿論監督提升審計影響力

《中華人民共和國國家審計準則》中提及，審計人員需具備從媒體及公眾關注事件中判斷是否存在違法行為的能力，側面反映出輿論監督力量在審計取證環節中的輔助作用。一方面，自然資源資產離任審計因其審計對象為資源環境，具備輿論監督的條件，借助新聞媒體特有的宣傳能力，解讀相關審計政策，增強審計部門公信力，將社會公眾納入獲取審計線索的重要一環，拓展政府審計機關發掘審計線索的方式與范圍。另一方面，基于信息傳遞理論，政府對審計的需求會隨著審計影響力的提高而增加，同時寄希望于通過審計發現政府內部治理問題，加快政府建設。政府對審計重視程度增加，便會加大資金投入，推動各政府部門間建立起數據連接，形成自然資源數據庫。

（三）輿論監督為先進審計技術經驗交流分享提供平臺

自2015年自然資源資產離任審計試點以來，福建、山東膠州、浙江麗水、江蘇南京等地市在試點過程中，各地依據自身環境狀況，審計內容各有側重。江蘇南京將審計重點聚焦于大氣資源和水資源，閩東南地區重點審計海洋資源與水資源，閩西北地區則是著重突出森林資源及礦產資源審計。通過試點，各地探索出符合實際審計方法，如江蘇南京試點提出，審計部門應當積極與相關政府部門構建良好合作關系，在專業的資源管理領域借助專業人員的力量，必要時可尋求專家幫助;浙江麗水同樣與專業部門合作，由測繪部門提供審計所需的數據及技術支持，保證審計工作正常開展;山東膠州，30多種現代技術方法運用到實際審計;有的試點地區還借助督查力量，對環保舉報信息進行篩選，確定審計重點。以上試點地區獲取的先進自然資源資產離任審計經驗均在《人民日報》上進行報道，加強各地區間創新審計技術方法的交流，為自然資源資產離任審計在全國全面推廣打下了堅實基礎。

（四）輿論監督推動審計問責機制完善

審計問責機制的完善有兩種途徑，一是加大審計結果公開力度，審計署通過“互聯網+”平臺，通過官網、自媒體等網絡平臺進行審計結果披露，接受社會監督，拓展社會公眾接受審計結果公告渠道多樣化、便捷化。輿論監督對審計結果的查詢會形成一種信息交互，促使社會公眾參與到領導干部責任履行的問責中來，進一步推動審計結果公開。二是加大審計整改力度，輿論監督作為一種強大的外部監督力量，通過建立媒體曝光道歉機制或網絡環境問責追蹤卡等輿論監督路徑，利用輿論壓力倒逼被審計單位抓緊整改，還將工作責任層層傳遞至相關主管部門，構建起全民參與的監督大格局。

輿論監督對自然資源資產離任審計作用路徑如圖3所示。

六、發揮輿論監督促進作用的建議

（一）選擇專業性較高的新聞媒體

輿論監督力量可以給自然資源資產離任審計工作帶來較大推動作用，然而，審計工作的專業性及保密性較強，媒體關注度的提高不可避免地會與之產生一些沖突。例如，非專業性媒體的新聞報道通常以吸引眼球為導向，為了造成轟動效應，這些媒體往往會枉顧事件本身的真實性，在報道時進行過度渲染或進行主觀性評論，在審計公開結果與新聞報道出入較大時，不明真相的廣大公眾極易受到影響，從而質疑審計工作的客觀性，給審計人員帶來較大輿論壓力，阻礙審計工作的順利開展。因此，在審計工作初期發展過程中引入輿論監督力量需堅持謹慎性原則，選擇專業度較高或者主流媒體進行合作，保證審計工作的實施。

（二）提升媒體專業性，組織媒體深入調研審計工作全過程

自然資源資產離任審計內容較多，審計關系較為復雜，新聞媒體工作者難以對其進行專業較高的報道，此種情況可由審計機關牽頭，邀請相關媒體工作者對審計工作進行實地走訪調研，走進審計工作一線，熟悉審計流程，檢驗審計成果，最終形成專業性較強的審計新聞報道。比如在黔東南扶貧審計宣傳工作中，由審計署牽頭邀請人民日報社、新華社等多家中央媒體采訪團深入貧困地區開展采訪調研工作，為更好地了解扶貧審計工作，采訪團記者們針對扶貧審計采取的措施及取得的階段性成果進行座談交流，并進行實地走訪。中央采訪團對黔東南審計的走訪為交流扶貧審計攻堅工作提供了一個更高更廣的交流平臺，加深了新聞媒體工作者對審計工作的理解，保證了相關審計報道的真實性、客觀性和專業性。自然資源資產離任審計在公眾關注度高、審計范圍廣和審計難度高等方面與扶貧審計存在相似點，由此提出，自然資源資產離任審計與輿論監督力量的合作方式可參考上述方法。

（三）合理利用媒體平臺，宣傳審計工作

審計人員在工作時發現，很多被審政府機構對自然資源資產離任審計并不了解，缺乏基本自然資源資產數據存儲意識和技術，即使能夠對審計工作積極配合，也難以提供有效數據。有些被審計單位工作人員表示，從來沒有人要過如此詳細的生態環保方面的資料，該單位也沒有相關的自然資源資產數據。審計機構與新聞媒體進行合作，定期普及相關自然資源資產離任審計知識，不局限于主流媒體，各審計機關可與當地媒體合作開展審計宣傳工作。如《人民日報》曾開設自然資源資產離任審計政策解讀專欄，通過對審計要素的闡述解讀，在自然資源資產離任審計全面推廣之際，提高社會公眾對離任審計的認知程度及部分領導干部的重視程度，為后續審計工作開展奠定基礎。

（四）注重輿論監督成果運用

審計機關既要充分發揮新聞媒體的宣傳作用，也要將其作為一個警示震懾平臺，如江蘇南通審計局在當地的主要媒體《南通日報》上增設曝光致歉專欄，在監督被審單位審計整改的同時提高審計成果運用效率。自然資源資產離任審計正處于發展新階段，審計機關可對于媒體報道的典型離任審計或環境審計案例進行剖析，結合社會公眾對案例報道的反響，總結經驗，提出改進工作的建議，推動腐敗問題多發領域和環節的改革，切實取得輿論監督的實效。

七、結語

自然資源資產離任審計作為社會公眾關注度較高的一種新型審計模式，與傳統審計模式相比，更加能夠發揮輿論監督的作用，合理有效地利用輿論監督力量有助于提高審計機關公眾信任度，助力審計工作進一步開展。但就整體審計工作而言，輿論監督只是作為一種輔助力量并非主要力量，最終促進自然資源資產離任審計工作進步的關鍵性因素仍然是審計機構自身，應通過探索審計評價指標，引進先進審計技術方法等措施提高審計效率，推動自然資源資產離任審計工作的進步與發展。

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