中國監察權規制的理論脈絡追溯

摘要：中國自夏朝進入文明階段或者說進入階級社會以來，深受不同歷史時期的國家性質、政權組織形式和制度文化影響，尤其是當時主流統治思想的影響，監察權的規制所表現出來的性質、特點、方式等都有所不同。歷史上“神治”“禮治”“德治”“法治”“憲治”和“黨治”等思想在中國監察權規制中都扮演過重要角色。這些思想既表現出相互融合的特征，又依次發揮過主導作用，具有自身的演進邏輯，為我國監察權規制實踐提供了堅實的理論基礎。

關鍵詞：監察權;權力規制;監察理論;監察體制改革

中圖分類號：D929文獻標識碼：A文章編號：1009-5381（2020）01-0088-06

新監察體制改革之后，監察權位高權重，成為與立法權、行政權、司法權并列的“第四權”。如何合理、科學規制監察權，尋求各種權力之間的重新平衡，已經成為深化監察體制改革的重要訴求。中國古代有關監察權規制的實踐和理論學說，盡管部分理論已經退出了歷史舞臺，但這些權力規制方法所蘊含的哲理仍然值得深入探討。因此，在當前深化監察體制改革背景下，為了進一步規范監察權的行使，有效防止監察權力過分膨脹，需要對有關監察權規制的傳統理論資源進行系統梳理。

一、監察權之“神治”

據史料記載，原始社會到殷商、西周時期曾經歷了一個比較長久的神權政治、神判法階段。商朝的神權法思想盛極一時，直到春秋戰國時期才發生變化，針對神權法思想自身難以克服的矛盾，便結束了“神本位——任意法”時代。[1]31當時的監察制度尚處于萌芽狀態，監察權高度集中于君王，但是監察權的規制受到神緣本位、神權政治、神判法的影響，打上“神治”的烙印。

夏朝統治者利用宗教鬼神進行統治，將君主的權力（包括監察權）說成是神授的，把法律的制定說成是天的意志或意思表達，而法律的實施則是“恭行天罰”。《尚書》中記載，“有夏服天命”。[2]159夏啟征伐有扈氏時，認為是由于他“威侮五行，怠棄三正”，剿絕其命，是“予惟恭天之罰”的結果。這些記載雖然大多涉及軍事領域，但說明夏朝統治者為了維護自己的統治地位，把統治權說成是秉受天命而為，極力宣稱自己是神和上天在人間的代理人，對不服從其統治者施行“天罰”。夏代統治階級的監察權受制于依據神的意志所制定的“神權法”。比如，《尚書·洪范》言：“汝則有大疑，謀及乃心，謀及卿士，謀及庶人，謀及卜筮。”柳詒徵論道：“國事分為五權，天子一人一權，卿士若干人一權，庶民若干人一權，龜一權，筮一權”。五權之中，三可二否，皆可行事。[3]129

商代的統治者迷信鬼神，這一時期“天討”“天罰”思想發展到了高峰。《禮記·表記》載：“殷人尊神，率民以事神，先鬼而后禮。”商人把“上帝”、鬼神看得高于一切，凡是國家大事，都要通過占卜向其請示。商王假托神意，把實施刑罰說成是代天行罰。商代的《官刑》是懲治官吏犯罪、違法與失職的專門法律，對卿士與邦君等奴隸主貴族具有嚴格的約束力。據《左傳·昭公六年》記載：“商有亂政，而作《湯刑》。”此外，《史記·殷本紀》說：“帝太甲既立三年，不明，暴虐，不遵湯法，亂德，于是伊尹放于桐宮。三年，伊尹攝行政當國，以朝諸侯。”可見，商朝統治集團都把自己的統治權說成是神的意志，任何觸犯當時法律的行為，包括濫用監察權的行為，都被統治者視為悖逆鬼神天帝的元惡大罪，要受到嚴厲的懲處。

西周統治者繼承發展了商朝的神權法思想。周人以臣下的身份奪取了被稱之為“上帝”之子的商王的統治之后，從商人迷信神祗而亡國的教訓中悟出了道理：“天不可信，民不可輕。”當時把“德”看作是“天”與人間的重要樞紐，因而提出了“以德配天”的君權神授說。這種學說的基本理念是：“天或者‘上帝是至上神，它不是屬于某一個民族，而是為天下所有民族共有;天要把天命交給哪個民族，要看這個民族是否具有‘德，也即是否得到天下人民的擁護;天把天命授予有‘德的民族，該民族的祖先便可以匹配‘上帝‘在帝左右”。因此，“以德配天”君權神授說在為周王朝的政權合法性提供了有力論證的同時，也對周王的監察權形成了制約，如果周的政權脫離了天下人民，同樣會被人民拋棄，被有“德”的民族代替。

二、監察權之“禮治”

夏商周三代的“禮”的歷史，既是一部相互損益沿革的歷史，也是一部不斷制度化的歷史。[4]特別是在西周初年，經過“周公制禮”后，已經形成了龐大的“禮治”體系。當時國家治理的運行邏輯是：“國之大事，在祀與戎” [5]。而《說文解字·示部》也記載：“禮，履也，所以事神致福也。”可見，此時的“禮”還是與祭祀活動密切相關的一種行為規范，祭祀所得到的啟示是不可違背的。

改革論壇謝時研：中國監察權規制的理論脈絡追溯“禮治”思想作為先秦時期的一種意識形態，作為當時的一種統治思想，要求國家的政治、經濟、文化活動等方面，當然也包括監察方面，都按照“禮”的面貌來支配，對君王的權力發揮著重要規制作用。正如《孟子·離婁》中言堯舜之世：“君盡君道，臣盡臣道。”早在堯舜禹時期就有“謀于四岳”的拾遺補闕制度，針對重大政務，堯舜要咨詢四岳的意見，而舜在設官分職問題上也要“謀于四岳”。夏代“三正”“四輔臣”“六卿”“三老五更”等號稱輔弼的宗親貴族，負有拾遺補闕的諫諍責任。此外，夏朝設立了監察之官“嗇夫”，用來檢束群吏或百姓。

西周時期，“禮”的基本精神是“親親”“尊尊”。在家國一體的奴隸社會，“親親”“尊尊”是規制監察權的主要方式。以“禮”為表現形式的各類習慣法，對監察權進行規制。周公制《周禮》曰：“則以觀德，德以處事，事以度功，功以事民。”周公作《誓命》曰：“毀則為賊，掩賊為藏，竊賄為盜，盜器為奸。主藏之名，賴奸之用，為大兇德，有常無赦，在《九刑》不忘。”《周禮·天官·大宰》載：“以八法治官府。”說明西周對政府官員的職權行為和活動原則等都有了明確規定，而且西周統治者對官吏要求也非常嚴厲。《左傳·禧公十一年》周內史過說：“禮，國之干也。”《國語·晉語四》衛國寧莊子也說：“禮，國之紀也。”以上說明當時的禮是國家的根本大法，是規制監察權力的重要規范。但是，西周的“禮治”的基本特征是“禮不下庶人，刑不上大夫”。各級貴族不僅享有“禮”所規定的特權，而且即使越禮犯法，也一般不受刑罰。

春秋時期，傳統的宗法等級觀念和神權法思想受到了“德”“仁”思想的猛烈抨擊，“禮”的地位和作用已經開始式微。戰國時期是法律與禮制沖突的時期，“法治”思想開始興起。戰國時期取消了奴隸主貴族的特權，主張“不別親疏，不殊貴賤，一斷于法”[6]。漢朝以后，統治集團試圖協調“禮”與“法”的關系，開始實行“禮法結合”，經過“引經決獄、以禮解律、導禮人律”，而《唐律疏議》標志著“禮法”的全面結合。

三、監察權之“德治”

西周時期的統治者極力推崇“德治”，“德”成為統治階級的一種資格、品質，也是統治國家、規制權力的基本方式。《左傳·襄公二十四年》鄭國子產認為，“德，國之基也”。要求統治者必須時時了解人民苦疾，力求做到“知稼穡之艱難”“知小民之依（隱痛）”“懷保小民”[2]191。因此，君王等其他監察官員行使監察權時要把民心的向背作為重要考量，為了保“國之天命”，必須“明德”。

孔子在繼承西周“禮”、東夷“仁”的基礎上，提出了“為政以德”“富而后教”的“德治”思想。孔子曰：“茍正其身矣，于從政乎何有？不能正其身，如正人何？”[7]因而，作為君主要重視嚴以修身，修己而身正，才能正人，安百姓。孟子曰：“天子不仁，不保四海;諸侯不仁，不保社稷;卿大夫不仁，不保宗廟;士庶人不仁，不保四體。”[8]儒家主張用“仁禮”精神洗滌官吏內心的私欲，用“忠”的道德價值觀念去激勵官吏們勤奮工作，用民意作為重大事項的決斷依據，這些思想對于規制監察權無疑發揮著重要作用。荀子提出了“隆禮尊賢而王，重法愛民而霸”的命題。而他的思想是建立在人性惡的基礎上，奉行“王者之論”，即“無德不貴，無能不官，無功不賞，無罪不罰”[9]。荀子的吏治思想，旨在使官員受到皇帝的監督和考察，為官者應該謹慎行使權力，做到無恤親疏，無偏貴賤。

漢代賈誼提出了“君明、吏賢、民治”的思想。他說：“故民之治亂在于吏，國之安危在于政。故是以明君之于政也慎之，于吏也選之，然后國興也。故君能為善，則吏必能為善矣;吏能為善，則民必能為善矣……故君明而吏賢，吏賢而民治矣。”[10]賈誼還認為，作為君主要做到“明”，德治的關鍵在于，君主要按“仁、義、禮、信、公、法”行事，如此才能慎于政事。漢武帝時，董仲舒順應政治經濟需要，提出了“罷黜百家，獨尊儒術”。他吸取其他各派思想，主張以“德主刑輔”為核心，以法家思想為緣飾，以陰陽五行思想為哲學基礎，成為封建正統立法思想，進一步鞏固了中國古代監察權規制的“德治”基礎。

宋朝朱熹認為賢者乃治國的關鍵，他在《論語集注》中說：“賢，有德者，才，有能者。舉而用之，則有司皆得其人而政益修矣。”[11]《朱子語類·朱子五》曰：“天下事有大根本，小根本，正君心是大根本。”在《四書五經》的注釋中提出，“賢者，有德者，使之在位，則是以正君而善俗。能，有才者，使之在職，則足以修政而立事”[12]。因此，朱熹強調君主應該注重修身正心，認為這是關系到國家治理的最根本的大事，并主張任用有德有能者，只有做到舉用賢才，才能更加有利于治國安邦。

四、監察權之“法治”

國內學界大多認為，中國古代“法治”源于春秋戰國時期。監察權所依之法，在此階段經歷了“神權法”到“人治法”的轉變。法家以“人性惡”為理論假設，提出“依法治國”和“法、術、勢”相結合，主張“刑無等級”“以刑去刑”，推行“不別親疏，不殊貴賤，一斷于法”。這些“法治”思想對于有效規制皇帝、丞相、御史大夫等官員的監察權發揮了重要作用。

春秋戰國時期，李悝撰寫了《法經》，并用法的形式予以鞏固。他主張廢除世襲貴族制度，制定并嚴格執行對罪犯的“罰必當”的措施，打破過去“刑不上大夫，禮不下庶人”的傳統。《法經》的《雜律》內容包羅甚廣，其中就有“金禁”的規定，也就是有關官吏受賄的禁令。《雜律》規定：“丞相受金，左右伏誅;犀首以下受金則誅;金自鎰以下罰，不誅也，曰金禁。大夫之家有侯物，自一以上者族。”因而，《法經》體現了法家重刑主義的思想原則，也是當時魏國監察權規制的重要依據。《法經》深刻影響了秦律，乃至漢律的制定和發展，在中國古代法律史具有重要地位。

商鞅受李悝、吳起等人思想的影響較深，潛心研究“以法治國”，主張“刑無等級，自卿相將軍以至大夫庶人，有不從王令、犯國禁、亂上制者，罪死不赦”。據說，秦孝公十六年，太傅公子虔復犯法，被商鞅處以劓刑。可見，商鞅十分重視吏治，強調一切決于法。正如章炳麟《訄書·商鞅》所述：“鞅之作法也，盡九變以籠五官，覈其憲度而為治本。”正因如此，秦國變得秩序井然，老百姓變得守規矩。而在《商君書·慎法》載：“民一于君，事斷于法，是國之大道也”，“故有明主忠臣產于今世，而欲領其國者，不可以須臾忘于法。破勝黨任，節去言談，任法而治矣。使吏非法無以守，則雖巧不得為奸。”總而言之，商鞅的法治思想非常注重對君臣權力的制約，強調以法學之鷙維護民生之本。

韓非是將商鞅的“法”、申不害的“術”和慎到的“勢”融于一體，是法家思想集大成者。韓非將人的自利本性作為社會秩序建立的前提，認為君王統治權是一切事物的決策中心，強調君王運用嚴刑峻法來御臣治民。他指出：“智術之士，必遠見而明察，不明察，不能燭私;能法之士，必強毅而勁直，不勁直，不能矯奸。”[13]同時，在官員（包括監察官員）職務約束方面，法家的“術”論發揮了重要作用，其中從職務方面規制權力的規定包括“因任而授官，循名而責實，操殺生之柄，課群臣之能”的官僚任免和考課手段。

秦朝在經歷了春秋戰國“百家爭鳴”之后，“吏治”方面的有關制度已初步定型，并積極運用到實踐。為了強化對官吏的權力規制，秦代朝廷提出了要守法毋私，審當賞罰，不得“居官善取”“賤士而貴貨貝”和“受令不僂”。1975年出土的云夢秦簡《為吏之道》規定了為官應該遵守的行為規范：“凡為官之道，必精絜（潔）正直，慎謹堅固，審悉毋（無）私，微密韯（纖）察，安靜毋苛，審當賞罰。”[14]79除此之外，還提出了要養成官吏應有的品格和作風。比如，《為吏之道》當中還規定：“嚴剛毋暴，廉而毋刖，毋復期勝，毋以忿怒夬（決）。寬俗（容）忠信，和平毋怨，悔過毋重，茲（慈）下勿陵，敬上勿犯，聽見（諫）勿塞”[14]80。《為吏之道》的思想內涵已經遠遠超過了過去法家單一的“治世”思路，而是將法儒道墨諸家學說有機融合，體現了以法為本、綜合為治的特點。

五、監察權之“憲治”

晚清時期，西方憲政思想開始傳播到國內，深刻影響了中國的資產階級改良派，他們要求開國會、設議會、立憲法，建立君主立憲政體。他們極力宣傳“民權”思想，要求保障公民基本權利，以權利制約公權，這些思想為監察權的“憲治”提供了有力的理論支撐。

嚴復認為，中國的專制制度“百無一可”，專制之君是“無法”之君，專制之國是“無法”之國。他在《原強》中說：“設議院于京師，而天下郡縣各公舉其守宰，是道也，欲民之忠愛必由此，欲教化之興必由此，欲地利之盡必由此，欲道里之辟、商務之興必由此，欲民各束身自好，而爭濯磨于善必由此。”可見，他注重發揮議院的作用，把設議院視為當時中國之救國圖強的良藥。

康有為指出：“東西各國之強，皆以立憲法開國會之故。國會者，君與民共議一國之政法也，……東西各國皆行此政體，故人君與千百萬之國民合為一體，國安得不強？吾國行專政政體，一君與大臣數人共治其國，國安得不弱？……今變行新法，因為治強之計。然臣竊謂政有本末，不先定其本而徒從事其末，無當也。”[1]278因此，他主張引入了依憲治國的理念，實行君主立憲制度，尤其是他提倡民權思想，強調地方自治和公民自治。

梁啟超針對洋務派的“中學為體，西學為用”，提出了“以群為體，以變為用”的思想主張。其核心理念就是要變君主的“獨裁”為資產階級的“群治”。他以“英國的立憲政體”為典范，認為“憲布憲法、召集國會”是中國亟待解決的問題。

章太炎主張監察機構獨立，建糾察院或都察院。在考察了西方的監察制度后，他認為西方的監察多附于國會，實質上是一種虛偽的監察。他認為監察官員應該通過考試產生。章太炎說，“今使其人皆出于考試，考試及格，則使之互選，選舉已定，則政府加以任命，以先有考試，故選舉不能妄投，以先有選舉，故任命不能隨意”。因為這樣可以減少總統及政府對監察官員的操縱或控制，使監察官員對總統及各級官吏更好行使監察權力。章太炎在《與章行嚴論改革國會書》中強調：“給事中，御史所以必分者，何也？曰，一以監督政府，一以監督官吏，監督政府者，事未成而制之，監督官吏者，事已成而彈之，其事務不同，有不能合一者也。”[15]

孫中山以“三民主義”為理論基礎，主張在中國實行西方資產階級的憲政，提出了“五權憲法”和“權能分治理論”。1905年，孫中山在同盟會機關刊物《民報》創刊一周年大會上發表的演講《三民主義與中國民族之前途》中認為，司法獨立，監察當然也應獨立，“從正理上說，裁判人民的司法權獨立，裁判官員的糾察權反而隸屬于其他機關之下，這是不恰當的”。[16]1906年11月15日，他在東京會見俄國社會革命黨魁該魯學氏等時指出，希望在中國實行的共和政治，是除立法、司法、行政三權外，還有考選權和糾察權的五權分立的共和政府。民國初期，孫中山在繼承中國古代監察制度傳統的基礎上，融合了資產階級“三權分立”的思想，最終確立“行政、立法、司法、考試、監察”五院制的政權結構。

六、監察權之“黨治”

孫中山在辛亥革命、二次革命、護法運動失敗后，目睹了當時黨內存在的思想渙散、為官不仁、脫離組織等嚴重問題，尤其是一些曾經追隨其多年的老國民黨員思想出現了嚴重蛻化變質，已經喪失了原來的革命性。孫中山認識到黨治的重要作用，他認為，“若無政黨，則民權不能發達，不能維持國家，亦不能謀人民之幸福，民受其毒，國受其害。是故無政黨國家，國家有腐敗，民權有失敗之患”[17]。因此，他提出了“黨政分察”的監察思想。當時關于“黨政分察”的制度設計，也就是在黨政兩個系統都設置監察機構，分別行使監察權，兩者之間既相對獨立又有聯系。1924年1月，國民黨第一次全國代表大會通過決議，率先建立黨的監察機構及中央和地方各級監察委員會。孫中山提出了“彈懲一體”的主張 ，即監察機構具有彈劾與懲戒的雙重職權。他認為，“彈懲一體”有助于防止行政干涉監察，更好發揮監察效能。

1928年6月，胡漢民、孫科的《訓政大綱》提案，導致后來整個“訓政”時期，只有執政的國民黨是唯一合法的政黨，共產黨及其他民主黨派被剝奪了合法地位。南京國民政府訓政時期，黨務組織系統與行政組織系統形成一種雙重衙門體制，從而導致了我國歷史上首次出現了政治控制由單軌制向雙軌制轉變。此外，蔣介石還利用孫中山的“一黨制”理論主張，大肆鼓吹“一個黨、一個主義”的法西斯論調。因此，蔣介石的“黨治”與孫中山的“黨治”有著本質區別，兩人在監察權規制的“黨治”理論主張、實踐運作方面也是截然不同的，絕不可以把他們混為一談。

結語

總之，監察權規制思想是監察體制改革的重要指導思想，對于國家權力結構的設計具有重要參考作用。通過對中國監察權規制的理論脈絡梳理，可以為監察權力運行提供了一個宏大的歷史視野，使得當前我國的監察體制改革能夠超脫時代的局限性，更好地把握改革的方向和重心。監察權規制思想的歷史流變，是適應實踐發展的需要，反映了當時國家治理的智慧與理念。誠然，中國古代的監察權規制思想所蘊含的合理性元素，仍然值得我們辯證思考和借鑒。

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Xie ShiyanAbstract： Since the Xia Dynasty entered the stage of civilization or class society， supervisory power， deeply influenced by the nature of the state， the form of political power organization and the system culture in different historical periods， especially the influence of the mainstream ruling ideology at that time， the nature， characteristics and ways of the regulation of the supervisory power are different. Through sorting out the theoretical context of supervision power regulation in China， it is found that the ideas of "rule by god"， "rule by rite"， "rule by virtue"， "rule by law"， "rule by constitution" and "rule by party" have played an important role in the regulation of supervision power in China. These ideas not only show the characteristics of mutual integration， but also play a leading role in turn， and have their own exhibition logic， which provides a solid theoretical basis for the practice of supervision power in China.

Key words： supervisory power; power regulation; supervisory theory; supervisory system reform

責任編輯：王廷國 李慧 孔九莉 李祖杰 鄧衛紅 劉遺倫 余爽悅