程序整合視角下職務犯罪刑事特別程序研究

呂曉剛　楊彩虹

摘要：國家監察法的制定和刑事訴訟法的修改，使得職務犯罪追訴的事實調查與審查起訴以及對物追訴與對人追訴都面臨關系重構。制定職務犯罪刑事特別程序，理順監察調查與審查起訴銜接，缺席審判與判決前財產沒收適用位序具有理論、立法和實踐正當性。通過確定監察調查與審查起訴管轄銜接，完善強制措施適用對接，規范檢察機關提前介入監察調查機制，強化補充調查協調配合等方面入手，形成調查與起訴有效銜接的案件事實調查追訴程序。通過明確缺席審判適用位階的優先性，和判決前財產沒收實踐適用的優先性，確立不到庭審理程序的適用位階與順序。

關鍵詞：監察調查;審查起訴;對人追訴;對物追訴

中圖分類號：D922文獻標識碼：A文章編號：1009-5381（2020）01-0101-07

黨的十八大以來，在全面推進依法治國的時代背景下，對于以腐敗犯罪為代表的職務犯罪進行有效追訴成為制度改革與立法完善的關注對象。一方面，國家監察法對職務犯罪案件的事實調查主體和程序屬性進行了全面重構;另一方面，刑事訴訟法修正構建缺席審判制度，應對職務犯罪嫌疑人、被告人潛逃境外的刑事責任追究問題。然而，由于改革目標與價值定位的差異，導致當前職務犯罪刑事訴訟程序在具體程序銜接與整合方面存在諸多需要完善與統一之處，需要以改革所確定的關系重構為基礎，進行程序整合。通過將職務犯罪追訴所涉及的事實調查、程序適用等特別措施體系加以整體協調，構建內在邏輯清晰，外部銜接順暢的職務犯罪刑事特別程序體系。

一、職務犯罪刑事特別程序構建的時代語境

（一）改革驅動下的職務犯罪訴訟程序

1.職務犯罪事實調查的屬性變遷

國家監察法第11條第2項規定，國家監察機關對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行調查。據此，我國職務犯罪案件查辦由檢察自偵模式轉換為監察調查模式，[1]這一轉變不僅表現為職務犯罪調查主體的變更，更重要的是，既往職務犯罪偵訴一體的追訴格局被徹底打破，形成了監察調查與審查起訴異體銜接的職務犯罪案件追訴新局面。從而徹底扭轉了此前檢察機關壟斷職務犯罪偵查與審查起訴所面臨的自偵自訴缺乏監督的正當性困局，提高了職務犯罪追訴的法治性和效率性。

職務犯罪調查權的整合，改變了此前被長期詬病的反腐敗機構獨立性不足問題，[2]而且可以解決職務違法與職務犯罪分別調查所存在的銜接黑洞，對于提高職務犯罪的懲戒力度具有重要的積極價值。為確保刑事追訴能夠發揮對職務犯罪預防與治理的威懾和處置功能，不僅需要在具體立法和實踐層面實現監察調查與后續刑事訴訟程序的有效銜接，而且應當以監察體制改革所形成的職務犯罪治理體系背景下對此類犯罪刑事訴訟程序的理論基礎進行調整。

2.缺席審判制度改革催生的程序競合

刑事缺席審判程序的構建解決了對職務犯罪嫌疑人、被告人刑事責任確定難題，可以一并解決對人定罪和對物沒收兩項目標。相較于僅能“對物”，不能“對人”的判決前財產沒收程序無疑更能滿足強化反腐敗力度的現實需求。雖然缺席審判被告人不參與最終庭審，但是這一程序本質上仍屬于刑事訴訟程序，需要遵循刑事訴訟的基本法理和制度規范，因而在如何實現控辯平等對抗，辯護權充分保障等方面面臨的挑戰要遠遠高于判決前財產沒收程序這一不直接涉及刑事責任確定的非訴訟程序。[3]更重要的是，按照現行的立法體系，作為職務犯罪訴訟程序重要組成部分的缺席審判制度與判決前財產沒收程序同屬刑事特別程序體系，二者之間在立法位階上是平行關系，在適用上不存在先后順序設定。缺席審判制度與判決前財產沒收制度在具體適用對象上各有側重，并且能夠“兩翼齊飛”，填補法律漏洞[4]，但是二者仍存在明顯的競合空間，對于同時滿足缺席審判與判決前財產沒收程序適用條件的職務犯罪嫌疑人、被告人，如何選擇適用程序，以及對于已經被裁定財產沒收的犯罪嫌疑人、被告人，在缺席審判程序獲得立法確認后，是否可以對其疊加適用缺席審判，追究其刑事責任等問題都需要予以有效解決。

法治前沿呂曉剛，楊彩虹：程序整合視角下職務犯罪刑事特別程序研究（二）以特別程序作為職務犯罪追訴程序載體的契合性

1.理論正當性

伴隨著訴訟文明程度的提高，為實現懲罰犯罪與保障人權的平衡，刑事訴訟程序對犯罪的打擊力度必然受到一定程度的限制。這種限制在特定類型犯罪領域則會導致訴訟程序對犯罪的應對能力，尤其是事實查明能力的不足。為應對刑事訴訟程序整體人權保障水平提高和特定類型案件需要強化懲罰力度的沖突，就需要通過制定特別訴訟程序的模式，在普通訴訟程序之外創設一個針對特定類型案件的“隔離區”。在這一空間內，刑事訴訟法可以對懲罰犯罪與保障人權的平衡點進行適度調整，對被追訴人的訴訟權利進行適度克減，強化刑事訴訟法對此類犯罪的應對能力。

具體到職務犯罪，尤其是腐敗犯罪，作為一種腐蝕公權力廉潔性的犯罪行為，不僅損及國家的公信力，更會對國家社會秩序和公民生活造成嚴重影響。為應對職務犯罪嫌疑人、被告人社會資源調動能力和訴訟應對能力較強的特點，需要提升辦案機關在辦理此類案件時的事實查明能力和抵御外界干擾能力。為保證辦案機關的事實調查和證據收集固定滿足職務犯罪案件辦案需求，除了拓展辦案機關權力配置，例如賦予辦案機關職務犯罪技術偵查調查權等，還可能對此類案件犯罪嫌疑人、被告人的權利進行適度的克減;例如對于職務犯罪案件可以進行缺席審判，對被告人的在場權進行限制。職務犯罪刑事追訴作為最有力的懲戒機制，適度強化控訴力量，弱化辯護保障既是現實需要的必要回應，也符合職務犯罪案件訴訟推進的特殊要求。

2.立法可行性

1996年刑事訴訟法將職務犯罪明確由檢察機關自行立案偵查，明確宣告了這一犯罪類型在刑事訴訟程序中的特殊地位，彰顯了國家對職務犯罪刑事追訴的特別關注。2012年刑事訴訟法修改中，更是將職務犯罪作為一種特殊類型，分別在偵查期間辯護人會見、指定居所監視居住、技術偵查措施適用、判決前財產沒收等方面進行了特別規定，以實現強化對此類犯罪打擊力度的立法初衷。國家監察法的制定以及刑事訴訟法新一輪的修改則進一步豐富發展了職務犯罪案件訴訟程序，相較于普通刑事案件訴訟程序的差異性進行了規范。職務犯罪案件監察調查與審查起訴銜接、缺席審判的具體適用規范等對此類犯罪訴訟流程規范進行了結構性調整，使得既有的刑事訴訟程序難以完全涵蓋職務犯罪案件訴訟程序特別規范，必須為其構建更為獨立的立法框架。

3.實踐必要性

針對以腐敗犯罪為代表的職務犯罪設置專門訴訟程序，實現腐敗犯罪打擊和治理的制度化、法治化和國際化是我國反腐敗斗爭的必由之路和應然路徑。[5]在職務犯罪事實調查階段從刑事訴訟程序剝離的背景下，作為審查起訴主體的檢察機關需要調整原有職務犯罪案件偵訴一體模式下內部權力配置和辦案流程，適應監察調查與審查起訴銜接辦案模式下所產生的證據、強制措施、案卷等具體程序事項銜接的實踐操作規范需求。在缺席審判制度構建庭審主體結構變革的背景下，作為審判主體的人民法院需要調整既有庭審流程，適應被告人不出庭情形下如何有效進行庭審階段的舉證質證和控辯對抗，發揮好庭審的事實發現能力。

二、關系重構背景下的職務犯罪追訴程序

（一）調查與追訴關系重構

基于職務犯罪追訴的特殊性，對于此類犯罪的事實調查采取同普通刑事案件不同的權力主體配置模式在世界范圍內得到廣泛認可。當前主流職務犯罪偵查存在“檢察機關配置模式”“警察機關配置模式”“獨立反腐敗機構配置模式”“檢察機關+警察機關配置模式”等四種主流模式。[6]就我國而言，當下職務犯罪調查主體模式經歷了由檢察機關配置模式到獨立反腐敗機構配置模式的轉變，由于監察機關作為政治機關，在機構屬性與權力位階上都與此前承擔職務犯罪偵查的檢察機關存在本質差異，這從根本上改變了職務犯罪事實調查與審查起訴銜接所依托的程序屬性基礎和制度規范框架，需要從程序屬性和主體關系兩個維度對當前職務犯罪監察調查與審查起訴銜接進行梳理。

1.事實發現與審查起訴流程屬性關系重構

1996年刑事訴訟法所確定的職務犯罪案件偵訴一體權力配置模式，使得此類犯罪的偵查與審查起訴階段銜接形成了同普通刑事案件偵查機關與檢察機關異體銜接不同的主體關系。此外，在當時背景下，雖然黨的紀檢機關和檢察機關分別負責黨員干部職務違紀與犯罪調查處置、刑事追訴，但由于涉案主體和涉案事實的重疊交叉，使得大部分情況下，職務犯罪都會經歷紀檢機關紀律調查與檢察機關偵查起訴的銜接過程。監察體制改革之后，將原本分散行使的職務違法犯罪行為調查和偵查權進行了整合，實現了凝聚反腐敗合力的改革目標，對傳統的職務犯罪事實調查與審查起訴階段銜接模式進行了徹底的重構。這種重構一方面改變了既往檢察機關自偵自訴的同體內部銜接模式，通過將職務犯罪調查權賦予監察機關，實現了事實調查階段與審查起訴階段責任主體間的互相制約;另一方面，通過職務違法與犯罪行為調查權的整合，改變了違紀行為調查與犯罪行為偵查分立的職務違法犯罪行為調查權配置模式，既提高了調查效率，更使得此類行為的事實調查與刑事追訴銜接實現了法治化、規范化。由于監察調查權不同于刑事偵查權，[7]因此，監察調查與審查起訴銜接雖然在流向上同偵查審查起訴并無本質區別，但是在銜接的理論基礎和內容程序上都存在顯著差異。

2.程序主體關系重構

一方面，當前職務犯罪調查與刑事追訴主體關系既不同于檢察機關自偵自訴模式下的內部銜接，也不同于普通刑事案件中偵查機關與檢察機關同屬刑事訴訟專門機關范疇內的銜接，而是聯通國家監察機關與刑事訴訟專門機關兩種不同類型的國家機關。作為政治機關的監察機關無論是主體屬性，還是權責配置，都與公安機關、國家安全機關等刑事偵查機關截然不同，因此其與檢察機關就職務犯罪案件移送審查起訴銜接過程中的關系構建應當充分尊重監察機關的特殊性。此外，對于檢察機關與監察機關的主體銜接還應當注意，根據當前職務犯罪案件調查實踐，檢察機關在調查階段提前介入也已成為常態。檢察機關作為審查起訴主體提前介入到案件事實調查環節，在刑事偵查中已有先例，然而突破刑事司法領域，普遍性介入監察調查領域，就需要在這種同案件程序流向反向的主體銜接中，對檢察機關與監察機關提前介入時的身份定位和職能界定等進行全面梳理與分析。另一方面，作為被追訴對象的涉嫌職務犯罪的行為人，其在事實調查階段的主體身份，由犯罪嫌疑人轉變成為被調查人，這意味著監察調查與審查起訴的銜接對其而言，是由被調查人轉為犯罪嫌疑人的過程。這種轉換不僅帶來稱謂上的變化，更重要的是其權利義務配置會產生實質性的變化。例如作為被調查人，并無明確的聘請辯護人的權利，而作為犯罪嫌疑人，這一權利是受到刑事訴訟法明確保障的。此外，監察調查與審查起訴銜接過程中，被調查人與犯罪嫌疑人的轉換關系還應當關注留置與后續刑事強制措施的銜接，由被留置人轉變成為被羈押人同樣需要經歷羈押場所和權利義務配置的變化。

（二）對人與對物追訴關系重構

當前我國在被告人不到庭情形下職務犯罪追訴形成了以缺席審判制度為載體的對人追訴機制和以判決前財產沒收為載體的對物追訴機制共同作用格局，這對于強化職務犯罪追訴力度具有積極促進作用。但不可否認的是，由于缺席審判程序與判決前財產沒收程序二者在適用范圍上具有高度的重合性，而且在程序目標上具有極強的互斥性，因此，為避免司法實踐適用中的厚此薄彼和無所適從，就必須對缺席審判程序和判決前財產沒收程序之間的適用位階和邊界進行明確界分，重構被告人缺席情形下對人追訴與對物追訴關系。

從程序效果而言，缺席審判程序相較于判決前財產沒收程序更為全面，不僅能夠對涉案財物進行有效處置，還能夠對職務犯罪嫌疑人、被告人的刑事責任進行確定，徹底解決對人和對物追訴兩項實踐難題。刑事責任的確定作為刑事訴訟程序的終極目標，對于刑法所追求的一般預防和特殊預防目標的實現具有不可替代的重要價值。對于潛逃境外的職務犯罪嫌疑人、被告人被宣告定罪所承載的刑法否定評價帶來的威懾力必然要遠超判決前財產沒收程序所形成的財產沒收決定。雖然受制于國際公約支撐缺失等因素，缺席審判程序所做出的判決可執行性將會面臨巨大挑戰，但并不能因此否認這一程序的積極價值。通過對潛逃境外職務犯罪行為的刑事責任宣告，不僅能夠對其行為進行正式的法律評價，更能夠對其他涉嫌職務犯罪行為人產生威懾作用，并且能夠對社會公眾要求懲處職務犯罪的訴求進行有效回應。因此，對于滿足缺席審判程序適用條件的職務犯罪案件，應當依法適用，發揮其相較于判決前財產沒收程序更強的威懾力和強制力。

從程序的權利保障性而言，相較于判決前財產沒收程序，缺席審判程序具有先天“權利侵害性”，雖然可以通過強制辯護等措施為未到庭被告人提供必要的辯護保障，但是在被告人未到庭情形下所進行的審判，被告人的在場權被剝奪，其自行辯護權難以行使，無法形成有效的控辯平等對抗。相對而言，判決前財產沒收程序中，雖然被沒收財產人同樣不能到庭，無法自行抗辯，但由于這一程序僅針對涉案財產，不對行為人的刑事責任進行追究，因而其“權利侵害”的風險大大降低。

三、程序整合推進職務犯罪刑事特別程序構建

（一）構建調查與起訴有效銜接的追訴程序

1.完善監察調查與審查起訴銜接機制

由于監察調查在程序屬性以及具體調查措施上，都與刑事偵查存在差異，因而其對職務犯罪案件事實調查的指導方針和價值定位都與刑事訴訟存在本質差異。例如，監察機關作為政治機關，其對職務違法犯罪行為的調查目標設定為“懲前毖后，治病救人”，這與“全案查明，懲罰犯罪”的刑事偵查目標大相徑庭，而根據執紀監督四種形態所確立對職務違法犯罪行為的處置選擇也與“罪刑法定，除惡務盡”的刑事偵查理念存在顯著區別。這決定了監察機關所調查的案件事實往往與檢察機關審查起訴所需案件事實之間存在一定的分離傾向。為解決這一問題就需要監察調查與審查起訴互相協調，一方面監察機關在職務犯罪調查中，尤其在證據收集、固定環節，需要按照刑事訴訟法的要求，滿足未來刑事司法程序的標準。另一方面，檢察機關和審判機關在后續的審查起訴和審理階段，不能簡單以刑事訴訟的思維機械衡量監察調查所形成的材料，在證據審查判斷、案件事實定性和強制措施銜接等方面都需要兼容監察調查的特有規律。

（1）確定監察調查與審查起訴管轄銜接

由于當前職務犯罪案件監察調查管轄是按照組織人事管理體制確定的，而審查起訴管轄則是根據刑事管轄制度確定的，二者在地域和級別上存在沖突與矛盾。為保證監察調查與審查起訴銜接的規范有序，就需要對監察調查管轄與審查起訴管轄之間架構明確的銜接進行指引。一是在地域管轄上，為提高銜接效率，便于案件相關證據材料和被調查對象的交接，檢察機關的審查起訴地域管轄原則上應當根據監察調查管轄進行確定;二是在級別管轄上，為保證刑事級別管轄體系的統一性和規范性，不對現行的刑事司法機關辦案任務分配機制產生沖擊，在與監察機關的對接上，應當按照刑事訴訟法的規定確定監察調查向審查起訴移送案件的具體接收檢察機關級別。

（2）明確強制措施適用對接

對于已經被采取留置措施的被調查人，按照刑事訴訟法的規定，應當徑行采取刑事拘留措施，并在十日內決定是否逮捕。由于留置場所與羈押場所不一致，因此在案件移送時，監察機關應當同時將被調查人移送至看守所羈押。檢察機關也應當主動對接，協助完成收押。對于應當逮捕的，及時決定逮捕，對于不需要逮捕的，則及時變更或者解除刑事強制措施。對于尚未采取留置措施的被調查人，監察機關在案件移送時應當將被調查人的住址、聯系方式等一并移送檢察機關。檢察機關接收案件后，應當及時對被移送職務犯罪嫌疑人的危險性進行評估，確定是否需要適用以及具體適用何種刑事強制措施。

（3）規范檢察機關提前介入監察調查機制

檢察機關提前介入監察調查作為一項具有重要實踐價值的監察機關與檢察機關互相配合銜接具體機制，是檢察機關與監察機關法定職能的銜接協作要求，實現了辦案優勢與現實需求的有效對接。針對介入過程中協助調查與公訴準備的角色定位沖突，應當在追訴目標統籌下予以平衡。針對當前檢察機關提前介入監察調查適用率過高，實施細則不善以及程序救濟機制不健全等實踐不足，應當構建提前介入案件遴選機制，完善介入流程，賦予被調查人救濟權，以提高程序正當性。

2.補充調查協調配合

補充調查作為職務犯罪追訴程序特殊情形下的程序回流，本質上屬于監察調查程序，因而補充調查期間應當以國家監察法作為調查活動的法律淵源，調查措施以及被調查人在調查期間的權利義務配置都應當以監察法相關規范為依據。需要注意的是，由于補充調查發生在刑事訴訟這一制度空間內，而且在補充調查期間刑事訴訟程序，尤其是辯護活動并不因此完全停滯，因此不能將案件正在補充調查作為限制甚至取消犯罪嫌疑人的訴訟權利。例如，雖然按照監察法的規定，監察調查期間被采取留置措施的被調查人不能會見律師，按照這一規定，補充調查期間限制律師的會見具有一定的合法性，但是實踐中部分檢察機關以案件可能需要補充調查為理由，在非補充調查期間限制律師會見，這顯然超越了補充調查的輻射范圍。

（二）確立不到庭審理程序的適用位階與順序

1.明確缺席審判適用位階的優先性

相較于只沒收財產不確定刑事責任的判決前財產沒收程序，缺席審判程序能夠對職務犯罪行為人一并進行刑事責任追究和涉案財物處置，在程序效力上具有顯著優勢。通過缺席審判，確定刑事責任，一方面具有對外宣示作用，可以對潛逃境外職務犯罪嫌疑人、被告人追究刑事責任，通過生效裁判確定其有罪身份，不僅可以明確地發揮法律的評價功能，表明刑法對其作出的否定性評價，更可以向其隱藏地國家政府宣示職務犯罪行為的罪犯身份，表達我國政府懲治職務犯罪的決心。另一方面具有對內回應作用，通過對外逃職務犯罪行為人的有罪宣告，可以回應社會公眾對于職務犯罪的深切關注，回應民眾對于因不能到案而無法追究此類行為人刑事責任對刑事司法系統所產生的負面情緒，強化民眾對于黨和國家深入反腐敗的信心和認同。因此，從案件解決的完整性和作用范圍的全面性而言，缺席審判程序在效力位階上要優先于判決前財產沒收程序，當二者存在適用競合時，應當以缺席審判優先適用。

2.確定判決前財產沒收實踐適用的優先性

雖然在效力位階上具有優先性，但是缺席審判程序相較于判決前財產沒收程序在實效性方面存在顯著劣勢。一方面，由于缺席審判程序是在被告人未到庭情形下所做出的裁判，是以犧牲被告人在場權為代價構建的程序，這造成該程序在正當性方面存在先天不足。為修正程序所存在的正當性缺陷，缺席審判程序犧牲了裁判的穩定性，規定在程序進行過程中，被告人到案則需要重新審判，程序結束后，被告人到案后對裁判結果表示異議的，亦需要重新進行審判。這不僅會影響個案裁判的權威性，更會損及刑事司法體系的公信力。因此，為避免裁判被隨意推翻情形的頻繁出現，就需要對缺席審判程序的適用頻率進行限制。與之相對應的是，判決前財產沒收程序的穩定性則更具優勢，不僅裁定結果不會因被告人到案而隨意被變更。

另一方面，由于當前所確立缺席審判程序作為一種中國語境下的制度創設，不能簡單地對應到域外缺席審判立法與實踐體系中，因而這一程序的裁判結果能夠得到域外國家承認和配合執行的可能性極低。這決定了缺席審判程序除了發揮宣示和回應價值外，很難產生引渡、執行等現實效力。而判決前財產沒收程序，由于不涉及定罪量刑，在域外各國刑事立法和實踐中均存在類似機制，能夠得到其認同和認可。并且這一機制受到聯合國反腐敗公約的明確支持，得到世界各國的廣泛認可。[8]因而，對于判決前財產程序所形成的財產沒收裁定，其能夠得到認可并協助執行的可能性顯然高于缺席審判程序。基于對刑事司法體系權威性和可執行性的考量，在缺席審判與判決前財產沒收具體適用存在模糊時應當優先適用判決前財產沒收程序。

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Lv Xiaogang，Yang CaihongAbstract： With the enactment of the National Supervision Law and the revision of the Criminal Procedure Law， the fact investigation， review and prosecution， as well as the object prosecution and the person prosecution of the duty crime prosecution are facing the reconstruction of the relationship. It is reasonable in theory， legislation and practice to formulate special criminal procedures for duty crimes， rationalize the connection between supervisory investigation， review and prosecution， and apply the order of trial by default and confiscation of property before judgment. Through determining the connection between the jurisdiction of supervisory investigation， review and prosecution， improving the application and connection of compulsory measures， Standardizing the mechanism for procuratorial organs to intervene in supervision and investigation in advance and strengthening the coordination and cooperation of supplementary investigation， the effective connection of investigation and prosecution of the case facts investigation and prosecution procedure is formed. By making clear the priority of the application rank of trial by default and the priority of the application of the practice of confiscation of property before judgment， the application rank and order of the trial procedure without appearing in court are established.

Key words： Supervisory investigation; Review and prosecution; Prosecution of people; Prosecution of objects

責任編輯：王廷國 李慧 孔九莉 李祖杰 鄧衛紅 劉遺倫 余爽悅