論環(huán)境行政公益訴訟確認(rèn)違法判決的適用規(guī)則
——基于《行政訴訟法》第74條的體系解釋

候曼曼 周驍然

1.武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072；2.西南政法大學(xué)，重慶 401120

2018年《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《檢察公益訴訟解釋》）第25條第1款第1項(xiàng)規(guī)定，“被訴行政行為具有行政訴訟法第七十四條規(guī)定情形之一的，判決確認(rèn)違法并可以同時(shí)判決責(zé)令行政機(jī)關(guān)采取補(bǔ)救措施?！笨梢娫摋l僅規(guī)定公益訴訟中確認(rèn)違法判決適用情形與《行政訴訟法》第74條規(guī)定的情形相同，卻并未闡釋確認(rèn)違法判決具體適用要件。實(shí)踐中確認(rèn)違法判決的獨(dú)立或組合適用率較高，但對其具體適用要件尚未形成共識，導(dǎo)致確認(rèn)違法判決的依據(jù)“《行政訴訟法》第74條”內(nèi)部各款項(xiàng)適用標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，且在行政訴訟判決依據(jù)規(guī)范體系中，確認(rèn)違法判決的依據(jù)與其他判決依據(jù)銜接失洽。本文在梳理環(huán)境行政公益訴訟確認(rèn)違法判決法律適用困境的基礎(chǔ)上分析成因，并通過厘清確認(rèn)違法判決的體系定位，明晰《行政訴訟法》第74條各款項(xiàng)的具體適用要件，進(jìn)而為各類環(huán)境行政公益訴訟案件中確認(rèn)違法判決的法律適用提出完善方案。

一、確認(rèn)違法判決適用的實(shí)踐困境

在中國裁判文書網(wǎng)、無訟案例庫中，以“行政訴訟法第七十四條”“環(huán)境”“檢察”為關(guān)鍵詞檢索，篩出2015年至2019年安徽、福建、甘肅、廣東、貴州、湖北、吉林、內(nèi)蒙古、山東、陜西、云南、重慶12個(gè)省份98份涉及“確認(rèn)違法判決”的環(huán)境行政公益訴訟案件判決書①2015年7月最高人民檢察院出臺《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》，確立檢察院可提起環(huán)境民事公益訴訟和行政公益訴訟，并在北京、內(nèi)蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅13個(gè)省份開展試點(diǎn)。因未檢索到北京、江蘇的環(huán)境行政公益訴訟案件，且重慶也有環(huán)境行政公益訴訟案件，因此樣本地域劃定為：安徽、福建、甘肅、廣東、貴州、湖北、吉林、內(nèi)蒙古、山東、重慶、陜西和云南12個(gè)省份。樣本時(shí)間段起點(diǎn)劃定在環(huán)境行政公益訴訟開始推行的2015年，終點(diǎn)劃定在《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》出臺后一年內(nèi)即2019年。。確認(rèn)違法判決的適用模式統(tǒng)計(jì)分析如表1。

在宏觀把握確認(rèn)違法判決適用模式基礎(chǔ)上，深入分析樣本案例和判決書案件事實(shí)、判決理由、判決依據(jù)和判決主文，發(fā)現(xiàn)確認(rèn)違法判決適用困難包括：“內(nèi)部困境”，即確認(rèn)違法判決的依據(jù)《行政訴訟法》第74條各款項(xiàng)間的適用問題②經(jīng)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)：（2017）甘1223行初1號案、（2017）甘0702行初8號案和（2016）黔0181行初37號案援引《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《執(zhí)行解釋》）第50條；（2017）鄂1202行初23號案援引《執(zhí)行解釋》第57條第2款第1項(xiàng)。因《執(zhí)行解釋》第50條、第57條第2款第1項(xiàng)相關(guān)內(nèi)容分別被2014年《行政訴訟法》第74條第2款第2項(xiàng)、第3項(xiàng)吸納，故本文僅研究援引《行政訴訟法》第74條的案件。樣本98起案件中，判決依據(jù)涉及《行政訴訟法》第74條的共80起案件。；“外部困境”，即確認(rèn)違法判決與撤銷判決、履行判決和補(bǔ)救措施判決間的適用問題。

表1 確認(rèn)違法判決適用模式

（一）確認(rèn)違法判決依據(jù)內(nèi)部法律適用爭議

實(shí)踐中對《行政訴訟法》第74條內(nèi)部各款項(xiàng)的適用存在爭議，本文按訴訟進(jìn)程，將法律適用爭議分兩階段歸類梳理。

第一，行政機(jī)關(guān)原基礎(chǔ)行政行為違法性評價(jià)的法律適用爭議（見表2）。

第二，行政機(jī)關(guān)在訴訟過程中改變原作為或不作為違法履職狀態(tài)的法律適用爭議（見表3）。

表2 《行政訴訟法》第74條內(nèi)部各款項(xiàng)適用情況

表3 針對行政機(jī)關(guān)訴訟中履職判決依據(jù)適用情形

《行政訴訟法》第74條第2款第1項(xiàng)和第2項(xiàng)中均含“違法”一詞，實(shí)踐將其既適用于行政機(jī)關(guān)違法不作為的情形，也適用于行政機(jī)關(guān)違法作為情形，存在同一項(xiàng)法律規(guī)范適用于不同性質(zhì)的案件事實(shí)，且針對同一案件事實(shí)適用不同項(xiàng)法律規(guī)范作為判決依據(jù)的現(xiàn)象。在對行政機(jī)關(guān)基礎(chǔ)行政行為作出評價(jià)后，環(huán)境行政公益訴訟過程中常出現(xiàn)被告行政機(jī)關(guān)改變原作為或不作為違法履職狀態(tài)情形。針對此案件事實(shí)，實(shí)踐亦存在法律適用爭議：表3中案例①和②，行政機(jī)關(guān)基礎(chǔ)行政行為性質(zhì)不同，法官卻適用同一項(xiàng)法律規(guī)范作出判決；案例②和③基礎(chǔ)行政行為性質(zhì)相同，法官卻適用不同項(xiàng)法律規(guī)范作出判決。

（二）確認(rèn)違法判決依據(jù)外部與其他判決依據(jù)銜接失洽

如表4所示，確認(rèn)違法判決依據(jù)外部與其他判決依據(jù)銜接失洽主要表現(xiàn)在以下三方面：第一，突破現(xiàn)行法律規(guī)定，作出確認(rèn)違法判決與履行判決。此類判決常適用于被告行政機(jī)關(guān)未履行法定職責(zé)，致使環(huán)境公益受到持續(xù)侵害，法院經(jīng)審查認(rèn)為被告存在不作為違法行為，應(yīng)積極作為，繼續(xù)履行該項(xiàng)法定職責(zé)，同時(shí)援引《行政訴訟法》第74條第2款某項(xiàng)和第72條作出“確認(rèn)違法判決+履行判決”。但《行政訴訟法》第74條第2款的適用前提是“不需要撤銷或判決履行”，可見實(shí)踐做法突破現(xiàn)行法律適用要件。第二，援引《行政訴訟法》第70條作為撤銷判決依據(jù)，卻作出確認(rèn)違法判決。第三，作出“確認(rèn)違法判決+補(bǔ)救措施判決”時(shí)依據(jù)缺失，僅援引《行政訴訟法》第76條。此類案件判決書在判決理由部分均闡明，法院對被告行政機(jī)關(guān)未依法履職的否定性評價(jià)及被告采取補(bǔ)救措施的必要性。但在“判決依據(jù)”部分缺乏作出確認(rèn)違法判決的相應(yīng)依據(jù)。

表4 確認(rèn)違法判決與其他判決混合適用情況

二、確認(rèn)違法判決適用困境成因

基于以上類案歸納，在行政訴訟判決依據(jù)法律規(guī)范體系內(nèi)，以《行政訴訟法》第74條為軸線，由對確認(rèn)違法判決依據(jù)的內(nèi)部各款項(xiàng)適用要件的解釋，到外部與其他判決依據(jù)間體系定位的確定，展開實(shí)踐困境成因分析。

（一）確認(rèn)違法判決依據(jù)的適用要件解釋不同

司法過程即法律解釋過程，法律解釋是法官在法律適用過程中對法律和事實(shí)的意義說明[1]，是將法律規(guī)范與案件事實(shí)融合統(tǒng)一的環(huán)節(jié)[2]。在環(huán)境行政公益訴訟中，對《行政訴訟法》第74條第2款法律規(guī)范適用要件的解釋不同，致使對相同事實(shí)賦予不同法律意義。對“訴訟中改變履職狀態(tài)”的解釋是肯定評價(jià)，還是認(rèn)定為怠于履職？對《行政訴訟法》第74條第2款第1項(xiàng)“行政行為‘違法’，但不具有可撤銷內(nèi)容”和第2項(xiàng)“被告改變原‘違法’行政行為”中的“違法”應(yīng)解釋為“作為違法”還是“不作為違法”，抑或兩種解釋均可？有待在法律解釋層面進(jìn)一步探究。

（二）確認(rèn)違法判決依據(jù)條款的體系定位偏差

針對實(shí)踐中同時(shí)作出確認(rèn)違法判決和履行判決缺乏依據(jù)的問題，應(yīng)審視履行判決和確認(rèn)違法判決的關(guān)系。行政公益訴訟作為一種客觀訴訟，目的是維護(hù)客觀的法律秩序和確保行政活動的適法性[3]。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé)及公益訴訟制度目的[4]，決定了環(huán)境行政公益訴訟制度旨在督促行政、維護(hù)客觀環(huán)境公益[5]。因此，環(huán)境行政公益訴訟確認(rèn)違法判決具有“宣示性”特征和“政治問責(zé)”功效[6-7]，可對行政機(jī)關(guān)未依法履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行為作出宣示性否定性評價(jià)。在一般行政訴訟中確認(rèn)違法判決和履行判決之間具有“優(yōu)先-補(bǔ)充”關(guān)系，即能作出履行判決的，應(yīng)優(yōu)先作出履行判決[8]。但環(huán)境行政公益訴訟更注重確認(rèn)違法判決的宣示性，忽視了確認(rèn)違法判決較之履行判決具有補(bǔ)充性。如何平衡確認(rèn)違法判決的宣示性與補(bǔ)充性特征，統(tǒng)籌確認(rèn)違法判決與履行判決的關(guān)系有待進(jìn)一步研究。

前述援引《行政訴訟法》第70條撤銷判決依據(jù)卻作出確認(rèn)違法判決的情形，屬適用法律錯(cuò)誤，其原因在于實(shí)踐中忽視了二者間轉(zhuǎn)化關(guān)系?！缎姓V訟法》第74條第1款第1、2項(xiàng)、第2款第1、2項(xiàng)均為不宜適用撤銷判決轉(zhuǎn)而適用其補(bǔ)充判決“確認(rèn)違法判決”的轉(zhuǎn)換關(guān)系法律規(guī)范。前已述及，實(shí)踐中《行政訴訟法》第74條第2款第1、2項(xiàng)既適用于行政機(jī)關(guān)違法作為，也適用于行政機(jī)關(guān)不作為情形，亦是忽視了撤銷判決與確認(rèn)違法判決間的轉(zhuǎn)化關(guān)系所致。行政不作為并不存在事實(shí)意義上的行政行為，此時(shí)無撤銷判決適用余地[9]，即不能從撤銷判決轉(zhuǎn)而適用確認(rèn)違法判決。因此，應(yīng)明確撤銷判決與確認(rèn)違法判決適用范圍，厘清二者轉(zhuǎn)換關(guān)系法律規(guī)范具體適用要件，使其在環(huán)境行政公益訴訟中發(fā)揮應(yīng)有功能。

根據(jù)判決在訴訟中的地位和作用，可將行政判決劃分為主判決和從判決兩種類型[10]，主判決不依附于其他判決方式而獨(dú)立存在；從判決依附于主判決[11]?！缎姓V訟法》第76條規(guī)定，人民法院判決確認(rèn)違法的，可以同時(shí)判決責(zé)令被告采取補(bǔ)救措施。可見確認(rèn)違法判決是主判決，補(bǔ)救措施判決是從判決，補(bǔ)救措施判決依附于確認(rèn)違法判決而存在。作出特定判決是將特定案件事實(shí)置于特定法律規(guī)范構(gòu)成要件之下的結(jié)論。針對前述案例反映的“同時(shí)適用確認(rèn)違法判決和補(bǔ)救措施判決卻僅援引《行政訴訟法》第76條”這一問題，若司法裁判欠缺確認(rèn)違法判決的大前提，則不能推導(dǎo)出確認(rèn)違法判決結(jié)論。作為主判決的確認(rèn)違法判決若不能成立，則無法符合邏輯地作出補(bǔ)救措施從判決。故該實(shí)踐問題乃忽視確認(rèn)違法判決與補(bǔ)救措施判決間的主從關(guān)聯(lián)性所致。

綜上所述，實(shí)踐對《行政訴訟法》第74條內(nèi)部各款項(xiàng)適用爭議的原因在于，對第74條中“違法”一詞的解釋及對被告訴訟中履職認(rèn)定尚未形成共識。出現(xiàn)上述外部銜接失洽的原因在于，實(shí)踐基于環(huán)境行政公益訴訟“督促行政、維護(hù)客觀公益”制度定位考量，對《行政訴訟法》第74條與第72條履行判決依據(jù)間的先后關(guān)系、第70條撤銷判決依據(jù)間的轉(zhuǎn)化關(guān)系、第76條撤銷判決依據(jù)間的主從關(guān)系存在認(rèn)識偏差。

三、確認(rèn)違法判決適用規(guī)則的應(yīng)然闡釋

環(huán)境行政公益訴訟通過及時(shí)糾正侵害環(huán)境公益的違法行為，救濟(jì)生態(tài)環(huán)境[12]，達(dá)成司法公平和環(huán)境正義等價(jià)值目標(biāo)[13]。內(nèi)在價(jià)值的實(shí)現(xiàn)需外在制度體系的保障與落實(shí)[14]。可嘗試融入體系思維協(xié)調(diào)環(huán)境行政公益訴訟相關(guān)制度規(guī)范，運(yùn)用體系解釋方法破除環(huán)境行政公益訴訟確認(rèn)違法判決適用的內(nèi)部與外部困境。

（一）重識定位：確認(rèn)違法判決與其他判決的外部銜接

欲破除確認(rèn)違法判決適用的外部困境，需厘清確認(rèn)違法判決與履行判決、撤銷判決和補(bǔ)救措施判決間適用的基本原理，并結(jié)合環(huán)境行政公益訴訟“督促行政、維護(hù)客觀環(huán)境公益”制度定位，對確認(rèn)違法判決與其他判決的外部銜接適用作出符合環(huán)境行政公益訴訟特殊性的合理解釋。

1.體現(xiàn)履行判決較之確認(rèn)違法判決的優(yōu)先性。

在環(huán)境行政公益訴訟中，針對被告行政機(jī)關(guān)不作為的案件，多數(shù)法院的做法是援引《行政訴訟法》第74條和第72條，同時(shí)作出確認(rèn)違法判決和履行判決；而在（2018）渝0116行初213號案中，法院認(rèn)為，確認(rèn)違法的訴訟請求可以被履行職責(zé)的訴訟請求合并和吸收，一旦依法判決被告及時(shí)履行法定職責(zé)，起訴人督促被告履行行政監(jiān)管職責(zé)，恢復(fù)受損公共利益的訴訟目的即可實(shí)現(xiàn)，故應(yīng)依據(jù)《行政訴訟法》第72條作出履行判決。后者做法注意到履行判決包含“對作為義務(wù)的確認(rèn)”和“責(zé)令履行”兩層含義[15]，在現(xiàn)行法律體系框架內(nèi)作出判決，值得借鑒推廣。環(huán)境行政公益訴訟可繼續(xù)適用一般行政訴訟中確認(rèn)違法判決較之履行判決具有補(bǔ)充性規(guī)則，即在被告行政機(jī)關(guān)不作為違法時(shí)，法院應(yīng)優(yōu)先作出履行判決。為平衡履行判決的優(yōu)先性與確認(rèn)違法判決的宣示性，解決法律制度及其運(yùn)行機(jī)制之間的融貫性問題[16]，應(yīng)在判決書“判決理由”部分體現(xiàn)對被告行政機(jī)關(guān)不作為違法的宣示性否定評價(jià)。這樣不僅能夠使民眾滿意、回應(yīng)檢察院訴訟請求，也充實(shí)了作出履行判決必須的事實(shí)要件，使確認(rèn)違法判決和履行判決規(guī)范依據(jù)體系順暢，避免突破現(xiàn)行法律規(guī)定。

2.體現(xiàn)確認(rèn)違法判決較之撤銷判決的補(bǔ)充性。

撤銷判決包含“認(rèn)定被訴行政行為違法”和“撤銷該行政行為”兩層含義，在一般行政訴訟中，對行政機(jī)關(guān)的違法作為行為，能適用撤銷判決的，優(yōu)先考慮適用撤銷判決，在不適宜撤銷情況下，才適用確認(rèn)違法判決。在此意義上，確認(rèn)違法判決較之撤銷判決具有補(bǔ)充性。在環(huán)境行政公益訴訟中，仍應(yīng)繼續(xù)遵循撤銷判決與確認(rèn)違法判決之間的“優(yōu)先-補(bǔ)充”關(guān)系，且基于“利益衡量”“撤銷意義缺失”和“及時(shí)救濟(jì)環(huán)境公益”考慮，應(yīng)慎用撤銷判決，轉(zhuǎn)而適用具有補(bǔ)充性的確認(rèn)違法判決。首先，《行政訴訟法》第74條第1款第1項(xiàng)規(guī)定，撤銷行政行為會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的，人民法院判決確認(rèn)違法，但不撤銷行政行為。一般認(rèn)為，如撤銷該行政行為造成的損失遠(yuǎn)超過該行為本身造成的損失或采取補(bǔ)救措施應(yīng)支付的代價(jià)時(shí)，應(yīng)理解為“撤銷會對公益造成重大損害”[17]。其次，《行政訴訟法》第74條第2款第1項(xiàng)規(guī)定在“不具有可撤銷內(nèi)容”的情況下應(yīng)適用確認(rèn)違法判決而非撤銷判決，“所謂‘具有可撤銷內(nèi)容’，是指法院可以通過適用撤銷判決，使法律關(guān)系恢復(fù)到行政行為作出之前的狀態(tài)。如果行政行為作出后其內(nèi)容已全部實(shí)現(xiàn)且無法恢復(fù)原狀，此時(shí)就無法適用撤銷判決，而是應(yīng)適用確認(rèn)違法判決。”[18]再次，《行政訴訟法》第74條第2款第2項(xiàng)也體現(xiàn)出確認(rèn)違法判決較之撤銷判決的補(bǔ)充性，且該項(xiàng)規(guī)定有利于鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)，積極主動履行職責(zé)，盡快改變原違法作為行為，及時(shí)救濟(jì)環(huán)境公益，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)。司法過程并非機(jī)械適用法律，而是權(quán)衡法律規(guī)范的過程[16]，基于以上利益衡量、撤銷意義缺失和及時(shí)救濟(jì)環(huán)境公益考量，在環(huán)境行政公益訴訟中應(yīng)慎用撤銷判決，轉(zhuǎn)而適用具有補(bǔ)充性的確認(rèn)違法判決。

3.體現(xiàn)確認(rèn)違法判決較之補(bǔ)救措施判決的基礎(chǔ)性。行政判決對行政行為具有三項(xiàng)評價(jià)功能：合法性評價(jià)、效力評價(jià)及違法責(zé)任評價(jià)[19]。確認(rèn)違法判決的功能是評價(jià)行政行為的合法性，補(bǔ)救措施判決要求行政機(jī)關(guān)為一定行為，彌補(bǔ)確認(rèn)違法判決作出后法律關(guān)系的不確定狀態(tài)，扭轉(zhuǎn)原違法行政行為造成的不利情況，消除不良影響及事實(shí)后果，可見補(bǔ)救措施判決的功能是評價(jià)違法行政行為責(zé)任。因合法性評價(jià)是違法責(zé)任認(rèn)定的前提，故確認(rèn)違法判決是作出補(bǔ)救措施判決的前提，較之補(bǔ)救措施判決具有基礎(chǔ)性。在判決書判決理由、判決依據(jù)部分應(yīng)明確體現(xiàn)兩者之間的主從關(guān)系。補(bǔ)救措施判決作為一種具有給付性質(zhì)的判決[20]，有利于提高實(shí)現(xiàn)訴訟效率，避免二次訴訟。在環(huán)境行政公益訴訟中，因環(huán)境污染具有潛伏性、持續(xù)性，且環(huán)境修復(fù)具有時(shí)效性、周期性，在作出確認(rèn)違法判決這一基礎(chǔ)性評價(jià)后，法官需視情判決行政機(jī)關(guān)采取補(bǔ)救措施，監(jiān)測、補(bǔ)救受破壞的生態(tài)環(huán)境，以消除損害后果、修復(fù)生態(tài)環(huán)境。

綜上，行政訴訟是司法判斷權(quán)對行政判斷權(quán)的再判斷，以行政行為的合法性審查為中心[21]，即行政訴訟審判對象為行政行為的合法性和違法性[22]。履行判決包含“對作為義務(wù)的確認(rèn)”和“責(zé)令履行”兩層含義；撤銷判決包含“認(rèn)定被訴行政行為違法”和“撤銷該行政行為”兩層含義，兩種判決均隱含確認(rèn)行政行為違法功能，且較之確認(rèn)違法判決其救濟(jì)功能更為充分，故為優(yōu)位判決。環(huán)境行政公益訴訟判決體系應(yīng)著重體現(xiàn)履行判決較之確認(rèn)違法判決的優(yōu)先性，針對行政機(jī)關(guān)不作為案件，法官在判決主文部分僅作出履行判決而不適用確認(rèn)違法判決，在判決理由部分體現(xiàn)對被告行政機(jī)關(guān)行政行為的宣示性否定評價(jià)；針對行政機(jī)關(guān)作為違法案件，基于利益衡量、撤銷意義缺失和及時(shí)救濟(jì)環(huán)境公益考慮，法官應(yīng)慎用撤銷判決，轉(zhuǎn)而適用具有補(bǔ)充性的確認(rèn)違法判決；在判決書的判決理由、判決依據(jù)部分亦應(yīng)明確體現(xiàn)確認(rèn)違法判決較之補(bǔ)救措施判決的基礎(chǔ)性，兩者間存在主從關(guān)系。在重識確認(rèn)違法判決功能和定位后，應(yīng)明確其適用邊界，確保確認(rèn)違法判決精準(zhǔn)適用。

（二）厘清要件：確認(rèn)違法判決依據(jù)中不同條款的內(nèi)部協(xié)調(diào)

各法律規(guī)范間的關(guān)聯(lián)性可作為體系解釋依據(jù)[23]，厘清法律規(guī)范在規(guī)范群中的地位后，才能對其規(guī)范內(nèi)容作出恰當(dāng)解釋[24]。欲破除確認(rèn)違法判決適用的內(nèi)部困境，應(yīng)重識《行政訴訟法》第74條各款項(xiàng)在行政訴訟法律規(guī)范體系中的地位及與其他類型判決依據(jù)的銜接，并在此基礎(chǔ)上對其內(nèi)涵作出合理解釋。前已述及，確認(rèn)違法判決較之履行判決和撤銷判決具有補(bǔ)充性，即在符合履行判決和撤銷判決的適用要件，但不適宜作出這兩種優(yōu)位判決時(shí)，法官適用《行政訴訟法》第74條作出確認(rèn)違法判決。在《行政訴訟法》第74條各款項(xiàng)中，僅第2款第3項(xiàng)為履行判決不適宜作出時(shí)，補(bǔ)充適用確認(rèn)違法判決的規(guī)范依據(jù)，其余各項(xiàng)均為撤銷判決不適宜作出時(shí)，補(bǔ)充適用確認(rèn)違法判決的規(guī)范依據(jù)，故將《行政訴訟法》第74條第2款各款項(xiàng)的適用要件作如下解釋：

針對前述《行政訴訟法》第74條第2款第1項(xiàng)“行政行為‘違法’，但不具有可撤銷內(nèi)容”和第2項(xiàng)“被告改變原‘違法’行政行為”中的“違法”應(yīng)解釋為“作為違法”“不作為違法”還是兩種解釋均可這一問題。這兩項(xiàng)法律規(guī)范均為撤銷判決不宜作出，補(bǔ)充適用確認(rèn)違法判決時(shí)的規(guī)范依據(jù)。法官適用這兩項(xiàng)法律規(guī)范應(yīng)滿足撤銷判決的適用要件。因此，援引這兩項(xiàng)法律規(guī)范作出確認(rèn)違法判決時(shí)，均應(yīng)符合撤銷判決“行政機(jī)關(guān)違法作為”這一適用要件?；谝陨峡紤]，應(yīng)將《行政訴訟法》第74條第2款第1項(xiàng)“行政行為‘違法’，但不具有可撤銷內(nèi)容”和第2項(xiàng)“被告改變原‘違法’行政行為”中的“違法”均解釋為“作為違法”，以此與撤銷判決銜接。同理，因《行政訴訟法》第74條第2款第3項(xiàng)為履行判決的補(bǔ)充判決依據(jù)，故其適用前提要件之一應(yīng)為“行政機(jī)關(guān)不作為違法”。

《行政訴訟法》第74條第2款第2項(xiàng)“被告改變原違法行政行為”已解釋為“作為違法”，即被告在訴訟中改變其原作為違法行為，原告（環(huán)境行政公益訴訟中為“公益訴訟人”）仍要求確認(rèn)原行政行為違法的，法院應(yīng)作出確認(rèn)違法判決。那么，被告行政機(jī)關(guān)在訴訟中改變其原“不作為”違法履職狀態(tài)應(yīng)適用哪一規(guī)范依據(jù)？因《行政訴訟法》第74條第2款第3項(xiàng)側(cè)重被告原基礎(chǔ)行政行為是不作為，現(xiàn)判決履職已經(jīng)無意義的情形，并未體現(xiàn)對被告行政機(jī)關(guān)訴訟中改變原不作為違法履職狀態(tài)的肯定性評價(jià)，若適用該項(xiàng)并不利于鼓勵(lì)被告行政機(jī)關(guān)積極履職、主動采取措施救濟(jì)環(huán)境公益?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《行政訴訟法解釋》）第81條第4款④《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第81條第4款規(guī)定：“原告起訴被告不作為，在訴訟中被告作出行政行為，原告不撤訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)就不作為依法作出確認(rèn)判決?！贬槍υ撉樾我?guī)定了具體適用規(guī)范，最高人民法院在授權(quán)范圍內(nèi)針對具體法律條文作出的司法解釋與該被解釋的法律具有相同效力，因此該司法解釋可被納入法律體系之中作為法官裁判依據(jù)[25]，即實(shí)踐中可援引《行政訴訟法解釋》第81條第4款評價(jià)行政機(jī)關(guān)原不作為違法行為和訴訟中積極主動履職行為。

四、確認(rèn)違法判決適用規(guī)則的實(shí)踐展開

（一）行政機(jī)關(guān)違法作為時(shí)確認(rèn)違法判決的具體適用

在行政機(jī)關(guān)違法作為時(shí)，法官應(yīng)遵循撤銷判決與確認(rèn)違法判決之間的“優(yōu)先-補(bǔ)充”關(guān)系，且基于“利益衡量”“撤銷意義缺失”和“及時(shí)救濟(jì)環(huán)境公益”考慮，應(yīng)著重體現(xiàn)確認(rèn)違法判決的補(bǔ)充性，慎用撤銷判決。在需要采取補(bǔ)救措施救濟(jì)環(huán)境公益時(shí)，法官應(yīng)同時(shí)適用補(bǔ)救措施判決，但應(yīng)在判決理由、判決依據(jù)部分體現(xiàn)確認(rèn)違法判決與撤銷判決間的主從關(guān)系。

1.行政機(jī)關(guān)校驗(yàn)行為違法類案件。在行政機(jī)關(guān)對醫(yī)療機(jī)構(gòu)等具有公益性的事業(yè)單位或社會組織的校驗(yàn)行為違法時(shí)，需要進(jìn)行“利益衡量”：醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供的基本公共服務(wù)保障人類最基本的生存和發(fā)展權(quán)利[26]。撤銷醫(yī)療機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)許可會影響基本公共服務(wù)，而造成周邊環(huán)境污染僅為該行政許可行為導(dǎo)致的可補(bǔ)救負(fù)面影響。此時(shí)法官應(yīng)適用確認(rèn)違法判決而非撤銷判決，因撤銷判決是對違法行為效力的徹底否定，相關(guān)權(quán)利義務(wù)關(guān)系恢復(fù)到該行為作出前狀態(tài)，可能會對國家利益、社會公共利益造成重大損害，而確認(rèn)違法判決是在確定被訴行政行為違法的基礎(chǔ)上繼續(xù)維持原行政行為效力[17]。確認(rèn)原行政行為違法可保護(hù)國家利益、社會公共利益不受損害，同時(shí)責(zé)令被告采取補(bǔ)救措施彌補(bǔ)由被訴行政行為造成的負(fù)面影響，救濟(jì)環(huán)境公益。故此時(shí)可援引《行政訴訟法》第74條第1款第1項(xiàng)作出確認(rèn)違法判決，同時(shí)可視情作出補(bǔ)救措施判決。

2.行政機(jī)關(guān)違法設(shè)置垃圾場類案件。針對被告未經(jīng)環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門批準(zhǔn)即設(shè)置垃圾堆放場，且該垃圾堆放場亦未采取防止污染環(huán)境的措施，造成周圍環(huán)境污染的案件，實(shí)踐存在同時(shí)作出“確認(rèn)違法判決+履行判決”情況，如表4中案例②，法院認(rèn)為被告行政機(jī)關(guān)修建垃圾填埋場是違法行政行為，雖然在檢察院提出檢察建議后被告履行一定職責(zé)，采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施，但垃圾場環(huán)境污染具有持續(xù)性、潛伏性，行政機(jī)關(guān)仍需在封場后繼續(xù)監(jiān)測，故同時(shí)作出確認(rèn)違法判決和履行判決。這兩種類型判決不能同時(shí)適用，且法官援引的《行政訴訟法》第72條應(yīng)適用于行政機(jī)關(guān)“違法不作為”情形，與此前認(rèn)定的行政機(jī)關(guān)存在違法行政行為矛盾。此類案件中行政機(jī)關(guān)的違法行政行為本應(yīng)撤銷，但因設(shè)置垃圾場的行為在進(jìn)入訴訟前已實(shí)施完畢且無法恢復(fù)，故此時(shí)撤銷意義缺失，不具有可撤銷內(nèi)容，因此針對上述情形，法官應(yīng)援引《行政訴訟法》第74條第2款第1項(xiàng)及第76條同時(shí)作出確認(rèn)違法判決和補(bǔ)救措施判決。

3.行政機(jī)關(guān)訴訟中改變原違法作為行為類案件。針對行政機(jī)關(guān)在訴訟過程中改變原違法作為行為，但公益訴訟人仍要求確認(rèn)原行政行為違法，即公益訴訟人并未撤回確認(rèn)違法訴請的情形，基于鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)積極履職、及時(shí)救濟(jì)環(huán)境公益考量，法官應(yīng)援引《行政訴訟法》第74條第2款第2項(xiàng)“被告改變原違法行政行為，原告仍要求確認(rèn)違法的。”作出確認(rèn)違法判決，故表3案例①②中，案例①做法更為妥當(dāng)，在被告三次批復(fù)行為主要證據(jù)不足，自行撤銷三次被訴批復(fù)行為的情況下，法院應(yīng)適用該項(xiàng)作出確認(rèn)違法判決。此外，基于環(huán)境公益救濟(jì)的長期性、周期性特征，必要時(shí)可同時(shí)作出補(bǔ)救措施判決，責(zé)令行政機(jī)關(guān)繼續(xù)采取相應(yīng)補(bǔ)救措施，修復(fù)生態(tài)環(huán)境。

（二）行政機(jī)關(guān)違法不作為時(shí)確認(rèn)違法判決的具體適用

在行政機(jī)關(guān)違法不作為時(shí)，仍應(yīng)繼續(xù)遵循確認(rèn)違法判決與履行判決間的“優(yōu)先-補(bǔ)充”關(guān)系，因履行判決具有執(zhí)行可能性，更有利于救濟(jì)環(huán)境公益，故應(yīng)著重體現(xiàn)履行判決較之確認(rèn)違法判決的優(yōu)先性，即能適用履行判決的，優(yōu)先適用履行判決。

1.一般不作為違法類案件。實(shí)踐中被告行政機(jī)關(guān)“未及時(shí)履職”“未全面履職”“履行法定職責(zé)不到位”和“怠于履職”均可歸于行政機(jī)關(guān)“不作為違法”情形。若仍需被告履行法定職責(zé)，法官應(yīng)在判決書判決理由部分說明被告行政機(jī)關(guān)“當(dāng)為能為而不為”是違法的，對被告不作為違法作宣示性否定評價(jià)，在判決依據(jù)部分僅援引《行政訴訟法》第72條而不涉及第74條，使判決依據(jù)體系順暢，在判決主文部分僅作出履行判決，督促被告行政機(jī)關(guān)積極履職救濟(jì)環(huán)境公益。

2.判決履行無意義的不作為違法類案件。適用履行判決的要件之一是，在人民法院作出判決時(shí)，判決被告履行作為義務(wù)依然具有實(shí)際可能性和必要性[27]。在被告原不作為履職狀態(tài)違法且無判決履職必要的情況下，無履行判決適用的必要，法官可僅作出確認(rèn)違法判決。以下兩類情形：（1）被告不作為，但因環(huán)境具有自凈能力，受污染生態(tài)環(huán)境已修復(fù)；（2）環(huán)境污染所致生態(tài)環(huán)境損害無法通過恢復(fù)工程完全恢復(fù)或恢復(fù)成本遠(yuǎn)大于收益，法官可適用《行政訴訟法》第74條第2款第3項(xiàng)作為依據(jù)作出確認(rèn)違法判決。若被告行政機(jī)關(guān)在訴訟過程中改變原不作為違法履職狀態(tài)且無判決繼續(xù)履職的必要性，法官可援引《行政訴訟法解釋》第81條第4款作出確認(rèn)違法判決，評價(jià)被告行政機(jī)關(guān)“原行政不作為”和“訴訟中主動改變原不作為違法履職狀態(tài)”。前述兩類情形與此處被告在訴訟中完全履行法定職責(zé)，無需判決繼續(xù)履行的情形不同，后者屬于被告積極主動履職從而救濟(jì)環(huán)境公益，無需再繼續(xù)履職，而前者屬于履職客觀不能。

五、結(jié)語

環(huán)境行政公益訴訟的功能為“督促行政、救濟(jì)客觀的環(huán)境公益”，具體在環(huán)境行政公益訴訟判決體系中，確認(rèn)違法判決是法院對被告行政機(jī)關(guān)未依法履行職責(zé)作出的宣示性否定評價(jià)，旨在督促行政機(jī)關(guān)依法行政，但確認(rèn)違法判決不具有強(qiáng)制執(zhí)行內(nèi)容；履行判決和補(bǔ)救措施判決均為具有給付性質(zhì)的判決，旨在具體落實(shí)確認(rèn)違法判決，救濟(jì)客觀環(huán)境公益。在現(xiàn)行法律規(guī)范體系內(nèi)，運(yùn)用體系思維和體系解釋方法融貫法律制度及其實(shí)踐運(yùn)行、權(quán)衡各方利益，重識確認(rèn)違法判決與其他判決之間的外部體系定位，并在此基礎(chǔ)上厘清確認(rèn)違法判決依據(jù)內(nèi)部各款項(xiàng)適用要件，從而規(guī)范環(huán)境行政公益訴訟判決依據(jù)適用，為實(shí)現(xiàn)司法公正和環(huán)境正義提供有力的制度保障。