制度變遷、規模結構與地方政府債務風險化解

張慶君　閔曉瑩

摘要：政府債務是一把“雙刃劍”，如果規范舉債并有效使用可以促進地方經濟的發展，有利于財政的可持續性;但是如果過度舉債，政府債務管理機制不健全，將逐步釀成債務風險。建國以來，我國財政制度經歷不斷的深化改革，地方政府逐步自主舉債融資，有效彌補了財政收支缺口，支持地方經濟建設和社會發展。然而，由于地方政府舉債模式越來越豐富，債務規模也在不斷擴大化，地方政府債務所面臨的風險問題也開始顯現出來。現階段各地方政府采取了一系列措施，篩查、清理地方政府融資平臺債務，以地方政府債券置換方法為前提，對地方政府隱性債務進行顯性化處理，有效規范了地方政府存量債務管理，但是在統計上報方面仍然存在疏漏和偏差，實際存量債務遠遠大于納入置換的債務。實際上，只有將債務徹底剝離、取代和置換，才能真正降低地方政府的債務負擔，化解地方政府債務風險。

關鍵詞：地方政府債務;財政收支缺口;制度變遷;金融風險

基金項目：國家社會科學基金項目“市場決定背景下金融資源錯配的微觀基礎及治理機制研究”（15BJL028）

中圖分類號：F812? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1003-854X（2020）01-0024-07

我國建國以來，財政制度經歷不斷的深化改革，地方政府逐步自主舉債融資，有效彌補了財政收支缺口，支持地方經濟建設和社會發展。然而，由于地方政府舉債模式越來越豐富，債務規模也在不斷擴大化，地方政府債務所面臨的風險問題也開始顯現出來，如何厘清地方政府債務規模和結構特征，對債務風險進行有效控制，防范產生更嚴重的金融風險，成為當前需要解決的重要問題。

一、地方政府債務的制度變遷路徑

（一）計劃經濟時期地方政府債務（1949—1978年）

改革開放以前，我國在計劃經濟體制下的財政管理體制實行“統收統支”，中央財政高度集權，地方財政沒有獨立的支配權，沒有獨立的舉債權力，財政收支服從中央的安排和決定。如果地方政府出現了債務，中央一方面收回下放給地方的信貸資金和項目投資管理權限，另一方面對債務予以清理，地方政府債務實質上轉變成為中央債務，然后通過中央向銀行透支由全社會來承擔。這一階段，在中央政府的大力支持下，地方政府發行的公債共有兩次，第一次是由東北人民政府于1950年發行，即為“東北生產建設折實公債”。為了促進東北地區的經濟發展，1952年，東北人民政府正式發行了“東北生產建設折實公債”，主要特征為公債的募集以及還本付息在進行計算時均采用了實物為標準，所采用的單位是“分”。本次公債共發行3629萬分，發行對象為東北地區職工、農民、工商界和市民，發行期限為5年，分五次償還，利率為年息五厘，每年付息一次①。第二次是20世紀50年代末60年代初發行的“地方經濟建設公債”。各地方急需籌集建設資金，中央對地方債券管理賦予了較大的自主權，各地方政府根據當地人民生產與生活的現實需要和購買公債的能力來安排是否發行債券和發行的數量，滿足生產和消費的需要，調動了地方政府的積極性。1958年4月2日中共中央作出了《關于發行地方公債的決定》，并于1958年6月5日全國人民代表大會常務委員會第九次會議通過了《中華人民共和國地方經濟建設公債條例》，對地方經濟建設公債的發行目的、發行主體、收入歸屬、管理機構、發行方式、發行數量、利率水平、期限和償還方式、流通、備案制等管理制度作出了原則性規定。地方經濟建設公債實行貨幣計價，票面金額分1元、2元、5元、10元和50元五種面額。在1959年到1961年這段時間內，四川、黑龍江以及安徽等多個省份實現了地方公債的發行，所籌集到的建設資金共計為33723.5萬元，這也是我們國家首次對發行的地方公債進行集中探索②。

（二）改革開放初期中央向地方財政放權（1978—1993年）

隨著改革開放的持續推進，為了激發地方政府的積極性，從而大力發展社會經濟，中央為此頒布了“讓利放權、分灶吃飯”的政策方針，由此一來也為地方財政提供了一定的支配權與自主權。在全國財政支出中，地方財政支出所占比例不斷增長，1978年僅為52.6%，直至1992年時則增長到了68.8%，有效提高了地方財政的資金支配能力。由于這一時期實行的還是相對集中統一的經濟、財政政策，地方政府舉債依然受到嚴格控制。1979年中央財政對地方政府的預算內基本建設預算支出開始由撥款改為銀行貸款形式，即“撥轉貸”，這部分貸款本質上仍屬于財政資金，成為地方政府債務。由于資金管理政策寬泛、使用管理約束不強等原因，留下諸多歷史遺留問題，在1988年投資體制改革實施投資基金管理制度后結束。這一階段國家不支持地方政府通過發行地方政府債券的形式進行舉債，1985年和1993年國務院辦公廳分別發布《關于暫不發行地方政府債券的通知》，明確表示地方政府不得發行或變相發行地方政府債券。從整體來看，這一階段地方政府債務問題并不突出。

（三）分稅制改革后地方政府債務快速增長（1994—2008年）

1994年我國實行“分稅制”改革，中央和地方政府以“稅收收入與事權”為依據對財政權利進行重新分配，改革后財權向中央政府集中，地方政府的財權相對下降。地方政府一方面承擔著更多的基礎設施建設、公共衛生、教育、社會保障等公共產品的提供，財政支出負擔增加;另一方面財政收入卻并沒有實現同步增長，財政收支之間的矛盾、財權與事權之間的不對等必然迫使地方政府不斷加大債務融資比重，地方政府債務迅速膨脹。1995年開始實施的《預算法》和《中華人民共和國擔保法》對地方政府作為借款人和擔保人都作出了明確的限制，但是在地方政府強烈的融資需求下，各地方政府自行舉債、變相融資和違規擔保的現象非常普遍，地方政府債務風險凸顯，地方政府債務管理的規范性迫切需要加強。與此同時，法律法規并沒有明確禁止通過融資平臺間接舉債，因此融資平臺公司成為地方政府投融資的重要載體，而且這一時期的土地制度和金融制度也為融資平臺公司的發展創造了條件③。隨著1997年亞洲金融危機和2008年全球金融危機的爆發，融資平臺公司數量不斷增加，舉債規模迅速擴大，風險也逐漸暴露出來。

（四）規范地方政府債務，恢復發行地方政府債券（2009—2014年）

全球金融危機爆發后，中國政府出臺“四萬億”積極的財政政策，并通過地方政府融資平臺開展投融資。自從歐洲爆發債務危機之后，我國逐漸開始對地方政府債務風險予以了高度重視，地方政府債務管理逐漸趨于完善，并且更加規范化。2010年和2014年分別發布了《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》和《關于加強地方政府性債務管理的意見》（下文中稱之為43號文）等諸多文件。從2009年開始，我國逐步恢復發行地方政府債券，主要分為三個階段：第一個階段是“中央代發代還模式”。2009年，國務院所發行的地方政府債券共計為2000億元，各地方政府的身份為債務人，需要做到還本付息，向財政部繳納本息以及發行費等，對于這一階段發債權來說，則是隸屬于中央政府;第二階段則是“地方自發中央代還模式”。2011年，國務院選擇上海、浙江、廣東、深圳四個省市作為地方政府自行發債的試點，各地方政府在年度發債規模限額范圍內自主決定發債機制，由財政部代辦還本付息，地方政府開始擁有了一定程度的自主發債權;第三階段是“地方自發自還模式”。2014年10個省市獲得批準試點地方政府債券自發自還模式④。與上一階段相比較，地方政府的財政主體地位明顯增強，成為獨立的發債與償債主體。

（五）地方政府債務治理新時期（2015年至今）

2015年1月1日，新《預算法》開始實施，明確規定地方政府只能通過發行政府債券的形式舉債，從此標志著地方政府舉債進入“開正門、關后門”的治理新時期。“開正門”構建科學合理的地方政府舉債融資制度，首先，基于增量債務層面考慮，嚴格管理地方政府債券的發行情況，提高管理效率。中央政府為此頒布了很多文件，其中包括《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》（財預〔2015〕225號）、《地方政府一般債務預算管理辦法》（財預〔2016〕154號）、《地方政府專項債務預算管理辦法》（財預〔2016〕155號）、《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》（財預〔2018〕34號）⑤;其次，對于存量債務方面，盡快實現存量地方政府債務的置換任務⑥。在2015年之后，財政部逐漸對地方政府存量債務予以置換，在43號文中，主要闡述了債務置換的具體方法，選擇利率長期比較低的政府債券對存量債務進行置換，與此同時，為了防止出現大量的債務違約事件，財政部正式出臺了《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》，利用三年過渡期對非政府債券模式存量債進行置換，緩解了地方政府承擔的壓力，也降低了風險的不利影響。

在正式頒布的《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號）中，明確規定了融資平臺發行企業債券的標準要求，在《關于加強2013 年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見》（銀監發〔2013〕10號）中，也明確提出了各金融組織法人不可以對融資平臺的貸款規模進行新增，對于融資平臺來說，必須要致力于加大貸款風險管理效力，最后實現分類退出的目的。隨著融資平臺的不斷發展，在轉型以及債務置換期間，由于政府購買服務的興起，再加上PPP模式的出現，從某種程度上來看，也為地方政府違規融資舉債創造了更多的條件，逐漸發展為隱性化趨勢⑦。我國對地方政府的債務管理以及風險防范予以高度重視，2018年中央政府正式提出將防控解決重大風險擺在首要位置，在此過程中，最為突出的就是地方政府面臨的債務問題。《中共中央國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》（中發〔2018〕27號）首次對隱性債務作出權威界定⑧。2017年國家相繼出臺了一系列關于隱性債務統計認定、監測、問責和風險管理等方面的文件，為科學有效管控隱性債務及平穩化解隱性債務風險提供了重要的決策依據。

二、地方政府債務的規模分析

（一）地方政府債務的絕對規模和相對規模

1. 地方政府債務的絕對規模。改革開放以前，地方政府債務主要是兩次地方政府公債的發行，其中1950年“東北生產建設折實公債”計劃發行3045萬分，實際完成3629萬分;1959—1961年期間7個省份共發行33723.5萬元，其中安徽發行7660萬元，四川發行5982.9萬元，遼寧發行4892萬元，黑龍江發行4456萬元，福建發行2526萬元，吉林發行2246.1萬元，江西發行2056萬元。

改革開放初期，由于我國地方政府不具有舉債的自主權，地方政府債務主要是“撥轉貸”形式，規模較小，地方政府債務問題并不突出。在1986—1996年這段時間內，舉借債務的市級政府共計為293個，縣級政府則有2054個，直至1996年末期，舉債的市級政府共有353個，縣級政府則有2405個⑨，詳見表1所示。1994年，我國正式實施了分稅制改革，在這一背景條件的影響下，地方政府債務規模也持續擴增，財政支出與財政收入之間的缺口越來越大，與此同時，地方財政需求不斷增長，尤其是在金融危機和經濟危機的影響下，地方政府債務規模增長越來越明顯。由于其來源途徑、形式以及類型等具有多樣性，政府、學術領域以及實務機構的統計口徑并不相同，包括地方債、地方政府債券、城投債、顯性債務、隱性債務、一般債券以及專項債券等。中國銀監會、中國人民銀行等部門都進行過地方政府債務規模的統計，但由于口徑的差異和信息來源問題，它們得出的結果相差較大。

在2010年和2013年，我國審計部門對地方政府債務采取了全方位的審計工作，迄今為止，這也是最具有權威性的地方債務統計數據。2010年審計部門對省、市縣級地方政府的地方政府債務采取了全方位的審計分析，根據所提供的審計數據可知，截至2010年末，我國地方政府債務的余額共計達到了107174. 91億元，第一種類型政府負有償還責任的債務共計67109.51億元，所占比例達到了62.62%;第二種類型政府負有擔保責任的或有債務共計23369.74億元，所占比例為21. 80%;第三種類型政府可能承擔一定救助責任的相關債務共有16695.66億元，所占比例為15.58%。在1997年之后，國內地方政府債務規模呈現持續增長狀態，自從發生金融危機與經濟危機后，這種影響開始凸顯出來，1998年與上年相比，地方政府債務余額增長了48.2%，2009年增長了61.92%。2013年審計署將審計范圍擴大到中央、省、市、縣、鄉鎮五級政府。截止到2013年6月底，地方政府債務余額增加到17.89萬億元，比2010年底增長近70%。在此過程中，第一種類型共計108859.17億元，所占比例達到了60.85%;第二種類型共計26655.77億元，占比達到了14.9%;第三種類型共計43393.72億元，占比達到了24.25%。結合財政部公布的數據資料可知，直至2018年末，我國地方政府債務余額共計為18.39萬億元，與2017年相比顯著增長了11.66%。

2. 地方政府債務的相對規模——負債率和債務率。負債率可以用來衡量一國或者地區經濟總規模對該國或者該地區政府債務的承載能力，是基于本年末債務余額與該地區本年度GDP的比率進行測算的。《馬斯特里赫特條約》將政府負債率的上限60%作為衡量政府債務風險的標準。我們結合審計部門2010年發布的審計公告，將后兩類債務由財政資金償還比例分別按照19.13%和14.64%計算，那么2010年地方政府債務的負擔率為：

（67109.51+23369.74×19.13%+16695.66×14.64%）/412119.3=17.96%

若是按照50%的標準進行計算，那么債務負擔率則是：

（67109.51+23369.74×50%+16695.66×50%）/412119.3=21.14%

如果將所有或有負債計入總負債，則債務率達到26%。這些計算口徑均低于國際公認警戒線60%，說明2010年我國地方政府債務負債率較低。依據以上計算方法，可以得到2012年不同算法下的地方政府債務負債率，具體見表2。直至2018年末期為止，我國地方政府債務余額共計達到了18.39萬億元，本年度GDP共計為90.03萬億元，基于地方政府負債率考慮，占比為20.43%，仍處于國際公認的警戒線以下，總體風險是可控的。但是，由于審計結果中未包含大量隱性政府債務，并不能完全反映我國地方政府債務風險的真實情況，我國地方政府債務風險要遠遠高于以上測量水平。

所謂債務率，表示年底債務余額和本年度政府綜合財力之比，也是對債務規模進行衡量的一項重要指標。對于地方政府來說，其綜合財力主要包括以下幾種類型：第一種類型是地方本級的財政收入，第二種類型是中央對地方稅收返還與轉移支付收入，第三種類型是地方政府性基金本級收入，第四種類型是地方國有資本經營收入。參考國際貨幣基金組織把債務率控制標準設定為90—150%，2012年我國地方政府綜合財力中的第一種類型財政收入達到了61077.33億元，第二種類型收入為45383.47億元，第三種類型收入為34203.57億元，第四種類型收入為602.01億元，由此可以測算2012年地方政府綜合財力總量為141266.38億元，地方政府負有償還責任債務的債務率為68.16%。不同算法下的地方政府債務率見表3。

結合財政部頒布的數據結果可知，截至2012年底我國有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉鎮政府負有償還責任債務的債務率高于100%。截至2018年末我國地方政府債務的余額共計183862億元，地方政府的綜合財力總共達到了240524.98億元，債務率則達到了76.4%，與2012年相比債務率顯著提高。從債務率指標來看，我國地方政府債務整體規模仍處于國際警戒線以內，但是已經超過適度規模，存在規模過大的風險。同時，部分地區的債務負擔較重，各地方政府應該嚴格控制政府債務規模過快增長，防范債務風險的發生。

（二）地方政府的顯性債務規模和隱性債務規模

1. 顯性債務。顯性債務是指由財政資金償還、政府負有直接償債責任的債務。目前我國地方政府顯性債務主要包括三部分：第一部分是《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》（財預〔2014〕351號）對2014年12月31日之前政府性債務甄別后的債務，直至2014年末為止，我國地方政府債務余額共計達到了15.4萬億元。2015年之前地方政府存量債務共計14.34萬億元，財政部通過三年時間發行地方政府債券進行置換，控制和化解地方政府債務風險，這也是官方正式承認的地方政府債務;第二部分是2009—2014年地方政府債券自發自還試點之前財政部代理發行的地方政府債券，規模為1.6萬億元;第三部分即為在2015年頒布新《預算法》之后發行地方政府債券而產生的債務。2015年之后我國地方政府債券規模呈現為快速增長趨勢，直至2017年末期，與政策性金融債相比，地方政府債券已經高出了這一標準，一躍發展成國內債券市場排在首位的債券種類。2015年至2018年，我國地方政府債券發行金額分別為38350.62億元、60458.40億元、43580.94億元和41651.58億元，發行數分別為1035只、1159只、1134只和794只。截至2019年6月我國地方政府債務余額為205477億元，未超過2019年全國人大批準的限額240774.3億元。

2. 隱性債務。2017年7月24日召開的中共中央政治局會議上首次正式提出“地方政府隱性債務”，從法律層面來講它不屬于地方政府債務，但是如果這些債務不能償還將轉嫁給地方政府，由地方政府承擔主要的支付責任。目前地方政府隱性債務仍沒有統一的口徑和認定標準，它的來源主要包括融資平臺因承擔公益性項目舉借的債務、通過不合規操作（如擔保、出具承諾函）發生的或有債務、通過假PPP、包裝成政府購買等變相舉債而產生的債務，其中融資平臺債務是主要來源。如果將2017年底城投債融資平臺的有息債務進行累加，可以得到有息債務合計32.3萬億元，扣掉部分已經納入財政預算的債務，可以估算出截至2017年底我國地方政府隱性債務規模約為30.6萬億元。國際清算銀行（BIS）、國際貨幣基金組織（IMF）和一些學者都對我國的隱性債務規模進行了估計，BIS數據顯示我國2017年底政府債務余額38.8萬億元，與我國官方口徑債務余額29.9萬億元相差8.9萬億元，BIS認為這部分未納入我國財政預算，屬于我國地方政府的隱性債務;IMF估算我國地方政府隱性債務規模達到19.1萬億元;國內學者的測算結果基本在20萬億至50萬億元之間。2017年我國地方政府債務余額為16.47萬億元，負債率為20%，遠低于60%的國際警戒線，但是如果加上估算出的30.6萬億元隱性債務，地方政府債務總額就達到47萬億元，負債率提高到57%，已經相當接近60%的警戒線。所以，我們國家在防范地方政府債務風險時，重點體現在隱性債務防范，對隱性債務的增量進行抑制，妥善解決存量隱性債務的問題，這也是今后發展的重要趨勢。

（三）地方政府債務規模膨脹的原因

綜合國內當前的發展現狀來看，地方政府債務規模持續增長，導致這種現象的原因主要體現在以下幾個方面：首先，財政收支方面的矛盾。1994年分稅制改革后，地方政府承擔著更多的基礎設施建設、公共衛生、教育、社會保障等公共產品的提供，財政支出負擔隨之增加，而其財政收入并沒有實現同步增長的目標，由于受到財政分權的影響，由中央政府負責集中財權，地方政府獲得的財政收入逐漸開始減少，財政收支之間的矛盾、財權與事權之間的不對等必然迫使地方政府不斷加大債務融資比重。其次，預算軟約束制度。在財政分權的背景下，預算軟約束表現為地方政府財政預算出現危機時中央政府對地方政府進行救助，隱性擔保導致更多的道德風險，這不但會引起地方政府債務融資倍增以及過度投資的出現，還使債務風險從地方政府向中央政府聚集，如果大規模的債務風險長期得不到有效化解，繼續擴散和蔓延容易誘發財政危機最終引發系統性金融風險。商業銀行等金融機構對國有企業和地方政府、融資平臺進行融資時，會受到行政因素的干擾進而違背盈利性原則和風險管理機制，強化向這兩個主體貸款的意愿。最后，地方政府競爭和晉升激勵機制。上級政府對地方政府部門和官員個人的工作考核主要指標還是以GDP增長率等經濟指標代表的地方經濟發展情況，這就產生了所謂的“錦標賽”競爭。這種考核方式在一定程度上確實提高了地方政府發展區域經濟的主動性，但也導致高債務杠桿下的大量重復建設和盲目投資，造成地方政府債務不斷積累，降低政府部門的債務可持續性風險，暴露政府債務流動性風險。一旦發生流動性風險，將會通過商業銀行與地方融資平臺傳染至金融市場，沖擊金融系統的穩定性。

三、地方政府債務的結構特征與債務風險

（一）地方政府債務的區域結構

通過對債務余額進行分析可以發現，截至2018年末東部地區的債務余額是排在首位的，金額共計達到了82759.37億元人民幣。第二名是西部地區，金額共計為51102.94億元。排在第二位的是中部地區，金額共有44201.05億元人民幣。東部地區的地方政府債務余額較大，2018年東部地區政府債務余額占比為45%，債務規模與經濟發展水平呈正相關關系，經濟越發達地區需要更多更完善的配套基礎設施等公共物品的提供，地方政府的財政支出規模也隨之增加，同時東部地區經濟實力使其更容易獲得債務融資。而中西部地區經濟欠發達，經濟發展速度相對緩慢，相應的資金需求較小，無論是債務需求還是融資能力都相對較弱，因此體現債務規模遠遠小于東部沿海地區⑩。

表4? 2018年地方政府債務余額地區結構（單位：億元）

數據來源：財政部網站。

從債務余額的增長速度來看，2018年末債務余額相對于2016年末債務余額的增長幅度中增幅最高的地區為西藏，增幅達到133%，其次是天津、甘肅和新疆，增幅都達到40%;增幅最小的地區是遼寧，增幅只有0.82%，其次是貴州和上海，增幅分別為1.43%和12.25%。從隱性債務的分省情況來看，截至2018年，隱性債務存量最高的省份是江蘇，達到2.5萬億元，超過1萬億元的省份還有四川、浙江等7個省份，隱性債務存量較低的省份為青海等省份，隱性債務存量低于5000億元。

（二）地方政府債務的主體結構和政府層級結構

地方政府債務舉借主體一般包括：融資平臺公司、政府機關、經費補助事業單位、自收自支事業單位、國有獨資或者控股企業以及公用事業單位等。截止到2013年，結合審計部門公布的數據結果，最大的舉債主體為融資平臺公司，基于此，地方政府應承擔的債務達到了4.1萬億元，地方政府或有債務共計達到了2.9萬億元，占據總比例的38.96%。政府機關、國有獨資和控股企業排在了第二位，其中，前者所占的比例達到了22.69%，后者所占的比例達到了17.53%（見表5所示）。

根據表6可知，在總債務占比中，排在首位的是市級政府，占比為40.75%，緊隨其后的是省級政府，占比為29.03%。結合債務種類考慮，對于地方政府負有償還責任的債務來說，一般在市級政府與縣級政府比較集中，前者占比為44.49%，后者占比為36.35%，排在其后的是省級政府，鄉鎮政府占比是最少的。這主要是由于不同層級的政府承擔的支出責任大小不同，市級和縣級政府承擔著更多的城市化基礎設施建設等公共物品的提供，但是它們的財權卻不能與事權相匹配，當財政收入不足以滿足財政支出的資金需求時，債務融資壓力增大。省級政府或有債務比重為48.76%，是所有層級政府中最高的。這是由于省級政府相對于其他層級政府具有更大的財政支配權，同時也承擔著更多的債務擔保責任和救助責任，這也體現出隱性債務更多集中在省級政府。

（三）地方政府債務的特征

建國70年以來，從地方政府舉債受到嚴格控制到各級地方政府普遍負債，地方政府債務增長迅速，從地方政府債務無序擴張到國家加緊對地方政府債務的嚴格規范管理，我國地方政府債務伴隨著社會主義建設的不斷發展而發生巨大的變化，現階段地方政府債務呈現如下突出特點：（1）債務余額總量較大而且增速快，不符合地方政府償債能力以及經濟發展規律。如前文所述，2018年末我國地方政府債務余額為183862億元，2014年以來地方政府債務年平均增長速度為2.4%，但是隱性債務的增長率卻超過77%。在一些地級市，債務總額甚至超出一般公共財政收入，地方政府的償債壓力非常大，債務違約的概率也較高。（2）總體債務規模可控但局部風險突出。綜合國內的發展現狀來看，我國地方政府債務的總體債務率以及負債率均未超過60%，地方政府債務融資風險仍在可以控制的范圍內。但是我們也應該清醒地認識到部分地區和單位違規融資和提供擔保的現象依然存在，部分地區和行業的債務負擔較重，比如江蘇、四川、浙江的隱性債務規模超過1萬億元，天津、甘肅、新疆等地區債務余額增長速度超過40%，局部風險越來越凸顯。（3）債務期限結構較短。目前已經發行的地方政府債中，有1年、3年、5年、7年和10年5個期限品種，按照發行只數和發行額占比來看，5年期品種占比均最高。地方政府的債務資金投向大部分是基礎設施建設和大型項目，資金回收期限往往在5年以上，甚至達到10年或者20年，投融資的期限不匹配隱含著償債壓力和違約風險。（4）隱性債務規模龐大且透明度低。43號文出臺后，各地一直將地方政府與城投公司、國有企業等主體之間的債務剝離和清查作為政策調控的重點，但是這些舉債主體與地方政府之間存在著緊密的聯系，一旦它們的債務出現問題，必然會波及到地方政府信用，債務風險不斷積累，影響經濟的正常運行與發展。

（四）地方政府的債務風險

政府債務是一把“雙刃劍”，如果規范舉債并有效使用可以促進地方經濟的發展，有利于財政的可持續性;但是如果過度舉債，政府債務管理機制不健全，將逐步釀成債務風險。第一，地方政府債務風險自下向上級財政傳導，引發全國財政風險。我國實行單一制國家結構形式，多級政府及相應的多級財政之間具有相互依賴和影響關系，上級政府對下級政府在財政運行責任上具有連帶性。所以，基于地方政府債務考慮，若是規模不斷擴大，財政風險也會越來越大，若是地方政府的財力無法支撐，那么上級政府則需要負責承擔這些債務，上級政府采用豁免地方政府債務以及提高轉移支付效率等多種方式，從而解決風險問題，與此同時，針對局部性地方政府債務風險也會不斷擴大化，最后甚至會蔓延到全國各地。第二，地方政府債務風險向金融機構傳導，引發系統性金融風險。一方面，由于預算軟約束的存在，地方金融機構特別是國有控股的股份制商業銀行，容易受到地方政府的制約和干預，對地方政府和國有企業發放貸款不能嚴格依據風險管理原則，當融資主體清償能力不足，債務風險轉化為金融風險。另一方面，地方政府償債資金的主要來源是稅收收入、土地出讓金、轉移性收入、項目收益等，其中土地出讓金成為多數地方政府的依賴，但是受到近年來房市行情、土地資源等影響，土地財政不可持續，地方政府償債資金受限，加大了金融機構的流動性風險。2014年之前地方融資平臺作為地方政府融資的重要來源，貸款資金主要來自商業銀行，這些資金利息成本高、期限短，而地方政府往往將其用于周期較長的建設項目上，資金錯配的現象非常普遍，這給地方政府償債造成壓力。目前地方政府債務監管加強，地方融資平臺公司的融資渠道收窄、融資難度加大，資金流動性不足很可能導致資金鏈條的斷裂，影響未到期銀行貸款的按時償還，引發違約風險。一旦地方政府財政狀況惡化，地方金融機構會產生連鎖反應，從而誘發系統性金融風險的發生，影響金融安全。

四、地方政府債務風險的化解

目前，我國面臨國際經濟貿易形勢不穩定、國內經濟增速趨緩、結構轉型的復雜環境，政府債務風險是影響宏觀經濟穩定與公眾信心的重要因素，針對我國地方政府債務的特點、形成的原因以及所處的國內外經濟環境，要做到標本兼治、長短結合，“疏”和“堵”雙管齊下。

（一）規范地方政府債務管理

在2014年各地方政府采取了一系列的措施，對地方政府隱性債務進行顯性化處理，有效規范了地方政府存量債務管理，但是在統計上報方面仍然存在疏漏和偏差，實際存量債務遠遠大于納入置換的債務，只有將債務徹底剝離、取代和置換，才能真正對隱性債務采取風險防控。要合理制定地方政府債務市場考核機制，從而有效提高地方政府債務管理效率。一方面，拓展地方政府債券的品種，增強債券期限與項目期限的匹配度。財政部發布了《關于做好2018年地方政府債券發行工作的意見》，要求合理設置地方政府債券期限結構，公開發行的一般債券增加2年、15年、20年期限，公開發行的普通專項債券增加15年、20年期限。2019年新發行地方政府債券10年期以上占比得到大幅上升。另一方面，加快地方政府債券的發行進度，嚴格控制隱性債務風險。地方債的發行有利于推動基礎設施建設的順利實施，把籌集到的資金盡快投入到項目建設中去。同時也要避免盲目投資和建設，控制債務率在100%警戒線以下，嚴格執行地方政府債務限額管理和預算管理，推進地方債的規范化和市場化進程。

（二）繼續深化分稅制改革

我國已經實施了25年的分稅制改革，從某種程度上來看，它在很多方面均產生了積極影響，其中包括調整中央政府與地方政府之間的分配關系，提高稅收征管力度，確保財政收入等多個方面。然而，綜合當前的發展現狀來看，該項改革還面臨著很多問題，例如基層財政困難以及地方政府債務膨脹等，從而導致分稅制改革無法得以貫徹落實。加快分稅制改革要從省級及以下各級政府入手，按照“一級政權、一級事權、一級財權、一級稅基、一級預算、一級舉債權、一級產權”的體制改革邏輯進一步改革政府層級，在中央、省級、縣級的三級框架里處理好財政稅收方面深化改革的問題，將分稅制落到實處。

（三）改革地方政府和官員的政績考核制度

各級地方黨委與政府應塑造端正的政績觀，嚴格控制地方政府債務增量，實現終身問責，倒查責任的目的。改變地方政府以GDP增長率為導向的“錦標賽競爭”，把政府債務負債率和債務率等指標作為評價、考核和選拔干部的重要參考。同時，進一步將考核問責條款細化，與相關法律法規結合，增加制度的可操作性。

（四）保障還款來源，化解債務風險

短期內，適度加大轉移支付力度，通過專項債和置換債緩解地方政府償債負擔，避免因償債壓力過于集中導致違約風險的發生。長期來看，地方政府需要增加穩定財政收入來源。近20年來，土地財政在我國地方政府的財政收入中起到非常重要的作用，為城市建設籌集到大量的財政資金，解決了地方財政困難。在今后地方稅收體系的發展中，房地產稅產生的財政收入必將會發展成支柱性收入，并且具有長期性的特點，隨著房地產稅改革的持續推進，可以與土地財政改革共同開展，從而使地方財政收入得以補充，改善地方政府的財政資金壓力。

注釋：

① 張宏安：《新中國地方政府債務史考》，《財政研究》2011年第10期。

② 樊麗明、黃春蕾、李齊云：《中國地方政府債務管理研究》，經濟科學出版社2006年版，第35—99頁。

③ 毛捷、徐軍偉：《中國地方政府債務問題研究的現實基礎——制度變遷、統計方法與重要事實》，《財政研究》2019年第1期。

④ 萬立明：《地方經濟建設公債發行初探（1959—1961）》，《中共黨史研究》2017年第4期。

⑤ 劉飛揚、付志宇：《中國地方政府債務發展的歷史變遷與現實啟示》，《江蘇科技大學學報》（社會科學版）2019年第2期。

⑥ 地方債務置換是指在財政部甄別存量債務的基礎上，把原來地方政府短期、高息債務（包括銀行貸款、城投債、信托融資等）置換成中長期、低成本的地方政府債券。

⑦ 劉驊、方樺：《1978年以來我國地方政府債務政策演化》，《地方財政研究》2019年第5期。

⑧ 隱性債務指地方政府在法定政府債務限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務，其中可包含：地方國有單位等取代政府舉借，由政府負責擔保，或者提供相應的財政資金，對債務償還予以支持;地方政府在建立政府投資基金、PPP模式以及政府購買服務等期間，采用約定回購投資本金以及承諾保底收益等方法的政府中長期支出事項債務。

⑨ 洪小東：《“財”“政”“法”：地方政府債務治理的三維架構——基于新中國成立七十年地方債務史的考察》，《當代經濟管理》2019年第9期。

⑩ 東部地區包括江蘇、廣東、上海、遼寧、北京、河北、山東、浙江、天津、福建、海南;中部地區包括湖南、湖北、河南、安徽、吉林、山西、江西、黑龍江;西部地區包括四川、重慶、貴州、陜西、云南、內蒙古、廣西、甘肅、新疆、青海、寧夏。

作者簡介：張慶君，天津財經大學金融學院教授、博士生導師，天津，300222;閔曉瑩，天津財經大學金融學院博士研究生，天津，300222。

（責任編輯? 陳孝兵）