新時代我國農村學前教育財政政策支持現狀與展望
——基于2010—2018年學前教育政策文件分析

張瑞峰

(遼寧師范大學教育學院，遼寧大連，116029)

學前教育作為國民教育的基石，是不可或缺的社會公益性事業，關乎國計民生。[1]但其在我國教育體制中長期處于被忽視的狀態，農村教育更是學前教育的薄弱環節，政策的支持力度、財政的分配額度十分有限。如何提升農村學前教育質量、完善教育政策是亟待解決的問題。以《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》(以下簡稱《綱要》)的頒布為標志，我國學前教育政策文件陸續頒布。本文通過文獻法分析2010—2018年我國教育政策對農村學前教育政策傾斜程度，探討我國農村學前教育的扶持現狀及存在的問題，以期為我國未來農村學前教育發展提供理論借鑒，推動我國農村學前教育優質發展。

一、農村學前教育財政政策現狀

(一)國家對農村學前教育財政扶持力度加大

《綱要》明確指出“重點發展農村學前教育，多渠道擴大農村學前教育資源，努力提高農村學前教育普及程度。”[2]隨后我國逐步建設了相對健全的農村學前教育經費投入機制，據統計數據分析，2016年我國學前經費為2803.53億元，較之前有較大程度地增長。其中農村由2015年的1123.47億元增長至2016年的1276.99億元，增幅為13.67%。2016年國家財政性學前教育經費達1326.07億元，將一半的經費(51.27%)劃向農村學前教育。農村由2015年的594.33億元增長到2016年的679.91億元，增幅為14.40%。[3]這說明我國政府加大了對農村學前教育財政扶持的力度，正逐步提高對農村學前教育發展的重視程度。

(二)我國學前教育政策框架基本形成，農村學前教育有所改善

改革開放以來學前教育事業取得了很大的成績，無論是辦園數量還是入園人數都呈現大幅增長趨勢，農村學前教育亦呈現擴張趨勢。當前學前教育朝著良好態勢發展，農村學前教育多項指標得以改善，學前教育三年毛入園率達79.6%，農村幼兒園數量約占七成。據統計，2017年全國幼兒園數達254950，在園幼兒數高達4600.14萬人，而農村幼兒園數量則占比為69.03%，農村在園幼兒人數占比62.9%。[3]目前農村學前教育的地位不斷提高，關注度也呈現上升趨勢，但距我國的長期發展戰略目標仍有很大差距，仍需政府加大財政投入。

二、農村學前教育財政政策出現的問題

(一)教育資金扶持失衡，學前教育得不到應有的重視

由于我國基礎教育起步晚，前期重點任務主要為提高國民素質，這就導致我國的教育政策主要傾向于義務教育，因此我國的教育投資也呈現出義務教育投資高，其他教育階段投入少的整體狀況。教育部公布的2017年教育財政支出顯示，各領域教育經費總投入分別為學前教育3255億元、義務教育19359億元、高中階段教育6638億元、高等教育11107億元和其他教育2200億元。[4]義務教育資金配比高于高等教育和學前教育，學前教育所占比重僅為7.65%。我國學前教育投入比遠低于美國。對比分析可以看到我國學前教育財政投入雖然增速很大，但由于前期對學前教育重視不夠，財政的支持力度小，完備的政策文件支撐不足，還需得到國家強有力的財政政策扶持。

(二)農村學前教育投入呈“凹”型

隨著國家西部大開發戰略的實施，大量的人力物力資源偏向西部地區。東部由于經濟基礎很好，財政資源豐富，所以學前教育資源相對較多。中部地區處于尷尬地帶，學前教育相關方面的投入相對東西部地區較為滯后。由于國家無法同時顧及多方的問題，這使得中部地區的整個教育資源被暫時擱置，造成中部學前教育整體落后于東部和西部，三個區域的投入明顯呈“凹”字型。

縱觀我國2017年和2018年各省的幼兒園生均投資情況，以北上廣為首的東部發達地區經濟圈中幼兒生均投入遠遠高于全國水平，其次為西藏、寧夏、內蒙古等西部地區的幼兒園教育經費投入也高于全國均值，最后中部地區如山西、河南和湖北等省份教育預算明顯低于全國平均水平(如圖1)。

圖1 教育生均一般公共預算教育經費情況

(三)財政投入領域僅在解決“溫飽”問題，教師待遇領域尚未涉足

西方發達國家大多將學前教育視為基礎教育的重要環節，一些發達國家將學前一年劃分為義務教育階段。我國學前教育納入教育體系起步晚，至今仍有多數人對學前教育的認識不科學，是否將學前教育納入義務教育體系的問題仍在討論。由于學前教育得到國家、大眾的認可和重視程度不夠，得到的財政資源較少，故將其納入到義務教育體系的道路還很漫長。

學前教育不在義務教育體系之中的問題直接導致學前教育很難得到國家義務教育同等的財政支持，因此在教師編制、薪資保證等方面難以得到基本的財政保障。《綱要》明確指出要重點發展農村學前教育，保障農村學前教育發展。現階段農村學前教育條件薄弱，許多地區甚至連基礎設施還未完善，只能優先把所得資金用在幼兒園基礎設施建設上來，無法提供額外的資金來補償教師。另一方面，還需考慮工齡等多種因素的影響且現階段的教師編制模式基本飽和，留給新進幼兒教師的編制呈稀缺狀態。

三、農村學前教育政策的優化建議

(一)健全農村學前教育經費投入機制，鼓勵社會資金投入

歐洲發達國家基本設有學前教育的專項資金來保證學前教育的良性發展，而我國教育資金尚在建設中，農村教育特別是農村學前教育一直是教育的短板。新時代下要推動教育公平就必須堅守教育精準扶貧，切實了解農村學前教育的現狀，制定保底性、促普惠的財政政策。

一方面政府應該設立學前教育專項財政項目，合理調配各級教育經費的投入比例，加大學前教育的教育經費投入，加強教育經費在農村的政策落實與傾斜力度，努力促進農村學前教育朝著良性方向發展，進一步促進教育公平；另一方面要切實落實中部崛起戰略，淘汰落后耗能產業，利用中部地區充足的旅游資源大力發展第三產業以促進產業優化升級，以經濟轉變帶動地方財政稅收增長，為政府向學前教育投資奠定充實的物質保障。同時當地政府在采取多種途徑擴大稅收來源時也應鼓勵支持外界教育資金的介入緩解地方財政壓力，支持多種方式推動農村學前教育事業，吸引民間教育慈善基金扶持鄉村幼兒園，扶持地方企事業與農村學前教育的一對一互助活動。

(二)完善區域教育投入比例，加大中部地區財政扶持力度

現階段我國基礎教育出現了極端不平衡現象。國家大力扶持西部地方性教育事業這種政策本無弊端，但是在全國統一投入的形勢下容易導致中部欠發達地區缺乏國家應有的重視，中部戰略雖有口號但在教育上的財政投入行動不足；西部地區經濟水平較低，教育水平滯后于全國平均水平。近二十年，在國家西部大開發的號召下，我國教育經費將大部分資金投資在西部，各大非營利組織也將重心移至西部欠發達地區，西部地區的經濟、教育等行業得到前所未有的發展，一定程度上改善了當地教育水平落后的現狀。中部地區由于地理位置在祖國的中間既不如東部發達又得不到國家大量的資金支持，處在一個尷尬的位置。在經濟轉型的信息時代，政府將大量的資金用在企業轉型升級方面，對以農業為主，以第一、第二產業為主要經濟來源的中部地區，國家教育資金的補償在人均上顯得更少。

我國正處于實現小康社會的攻堅期，教育領域應為全面實現小康社會助力。第一，國家應該細化學前教育的專項投資中各區域預算方案，合理調控財政經費在東中西各地區的比值，在保證西部教育的同時改善投資偏衡的問題，推動教育公平。第二，強化政府在學前教育領域分擔的重要作用，我國各地區的經濟水平、財政稅收存在較大的差距，應該根據各地區的實際水平，有針對性地實施國家財政補貼，努力提高欠發達地區教育投入比例，促進教育精準扶貧。

(三)加快完善學前教育法，提高幼兒教師職業歸屬感

學前教育財政投入出現問題的核心原因是缺乏相應的資金投入保障和監督制度。法律的缺位在一定程度上制約著學前教育的發展，政策文件不足導致相關機構無法可依，各級行政機關執行力受限。因此，只有盡快出臺學前教育相關法律，保障學前教育的法律效力，特別是農村學前教育的基本政策和制度，使農村學前教育朝著健康、高質方向發展，為農村學前教育的可持續發展提供制度保障。[5]在教師方面，學前教育基本法律的缺失使幼兒教師缺乏基本的認同感，導致農村幼兒教師流失率極高，最終影響農村幼兒的健康發展。

我國只有加強頂層設計，加快學前教育法的出臺，才可能為學前教育事業優良發展提供法律的支撐，建立穩定有效的學前教育編制制度，喚醒社會對學前教育的認同感，從多方面支持學前教育的發展，同時也能規范當前我國學前教育混亂的現象；在努力推動社會機制建設的同時也需要提升當下學前教育教師的專業素養，促進教師長期穩定發展，增強幼兒教師的自我效能感，樹立堅定的教育信念，牢記為基層教育事業奉獻終身的初心。