地方環境立法備案審查制度探討

葉璇 田信橋

[提要] 環境保護地方立法機關的立法權在2015年《立法法》的修改后有一個擴圍限權的轉變趨勢，但是在地方環保立法權的設立中，環境保護地方立法機關立法質量問責機制的空白使該立法權下移的配套制度不完善，從而達不到良好的生態保護整體效果，因此通過對于環境保護地方立法的備案審查制度中審而不糾的現狀進行分析，探索以立法機關問責、行政機關問責和司法機關問責的方式所形成的地方環保立法質量問責機制的構建對生態保護的整體狀況能否形成積極影響。

關鍵詞：地方立法;備案審查;問責機制

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年2月6日

一、問題的提出

在目前我國環境保護地方立法中，關于水環境保護的地方立法在數量上達到了總量的1/2，水污染防治在中央以及地方的環境保護立法中備受重視，但是大氣污染的問題難以遏制，這就證明在環境保護領域中，仍存在立法不作為的現象。根據《2017中國生態環境狀況公報》數據統計顯示，338個全國地級以上城市發生重度污染2，311天次、嚴重污染802天次，以PM2.5為首要污染物的天數占重度及以上污染天數的74.2%，以PM10為首要污染物的占20.4%，以O3為首要污染物的占5.9%。其中，有48個城市重度及以上污染天數超過20天，分布在新疆、河北、河南等12個省份（部分城市受沙塵影響）。大氣污染問題已經嚴重影響了人類身體健康，而環境保護地方立法的重點仍舊過分集中在水環境領域，在立法資源配置時，將難以解決的問題一拖再拖，導致環境保護的總體質量得不到提升。排除立法資源配置時關注重點上的差別，環境保護地方立法的區域失衡也是部分地區立法不作為的一個呈現，在華東與華南地區，環境保護地方立法的工作展開相對順利，但是在西北、華北地區，由于經濟發展水平的落后，地勢地貌的復雜程度等原因，相關環境保護地方立法主體的不作為容易被掩蓋，環境問題得不到重視的任何地方，都有問題惡化的可能性，從而影響生態環境的整體發展趨勢。

二、地方環境立法備案審查制度存在的主要問題

環境保護地方立法的備案審查制度審查結果的處理本應該是審查目的的實現途徑，但是目前在地方立法實踐中審而不糾的現象屢屢發生。究其原因，還是備案審查制度本身關于地方環保立法的審查標準難以統一和審查結果追責方式法律空白的問題。

（一）審查標準不統一。由于我國幅員遼闊的地域環境基礎因素不同，環境保護地方立法的備案審查標準如何界定以及中央與地方、地方與地方之間是否應該存在地區化差異是環境保護立法備案審查標準央地是否要求統一的關鍵問題。目前，我國的備案審查制度主要的審查標準有合憲性審查、合法性審查和適當性審查。合憲性審查的標準即為憲法，但是就合法性審查而言，《立法法》中規定省、自治區人大常委會對設區的市地方性法規進行合法性審查的唯一標準就是“不抵觸原則”，違背該原則有且僅有三種情況：一是立法主體超越其立法權限的;二是下位法規定違反上位法的;三是違反法定程序的，在環境保護地方立法質量不高的情況下，最主要的原因是立法的重復與抄襲，以“不抵觸”原則為基本要求，無法體現環境保護地方立法的特殊性，也無法避免立法質量的進一步下降。除此之外，尤其是環境因素差異較大的地域中，適當性審查的標準如何確定，能否形成統一的適當性審查監督方式都是在環境保護地方立法備案審查標準劃分中必須考量的因素。正是由于以上不統一的難以協調，當前我國地方立法的備案審查結果是否該得到執行以及如何執行的問題缺少了前提條件的鋪墊，立法過失的判斷也缺少了絕對的標準。

（二）審查結果追責法律制度的空白。備案審查機制在地方環保立法的適用中，對于違背“不抵觸”原則或者不符合適當性標準的規范性文件，其制定主體在法律上必須承擔相應的責任，但在這方面無論是《立法法》還是《監督法》都沒有做出相應的規定，僅在部分地方的規章中對于規范性文件不報備的情況作出相關輕微處罰規定，在審查制度上，從中央到地方，針對環境保護的立法或者地方立法在審查中應當被追責的責任主體都沒有在法律責任的負擔上起到正面的警示作用，地方人大常委會規范性文件備案審查制度中的法律責任的規定是空白的，審而不實、審而不糾的現象在追責機制的缺位下無法從根本上解決環境保護地方立法過程中的瀆職問題。

目前正是由于該方面立法的空白，地方立法主體即使在環境保護地方立法過程中存在過失也不必承擔相關的法律責任，備案審查制度的監督實際效果在法律責任追究效果極差的條件下，無法對地方環保立法規范性文件的質量進行實質性的要求與提升。因此，探索建立環境保護地方立法質量問責機制來填補備案審查制度中追責措施的法律空白是十分必要的。

三、建立立法問責機制，完善備案審查制度

“一個人一旦被授予權力，那么他將面臨各種誘惑去誘使其濫用權力，最終可能會破壞正義。”法律責任的追究是法律能夠實施的有效保障，法律的實踐不僅需要制度的不斷完善，也需要問責機制的配套建立。當前對于所面臨的環境保護地方立法權下移所產生的立法質量不高的困境，地方環保立法質量問責機制的配套建立就顯得尤為迫切，以我國地方環境保護立法的問責主體分類，應當從立法機關問責、行政機關問責和司法機關問責三個方面討論，以求初步形成相對完善的環境保護地方立法質量問責機制。

（一）立法機關問責。立法機關對于環境保護地方立法的立法過失問責方式主要建立在備案審查制度的完善過程中，為了使地方人大及其常委會能更好地實施其在追責過程中的職責。首先，必須在地方人大常委的組成上作出突破和創新，建立專門的地方環境保護立法質量問責委員會，與環境與資源保護委員會協同管理，使地方立法機關的問責權力行使有章可循、有法可依;其次，配套建立與地方人大問責機制聯動的多部門溝通平臺，將地方人大與地方政府和相關環保組織信息共享途徑拓寬，互相提醒與溝通，以便及時發現環境保護地方立法的質量問題。

（二）行政機關問責。關于環境保護地方立法的行政機關問責機制，可以當前我國重大行政決策終身問責制度為模板，其問責主體主要是上級行政機關和監察機關，由于《中華人民共和國監察法》在2018年的實施，該問責方式在目前的行政機關問責中有良好的制度框架，并且在《中華人民共和國環境保護法》第六十七條規定：“上級人民政府及其環境保護主管部門應當加強對下級人民政府及其有關部門環境保護工作的監督。發現有關工作人員有違法行為，依法應當給予處分的，應當向其任免機關或者監察機關提出處分建議。依法應當給予行政處罰，而有關環境保護主管部門不給予行政處罰的，上級人民政府環境保護主管部門可以直接作出行政處罰的決定。”在此基礎上，將環境保護地方立法質量問題跨區域協調問責方式和終身追責的時間限定相結合，增強對于地方環保立法過失的行政機關內部處罰強度，以減少問題地方環保立法的出現。

（三）司法機關問責。司法機關對于環境保護地方立法過失的問責只能建立在環境犯罪基礎上，首先明確將個人利用地方立法的漏洞實施環境違法犯罪的行為突破用人單位的保護，將以行政機關內部的不作為為掩蓋的謀求個人利益的環境刑事犯罪單獨作為定罪依據，避免環境保護地方立法產生官商勾結現象。其實在1936年法國最高行政法院的判例中，就體現了當時對于立法過失的國家賠償痕跡，即對于國家經濟措施立法造成經濟損害立法機構必須承擔賠償責任的案例，這是在公共負擔原則的基礎上形成的一種審判觀點，但是由于我國的立法過失追責機制在經濟、政治、文化背景的不同下，只能借鑒經驗不可盲目引用，所以建立完善符合中國國情的地方立法質量問責機制是當前法治化進程的重要一步。

綜上，將環境保護地方立法的立法質量問責機制構建完善，不僅有利于將備案審查制度體系化，更有利于通過追責制度的威懾作用進一步提升環保保護地方立法的質量，以達到生態環境整體保護效果。

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