國外國防科技工業(yè)財(cái)政政策的啟示

溫道軍

國防科技工業(yè)有著特殊性，離不開國家力量的支持，因此，國防科技工業(yè)必須依靠財(cái)政政策支持體系，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。

國外國防科技工業(yè)發(fā)展的財(cái)政政策及其特征

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國、俄羅斯等軍事強(qiáng)國以及日本、韓國等亞洲國家，為了應(yīng)對國際政治形勢的發(fā)展變化，開始大規(guī)模地調(diào)整、重組和改革國防工業(yè)，平衡軍用和民用的發(fā)展，軍用企業(yè)保持核心技術(shù)研發(fā)能力，民用市場開始接盤外圍的技術(shù)和能力。

美國有著發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，建立了市場為主導(dǎo)的國防科技工業(yè)發(fā)展模式。政府主要是為國防科技工業(yè)企業(yè)提供政策支持，保障其技術(shù)研發(fā)、投融資能力以及優(yōu)化政府采購規(guī)則。具體來說，推進(jìn)國防科技工業(yè)發(fā)展的財(cái)稅政策重點(diǎn)：第一，科研經(jīng)費(fèi)撥款主要傾斜于軍民用技術(shù)，每年大約80%的科研經(jīng)費(fèi)用于軍事科研項(xiàng)目。第二，對中小企業(yè)融資實(shí)施靈活信貸政策，包括擔(dān)保貸款、直接貸款、協(xié)調(diào)貸款等，這些貸款扶持資金來源于小企業(yè)管理局（SBA）和全國7000多家的商業(yè)銀行，共同幫助中小企業(yè)的國防科技工業(yè)發(fā)展。第三，鼓勵風(fēng)險(xiǎn)投資基金支持企業(yè)發(fā)展國防科技工業(yè)，尤其是在高科技國防科技工業(yè)領(lǐng)域，如信息技術(shù)、航空航天、生物科技等，引入了風(fēng)險(xiǎn)投資基金。第四，優(yōu)化國防采辦制度。美國特別為小企業(yè)“預(yù)留”總包和分包合同比例。

俄羅斯有著強(qiáng)大的軍事工業(yè)基礎(chǔ)，科技創(chuàng)新能力強(qiáng)，尤其是在國防工業(yè)綜合體上，形成了極具特色的“軍轉(zhuǎn)民”國防科技工業(yè)方式。具體來說，俄羅斯在國防科技工業(yè)發(fā)展方面的財(cái)稅政策主要有：第一，通過財(cái)政補(bǔ)貼、政府儲備金的方式對重點(diǎn)科研項(xiàng)目進(jìn)行支持。如果是批準(zhǔn)下來的國防科研項(xiàng)目，能從項(xiàng)目總額中獲得大約20%-50%的財(cái)政補(bǔ)貼。第二，為了支持國防科研發(fā)展，俄羅斯采用了強(qiáng)勢引導(dǎo)專項(xiàng)資金的辦法，國防部、財(cái)政部以及中央銀行聯(lián)合確定一批專業(yè)銀行，撥款給國防科研機(jī)構(gòu)，對其進(jìn)行財(cái)政支撐。第三，打通國內(nèi)外融資渠道。對外，政府通過提供擔(dān)保、準(zhǔn)予出口產(chǎn)品等方式支持企業(yè)進(jìn)行海外融資，鼓勵他們在海外上市。第四，對核心軍事技術(shù)及成果免除相關(guān)稅金，確定了簡化固定資產(chǎn)增值稅的抵扣辦法，對更換及維護(hù)設(shè)備的流動資金，則采取了稅前扣除的辦法。

日本是二戰(zhàn)中的戰(zhàn)敗國，戰(zhàn)后，官辦軍工企業(yè)被全面禁止，因此日本只能依靠民企發(fā)展軍用技術(shù)和軍用產(chǎn)品，積極布局財(cái)稅政策支持“掩軍于民”的融合發(fā)展戰(zhàn)略。日本對國防科技工業(yè)實(shí)施的財(cái)稅支持政策主要包括：第一，提高軍品定價，為了吸引和鼓勵企業(yè)從事軍品生產(chǎn)，必須要保證一定的軍事訂單數(shù)量。第二，提供長期低息貸款。與民間銀行面向軍工企業(yè)提供的實(shí)際利率相比，日本開發(fā)銀行的貸款利率要低3～4個百分點(diǎn)。第三，根據(jù)企業(yè)類型配套區(qū)別財(cái)稅政策。只要企業(yè)的軍品產(chǎn)值在企業(yè)總產(chǎn)值中超過了10%，就是重點(diǎn)軍工企業(yè)。可以享有稅額扣除、壓縮記賬、特別折舊等政策。中小型可生產(chǎn)軍品的民口企業(yè)、難以規(guī)?；a(chǎn)的軍品科研項(xiàng)目，政策則在稅收優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上又加入了財(cái)政補(bǔ)貼。第四，對設(shè)備投資減收法人稅。由民企免費(fèi)承接一些軍事技術(shù)，有償部分則有選擇性地減少部分軍民兩用技術(shù)轉(zhuǎn)讓費(fèi)。另外，政府還實(shí)施了關(guān)稅壁壘等政策，保護(hù)實(shí)施產(chǎn)業(yè)，抵御外來競爭。

韓國與我國相毗鄰，但是，韓國的私營軍工企業(yè)承擔(dān)了大部分的國防生產(chǎn)任務(wù)。政府實(shí)行合同制管理，采用財(cái)稅政策重點(diǎn)支持私營軍工企業(yè)的技術(shù)研發(fā)。韓國在國防科技工業(yè)發(fā)展上實(shí)行了三項(xiàng)舉措：第一，國防科技工業(yè)發(fā)展的研究開發(fā)項(xiàng)目任務(wù)由私營企業(yè)研究機(jī)構(gòu)承擔(dān)或者參與，政府實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼。第二，建立技術(shù)研究與發(fā)展基金，例如國防工業(yè)基金、國防研究與發(fā)展基金等，這些基金對國防或者軍民兩用高新技術(shù)以及產(chǎn)品的研發(fā)起到了很大的支持作用。第三，執(zhí)行技術(shù)開發(fā)準(zhǔn)備金制度。自1972年以來，韓國就實(shí)施了這項(xiàng)制度，企業(yè)可以獲得銷售收入總額的3%-5%，預(yù)留技術(shù)開發(fā)準(zhǔn)備金。

國外國防科技工業(yè)發(fā)展財(cái)政政策的基本經(jīng)驗(yàn)

從上述幾國國防科技工業(yè)發(fā)展的財(cái)政政策來看，雖然他們的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、軍事基礎(chǔ)不盡相同，發(fā)展國防科技工業(yè)的重點(diǎn)以及力度也有很大的差異，但他們也有共性的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。

聚焦技術(shù)研發(fā)環(huán)節(jié)。他們都將技術(shù)研發(fā)環(huán)節(jié)作為財(cái)政支持政策的重點(diǎn)，這是國防科技工業(yè)推進(jìn)的重要基點(diǎn)。如美國，每年都有巨額財(cái)政資金用于支持國防及民用技術(shù)研發(fā)和轉(zhuǎn)移，因此，技術(shù)創(chuàng)新和研發(fā)是財(cái)政支持的重點(diǎn)。俄羅斯，一方面設(shè)定了財(cái)政補(bǔ)貼比例，另一方面還提取政府儲備金用于補(bǔ)貼臨時項(xiàng)目和重點(diǎn)項(xiàng)目，政府強(qiáng)勢干預(yù)金融市場，將資金流向國防科研。日本，為了補(bǔ)貼技術(shù)研發(fā)，設(shè)置了專項(xiàng)基金撥款。韓國，政府預(yù)留技術(shù)開發(fā)準(zhǔn)備金，面向承擔(dān)或參與核心技術(shù)的私營企業(yè)研究機(jī)構(gòu)配備研發(fā)經(jīng)費(fèi)政府補(bǔ)貼。通過強(qiáng)有力的財(cái)政支持，國防科技工業(yè)發(fā)展的高新技術(shù)有了強(qiáng)勁的發(fā)展勢頭，為國防科技工業(yè)奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。

低息貸款多元融資。多元融資政策對國防科技工業(yè)發(fā)展進(jìn)行及時補(bǔ)位，上述各國政府都采取了低息貸款或者配息貸款的方式，與此同時，還設(shè)立了風(fēng)險(xiǎn)投資基金，吸進(jìn)國內(nèi)外資本投入軍民企業(yè)中來，拉動企業(yè)和產(chǎn)品的快速增長。這一政策所起的效果要比財(cái)政直接補(bǔ)貼更有效，更能激發(fā)企業(yè)的自主性和創(chuàng)新性。如美國的擔(dān)保貸款等貸款方式;俄羅斯對內(nèi)采取了貼息貸款、融資租賃等措施，對外實(shí)施了鼓勵和擔(dān)保軍工企業(yè)外海上市;日本的長期低息貸款。這些政策在經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)加大，政府財(cái)政政策收緊的大環(huán)境下，確實(shí)起到了很好的支撐作用。

稅收政策精準(zhǔn)發(fā)力。在國防科技工業(yè)發(fā)展中，財(cái)稅政策精準(zhǔn)發(fā)力在研發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等環(huán)節(jié)，這是最主要的著力點(diǎn);其次是產(chǎn)業(yè)化及出口環(huán)節(jié);然后是所得稅、技術(shù)轉(zhuǎn)讓稅費(fèi)、財(cái)產(chǎn)稅、特別消費(fèi)稅以及綜合土地稅等?？梢姸愂諆?yōu)惠政策將激勵細(xì)化到了具體的環(huán)節(jié)上，給企業(yè)帶來了更強(qiáng)的感知度。如美國實(shí)行的所得稅稅率減低、稅額減免等政策，以支持高技術(shù)發(fā)展。俄羅斯對新型材料的研制、核心工藝技術(shù)、科研設(shè)計(jì)成果等實(shí)施不繳稅的政策。日本采取了減收法人稅的方法，促進(jìn)武器制造企業(yè)、飛機(jī)制造企業(yè)等領(lǐng)域企業(yè)的發(fā)展;針對重點(diǎn)軍工企業(yè)，還采取了稅額扣除、壓縮記賬等的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。韓國也采取了稅前扣除的政策，主要針對中小型高技術(shù)產(chǎn)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化，還有技術(shù)研發(fā)費(fèi)用等。

各個環(huán)節(jié)引入競爭。在國防采辦中，上述各個國家都鼓勵中小企業(yè)積極參與國防競爭，產(chǎn)生了較為明顯的競爭效果。美國在國防辦對小企業(yè)實(shí)行“預(yù)留”總包、分包合同比例，對掌握創(chuàng)新技術(shù)的中小企業(yè)實(shí)施引導(dǎo)和鼓勵，促使其進(jìn)入國防領(lǐng)域。

對我國國防科技工業(yè)財(cái)政政策的啟示

目前，我國許多地方都積極創(chuàng)新財(cái)政扶持方式，積極推動國防科技工業(yè)發(fā)展。但是從各地的實(shí)踐來看，在資金收入、支出管理、治理結(jié)構(gòu)等方面，存在著公共財(cái)政資金缺位、越位等問題，在資金供應(yīng)鏈來源上，國防科技工業(yè)發(fā)展的政策規(guī)劃與資金保障之間存在著明顯的不協(xié)調(diào)，經(jīng)費(fèi)保障不集約。這主要是因?yàn)檎咭?guī)劃制定的過程和經(jīng)費(fèi)的配置使用過程沒有整合，導(dǎo)致資金使用不夠統(tǒng)籌，經(jīng)費(fèi)保障重點(diǎn)不連貫等問題，降低了資金支出的效益。

因此，首先需要改革完善軍隊(duì)物資采購機(jī)制。國防科技工業(yè)發(fā)展的核心是實(shí)現(xiàn)軍民產(chǎn)品資源的融合，實(shí)現(xiàn)軍用和民用兩個市場上生產(chǎn)要素、產(chǎn)品的自由流動。這其中的關(guān)鍵就在于國防工業(yè)領(lǐng)域政府采購制度的完善。因此，需要打通軍用和民用之間的信息溝通障礙，建立起互通有無、高度整合的數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，將項(xiàng)目需求與民用企業(yè)的生產(chǎn)能力匹配起來。

其次是需要充分發(fā)揮國有資本預(yù)算功能。國有資本預(yù)算，是政府監(jiān)督和調(diào)控國有資本結(jié)構(gòu)的重要工具，由于我國軍工企業(yè)多是國有企業(yè)，建立和完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，做好國防科技工業(yè)整體規(guī)劃，具有重要的意義。一方面，可以從分級財(cái)政管理體制、部門預(yù)算制度、財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制、等方面著手，借鑒PPP模式，探索國防與社會經(jīng)濟(jì)的融合式發(fā)展。另一方面，要提高國防資金配置和使用效率，通過建立自上而下的預(yù)算編制方法，加強(qiáng)各部門之間的整合和配合，綜合調(diào)整和考評整個建設(shè)周期內(nèi)的預(yù)算使用情況。

再就是需要大力發(fā)展軍工產(chǎn)業(yè)投資基金。從財(cái)政政策的角度看，需要轉(zhuǎn)變政府投入方式，靈活設(shè)立股權(quán)投資、杠桿資金撬動以及創(chuàng)業(yè)投資基金等，提高資金的使用效率，激活財(cái)政的示范和引導(dǎo)作用。通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金，還能將社會優(yōu)質(zhì)的民用企業(yè)和資金吸納到國防科技工業(yè)發(fā)展中來，擴(kuò)大資金規(guī)模，促進(jìn)國防科技工業(yè)發(fā)展項(xiàng)目的市場化運(yùn)作。

（作者單位：河南工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院）