論農村土地承包合同的法律性質

晏子朝

摘 要：目前我國的行政訴訟法的受案范圍中已經涵蓋了行政協議在內，并且行政協議是當前行政主體履行行政職能的重要手段之一，在國內的公共行政領域也就得到了充分的實踐和運用。但從以往的司法實踐中來看，對于其中有著特殊性質的合同屬于哪種類型暫未達成一致的看法，如農村土地承包合同。本文在研究行政合同和民事合同的特征的基礎上對農村土地承包合同的內容、特征等進行分析，以此來確定農村土地承包合同的法律性質。這一研究對于加強對行政協議的分類的理解有著重要意義，同樣也對通過行政途徑處理行政協議糾紛有著重要意義。

關鍵詞：農村土地承包合同;行政合同;民事合同;法律性質

一、 農村集體土地承包合同概述

（一）集體土地承包合同的主體

1、發包方

根據《農村土地承包法》中的第十二條第一款對發包方主體的確定方法給出了明確的規定，應當按照由誰發包的原則來確定。發包方主要有兩個主體：農民集體所有的土地中依法屬于農民的，且由村集體經濟組織或村委會經營管理的，和已經分別歸于村內兩個以上農村集體經濟組織所有的。在第十二條第二款中中還明確指出，發包方主體的三種類型：村集體經濟組織、村民委員會以及村民小組。

根據《土地管理法》法律法規，我們能夠得出，大家在研究發包方主體的時候，其實指的是的集體代表組織，其擁有的權利是：能代表集體行使和履行法定的權利與義務，主體包括兩種組織：村民自治的和集體經濟組織。村民自治組織中又包含了這兩類主體：村民小組、村民委員會。另外法律規定了以上提到的組織也是發包方主體。

2、承包方

在實際生活里，承包方包括兩種類型，一指村集體經濟組織里的農民，二指集體經濟組織外的單位和個人。第二種類型的承包方主體僅在法律規定的特殊情形下才能獲得承包土地的權利，而且這類主體的土地承包活動不能體現我國農村土地承包之本質，其目的是為了維護農民的利益，對“四荒地”這種不適宜用作家庭承包的集體土地的一種變通生產經營方式的手段。因此，我們從上述分析可以推出，本文討論的承包方主體僅指第一種類主體，不包括第二種類型的主體。

（二）集體土地承包合同的內容

1、發包方的權利義務

發包方能夠與承包方簽訂農村土地承包合同，既是成為主體的重要前提，也是其享有的首要權利，發包方在不同的階段的權利義務時不同的，在根據承包方案進行發包的階段，發包方有遵循公平公正自愿原則的義務;在土地承包經營階段，在出現法定情況時，發包方能夠行使的權利是制止權、監督權和解除權。這類行為主要包括： 隨意改變承包地用途、對土地進行破壞或閑置耕種等。

發包方的義務主要包括以下幾種類型：尊重和維護承包方的承包經營權、不得隨意干涉承包方經營使用土地、執行對利用總體規劃、組織農業基礎建設等。建設大型農業基礎設施對于提高工業生產效率、改善農民生活和國家的發展都有著重要意義，但是單純依靠農民自身的話，完成建設任務的難度很高，因此，發包方有義務配合有關部門完成建設任務。

2、承包方的權利義務

《農村土地承包法》對承包方主體所享有的兩種法定權利有著明確的規定：獲得補償的權利和自主經營的權利。土地的使用權、土地的流轉權、處置產品的權利和獲得收益的權利都屬于自主經營權。之中，獲得補償權的表現形式是，當出現出于對國家利益的考慮，依法對土地（包括承包地）實行征收的情況時，承包方可以依據相關法律規定獲得一定的補償。

那么，承包方要承擔的義務是什么呢？主要指的是：按照合同的規定合理使用承包地、不能出現隨意改變承包地用途的情況、自覺主動的維護承包地的農業用途。出現在承包地上建造永久性建筑等類似違法行為，導致了承包地不可逆轉的損傷的情況，承包方應依法承擔相應責任。

（三）集體土地承包合同的特征

第一， 契約主體法定。在土地承包合同中，法律明確規定了合同雙方當事人的類型，即發包方和承包方的主體類型;其中要注意的是：只有“四荒地”這一種類型的土地作為承包地時，可以由村集體組織以外的單位和個人承包。

第二， 締約強制義務。發包方不能拒絕承包方。根據有關法律法規和土地承包原則，集體經濟組織成員在土地承包活動中，一是擁有平等的承包權，二是擁有自愿選擇是否承包土地的權利。在土地承包合同訂立時，締約強制義務在土地承包合同中如何體現的呢？即發包方主體不能拒絕承包方提出的承包請求，以及不能隨意剝奪其土地承包權。

第三， 契約內容法定。上述文章中就有提到，法律對承包地的用途和使用期限等合同內容做出了事先的規定。

第四， 解約限制義務。法律規定，可以解除承包合同的情況有兩種，例如發生嚴重自然災害等，導致承包地發生嚴重損害時，發包方才可以遵循相對應的法定程序，作出調整承包地或者解除承包合同的決定。

二、 農村土地承包合同之定性研究

集體土地承包合同，是國家出于保障農村經濟發展和社會安定，使得農民依法長期享有土地使用權的目的而訂立。根據上文對承包合同的內容特征分析，承包合同體現出了主體法定、契約內容法定、締約強制和解約限制義務等特征，據此，可以把農村土地承包合同的性質確定為行政合同。

（一）農村土地承包合同之目的分析

訂立行政合同的目的主要包括兩個方面，一是雙方當事人意志的體現，二是為了公共利益的需要，后者的目的是更為重要的。但訂立民事合同往往只是體現的前者，即體現雙方主體之意志和利益需要，因此，行政合同與民事合同的區別是顯而易見的。基于上述分析，農村土地承包合同的在訂立的時候絕不能忽視公共利益的因素，其簽訂的主要目的是為了保障農村土地承包方的合法權益，提高農村的整體發展程度，保證國家的安定和諧。而發包方一方的利益更是難以用經濟來衡量。 在一般民事合同中，價款或租金都是至關重要的內容，但是在土地承包合同中，并沒有規定發包方可以因承包方不繳納承包金為由解除合同，而且承包方只能在法定的特殊情況發生時才能撤銷承包合同，由此可見，通過經營承包地而獲得收益，并不是土地承包合同簽訂的原因，土地承包合同在很大程度上體現的是社會保障功能，并且簽訂次合同保障的不僅僅是合同雙方，而是對國家、集體和農戶個人的利益都起到保障作用。[1]這一點就能看出農村土地承包合同和民事合同之間存在不同之處。

（二）農村土地承包合同之主體研究

還存在反對把土地承包合同當成行政合同看待聲音，主要因為合同主體的類型。有明確的規定：行政主體必須是簽訂行政合同的其中一方當事人，而觀之土地承包合同則不符合這個要求。這種觀點源于傳統行政法理論，他們認為行政權來源于國家，國家及其授權者具有行政主體地位，作為行政訴訟之被告的條件包括必須為行政主體。但是在生活中，例如村委會依照村規民約限制、剝奪村民權益，村民不服，應當采取哪種救濟途徑呢？誠然，采用民事訴訟的方式解決此類問題是不合適的，因為村委會實際上是履行的是公共職能，具有行政主體的特性。

村委會的屬性是基層群眾自治組織。村委會受基層人民政府及其派出機構的監督與指導，與國家基礎政權存在密切的聯系。根據法律規定;雖然“村集體”是土地名義上的所有者，但是在土地上收取的費用（公糧、水費等）必須要上交到國家。[2]據此能得出，國家代表人是村集體組織在承包地經營活動中扮演的角色，它代表國家行使權利、履行義務，同時國家也利用村集體行使政府的管理職能。[3]

行政主體很多時候并不完全與行政機關的概念等同，而土地承包合同中的發包方實際上的性質是屬于行政主體。根據《農村土地承包法》以及《土地管理法》中的規定，作為合同主體的發包方所享有的權利義務，皆有法律的授權，因此而擁有了行政主體地位。

值得注意的是，《民法總則》第九十六條中對特別法人給出了確定的定義，屬于的有：農村集體經濟組織法人、基層群眾性自治法人、城鎮農村的合作經濟組織法人和機關法人。機關法人的職責是從事國家行政管理活動，從此次立法活動中可以看出，立法者對于農村集體經濟組織的工法人性質進行了肯定，并且明確了農村集體經濟組織的定位。由此可以得出，發包方的行政主體的資格也獲得了肯定與支持。[4]

（三）農村土地家庭承包合同之內容研究

1、土地承包合同在主體方面的法定性

農村土地承包合同中一方當事人是具有法定性的。并且在訂立農村土地承包合同時，明確體現了締約強制義務，即承包方自愿決定是否訂立承包合同，發包方不可隨意拒絕承包方想要承包土地的請求。通過上文分析，農村土地家庭承包合同發包方是法律、法規授權的村委會和村民小組，具有行政主體資格，符合行政合同中一方當事人為行政主體的特征。

2、發包方和承包方在權利義務方面的法定性

在行政合同簽訂時，決定行政主體和行政相對人的權利義務如何分配的是其特定的目的性，合同簽訂后，行政主體不能主動放棄或免除其權利義務，這一點在土地承包合同中體現為：發包方對承包方是否依照合同合理使用土地實行監督權，這種權力不僅是為了發包方更好地監督土地的使用而設立的，而是由于土地的合法合理利用本身構成了所有主體的利益所在，也就是在該合同中體現的是國家、集體個個人的三方利益。這體現的是區別于私法的公法特征。

3、發包方的行政優益權

在履行民事合同中的約定時，雙方都應遵守合同中規定的內容，并受合同約束，變更或解除合同需要雙方協商一致，這一點與行政合同存在明顯區別，因為行政主體擁有其他相對人沒有的優益權，可以在法律規定的情形下變更或者解除合同。這在土地承包合同中體現為：發包方應當監督承包方是否有按合同規定使用土地，且在承包期內，如果承包方做出了破壞承包地的行為時，發包方有權對其進行制止，制止無效后可終止合同。賦予發包方一定的行政優益權，有利于促進土地的高效合理的利用，減少資源浪費，維護公共利益。[5]在土地承包合同里一方擁有行政優益權是區別于其他民事合同之關鍵特征。

4、締約程序法定

《《農村土地承包法》中對承包經營中的每一環節都給出了詳細的規定，比如合同的調整、變更、解除等環節，都有著嚴格的法定程序。 這一點也體現了土地承包合同中的行政合同的特性，因為普通的民事合同在很多程序上只需要雙方當事人協商一致即可，沒有法定的程序。

通過對農村土地承包合同的目的、主體、內容、特征進行系統的分析后，能夠得出的結論是：因為農村土地承包合同存在行政性和合意性這兩種特征，因此可以判斷這屬于行政合同。片面的將家庭承包合同歸類為一般民事合同并不能有效的解決實際中的糾紛，也不利于各方利益的保護。

三、 通過行政訴訟處理土地承包合同糾紛

通行政合同的救濟采用行政訴訟的模式，能更好的保障權利、平衡各方利益。 由于行政合同的行政性和合意性的特征，而行政訴訟能解決行政性和民事性，有利于節省司法資源，保障利益平衡。 對于農村土地承包合同引起的糾紛，一方面可能由承包方違約造成，另一方面可能由發包方濫用優益權引起。我國《行政訴訟法》對承包方的違約行為作出了規定：只有行政相對人有權提起行政訴訟，作為行政主體的被告則無權提起訴訟。其實這一點是有待商榷的，不賦予行政主體上訴權利的原因不能是其有優益權，由于行政合同中同時包含了合意性，因此在糾紛發生后，行政主體也存在需要提出訴求并通過法院裁決的情況。[6]但是對于發包方濫用優益權而引發的糾紛，承包方作為弱勢一方，必須尋求強有力的司法救濟來保護自己合法權益。審查行政合同是否合法就擁有了能更好的解決糾紛和維護社會穩定的優勢。

加強對行政合同的合法性審查的措施主要涵蓋了以下四個方面：1、行使行政優益權時是否有依據相關法律規定。2、行使行政優益權時是否滿足了法律法規規定的相關要件。3、是否遵循法律規定的特定程序。 4、是否給予相對人補償。在農村土地承包合同的主體中，發包方是擁有行政優益權的一方。但是在上述法律法規賦予發包方的優益權也僅限于監督和兩種情形下的單方解除權， 對于其他特權發包方并不享有。審查能否行使優益權時是否遵循特定的程序時僅在行政合同中才有的公法色彩。審查發包行為和調整承包地行為的審查內容應該要主要關注是否滿足法律規定的相應的程序要求。

對于通過行政訴訟解決農村土地承包合同糾紛，不僅可以通過司法審查監督發包方優益權的合法行使，且通過行政訴訟的方法解決糾紛，在舉證責任方面的優勢主要在減輕承包方的負擔方面，而行政主體承擔舉證責任的情況包括：在有關農村土地承包合同是否具有合法性和村委會行使強制措施解除承包合同或者進行處罰這兩種情況。

[參考文獻]

[1]姜明安.行政法與行政訴訟法（第六版）[M].北京大學出版社，2014：321.

[2]祝之舟.農村集體土地統一經營法律制度研究[M].法律出版社，2014：88.

[3]張樹義，張力.行政法與行政訴訟法學[M].高等教育出版社，2015：47.

[4]陳小君等.農村土地法律制度研究[M].中國政法大學出版社，2004：65.

[5]湯喆峰.行政主體法律制度重構—以行政體制改革為視野[M].中國政法大學出版社，2015：230.

[6]江必新.中國行政合同法律制度、體系、內容及其構建[J].中外法學，2012（6）：23.

（作者單位：湖南師范大學法學院，湖南 長沙 410000）