廣東等四省“中醫藥強省”推進政策的比較研究

黃茜茜，徐慶鋒，龐震苗

1.廣州中醫藥大學經濟與管理學院，廣東廣州 510006；2.廣東省中醫藥局，廣東廣州 510045

中醫藥是我國獨特的衛生資源，對于國民經濟和社會的發展，健康中國的建設具有重要意義[1]。長期以來，中醫藥對中華民族的繁衍昌盛出了重要貢獻，也對人類健康產生了積極的影響。2006 年，科技部、衛生部、國家中醫藥管理局等16 部委聯合發布《中醫藥創新發展規劃綱要（2006-2020 年）》，明確總體目標，提出繼承、創新、現代化、國際化四項基本任務[2]。為響應國家號召，同時結合廣東歷史文化特點，同年，中共廣東省委、廣東省人民政府公布了《關于建設中醫藥強省的決定》。

中醫藥政策主要是指國家在中醫藥衛生方面頒布的一系列法律法規、部門規章、規范性文件、技術要求、指導原則、發展綱要等[3]。中醫藥政策的變化影響著中醫藥發展的進程，研究中醫藥政策發展的歷程和規律，對于提高政策水平，制定科學高效的政策措施，促進中醫藥事業發展具有十分重要的意義[4]。該文通過對廣東、江蘇、四川、武漢等4 省的政策對比研究，特別是對其推進中醫藥建設具有奠基性和創新性較強的政策進行分析，以期能為進一步完善廣東省中醫藥強省建設提供政策建議，并為其他兄弟省份推動中醫藥的發展提供參考。

1 2006 年以來廣東省中醫藥建設的相關政策回顧

在貫徹落實中央鼓勵和支持中醫藥建設政策的基礎上，廣東省結合自身中醫藥發展特色和現狀，制定了推進中醫藥強省建設的相關政策，該文從《廣東衛生年鑒》中提取出與中醫藥密切相關的部分政策，共12 條，整理見表1。

表1 2006 年以來廣東省中醫藥建設的主要相關政策文件回顧

從表1 可以看到，自2006 年2 月提出“中醫藥強省”建設口號以來，廣東省人民政府、省衛健委、省中醫藥局等機關單位出臺的一系列政策文件中，不斷完善中醫藥醫療、教育、科研、文化、產業和保健等方面的發展保障措施。2006 年公布的《決定》是一部奠基性的政策文件，其中包含了提升中醫醫療水平、做強中藥制造產業、壯大中醫藥人才隊伍、增強自主創新能力、挖掘嶺南中醫藥文化等目標任務，對廣東省今后中醫藥的發展起到了指引作用。而后的文件中，不斷適應社會的發展和人民的需求，日趨完善。如2012 年的《“十二五”規劃》中提出要完善扶持中醫藥事業發展的政策措施、加強中醫藥科學研究；而在2014 年發布的《行動綱要》中提出要加強中醫藥科技創新和文化交流、提高人才素質、做大做強中醫藥和保健食品產業；2016 年《“十三五”規劃》為了適應健康服務發展的需要，提出積極拓展健康服務產業、推進嶺南中藥資源的保護和合理利用，并要加快中醫藥治理體系和信息化建設；2017 年，響應國家“一帶一路”發展的號召，出臺了《“一帶一路發展行動計劃”》，提出完善中醫藥“一帶一路”建設機制、推進粵港澳大灣區中醫藥發展、堅持傳承創新加快中醫藥科技推廣、推進貿易暢通，發展中醫藥健康服務業等發展目標。2018 年，出臺的《試行辦法》推進了社會辦中醫機構的連鎖集團化發展，響應了國家對推動社會辦醫的發展，滿足基層群眾差異化的中醫藥服務需求；隨著我國經濟社會發展進入新階段，加強中醫藥養生保健政策體系建設，加快中醫藥養生保健服務已迫在眉睫[5]。因此，2019 年《健康廣東行動的意見》里提出進一步要強化中醫藥在“治未病”中的作用，建設區域中醫“治未病”質控中心和中醫（專科）診療中心。

2 江蘇、湖北、四川省中醫藥強省主要舉措的政策文件回顧

2006 年《綱要》出臺后，2007 年成立了國務院中醫藥工作部際協調小組，隨后全國有16 個省（區）相繼成立了中醫藥工作協調領導小組，出臺相關推動中醫藥發展的政策文件。筆者選取了人口、經濟發展同廣東相當的東、中、西部3 個省份進行對比研究，從《江蘇衛生年鑒》《湖北衛生年鑒》和《四川衛生年鑒》以及江蘇、湖北、四川省人民政府的官方網站歸納整理出主要政策文件江蘇省15 條，湖北省15 條，四川省16 條，按年度整理見表2。

2006 年10 月四川省委、省政府召開了“四川省中醫藥發展大會”，下發《中共四川省委、四川省人民政府關于加快中醫藥發展的決定》，進行由“振興中醫”向“發展中醫藥”戰略性轉移的重大決策部署，提出四川由中醫藥大省向中醫藥強省轉變。2008 年6 月，湖北省委、省政府出臺《關于加快中醫藥事業發展的決定》，其目標提出大力發展中醫藥事業，把湖北省建設成為全國重要的中醫藥科研教育基地、中藥生產基地、中醫臨床基地和中藥材交易中心，逐步建成中醫藥強省；2008 年11 月，江蘇省政府在下發《關于進一步加快中醫藥事業發展的意見》，其主要目標提出通過5 年左右的努力，逐步實現由中醫藥大省向中醫藥強省轉變。隨后有關中醫藥發展的各方面的政策文件陸續出臺，如江蘇省的《中醫藥發展戰略規劃》、湖北省的《中醫藥振興發展的若干意見》、四川省的《中醫藥健康服務發展規劃》等奠基性文件，對中醫藥發展起到重要引領作用。從上表分析可知，陸續出臺的政策文件中，涉及中醫藥建設的方方面面，但主要內容集中在政策環境、醫療服務、人才隊伍和預防保健的建設上。

表2 江蘇、湖北、四川“中醫藥強省”建設相關政策

從政策環境來看，2008 年江蘇省人民政府公布的《意見》中，特別提出了“建立扶持中醫藥發展的政策體系”，研究落實扶持中醫藥事業發展的具體政策措施。湖北省在2011 年的《實施意見》和2013 年《實施方案》中都提到要推進政策的貫徹落實；2019 年出臺的《湖北省中醫藥條例》則是經過了多次的修改，以適應新時代的需求。四川省在2015 年針對全面依法治醫的要求，為推動醫療機構依法治醫長效機制建立，公布了《工作方案》，并在2016 年的《發展規劃》中再次強調完善中醫藥保障政策的重要性。

從醫療服務來看，江蘇省在2008 年就提出進一步落實“名醫、名科、名院”和“進農村、進社區、進家庭”工作的要求，2009 年針對經濟薄弱地區專門出臺了《縣級中醫院設備標準化建設補助項目實施方案》；2013 年編成并印發《江蘇省中醫機構建設發展規劃集（2011-2015）》。而湖北省在2008 年的《決定》中提到，要強化農村基層和城市社區中醫藥服務能力建設、發揮中西醫結合優勢；2009 年公布了《湖北省中醫重點專科（專病）項目建設管理辦法》，提出以臨床醫療為主、提高臨床療效為目標；2010 年則針對基層醫療服務的發展出臺了《發展規劃》，2011 年的《實施意見》中建議參與試點推進公立中醫醫院改革；2015 年公布了《中醫醫院巡查工作實施方案》。四川省則在2011 年的《“十二五”規劃》中，提出健全城鄉基層中醫藥服務網絡、實施中醫藥防治重大疾病工程和促進民族醫藥加快發展，2018 年的《發展規劃》主要針對醫療衛生與養老服務相結合。

從人才隊伍來看，四川省在2014 年公布的《意見》中，明確提出加強中醫藥隊伍建設，發揮中醫藥在醫療衛生服務體系中的作用。江蘇省在2015 年出臺《國醫名師評選管理辦法》，評選江蘇省國醫名師，完成30 名省中醫藥領軍人才培養對象、29 名第三批全國優秀中醫臨床人才培養任務。

從預防保健來看，中醫藥作為我國衛生應急體系的重要組成部分，是突發公共事件衛生應急工作的重要力量[6]。四川省早在2008 年就出臺《中醫藥重大疾病防治中心申報指南》，2009 年公布了 《重大傳染病中醫藥防治工作規劃》，2013 年出臺《關于災區疾病防治中應用中醫藥方法的指導意見》、《常見疾病中醫藥防治技術方案》，這與四川省頻發的自然災害有關。江蘇省在2009 年公布了《流感技術方案》，2014 年的《實施意見》中提到，大力發展中醫藥醫療保健事業、推廣中醫藥保健知識及產品。湖北省2011 年的《實施意見》中提出強化預防保健、將中醫藥納入基本公共衛生服務，這與中醫藥有效治療當今流行病、大大增強公共衛生服務能力有關。

從信息建設來看，湖北省在2013 年就提到要加強基層服務網絡建設、推廣常見病多發病適宜技術。四川省在2011 年的《“十二五”規劃》中就提到要健全城鄉基層中醫藥服務網絡，2017 年的《“十三五”規劃》中再次提出要提高中醫藥信息化應用水平、發展線上線下的中醫藥特色服務，近兩年，四川省在在中藥產業的發展上，出臺了《中醫藥產業高質量發展的意見》《中藥材產業發展規劃（2018—2025 年）》體現了對中藥材資源的重視。

3 廣東省與其他省份的中醫藥政策對比分析

通過政策特點的對比可知，各省份的政策文件制定都有相應的國家政策背景。但我國各地情況不一，中醫藥的具體情況和政策落實過程中遭遇的困難不盡相同[7]，所以需要各級政府和相關部門在國家政策允許的框架下根據本省自身中醫藥發展的環境現狀和特點來制定切實可行的政策文件。如廣東省2017 年公布的《一帶一路發展行動計劃》，就針對廣東省獨特的優勢地理位置，提出中醫藥的發展要與粵港澳大灣區的發展相協同；四川省2008 年出臺的《中醫藥重大疾病防治中心申報指南》以及在2009 年公布的《重大傳染病中醫藥防治工作規劃》，體現出中醫藥在防病治病的優勢。

通過文件的梳理分析可以發現，在中醫藥“治未病”相關政策上，雖涉及面較廣，但政策的針對性、適用性、可操作性、時效性，效率與效果還有待提高[8]。在中醫藥教育體系上，目前我國中醫藥人才培養模式主要以院校教育和師承教育為主[9]，但目前師承教育的法律制度保障有限，在一定程度上制約了中醫藥人才的培養。另外，廣東省針對科研創新、中藥產業發展和文化傳承創新的相關政策和配套實施方案仍較缺乏，而創新生產力的轉換和中藥產業的發展正是未來引領中醫藥發展的關鍵環節。

綜上所述，廣東可在未來發展規劃中，不斷完善有關創新創造、中藥產業發展和文化傳承創新的政策文件，并配以具體的實施方案，不斷推進廣東省中醫藥醫療服務、科研創新、人才培養、產業發展、文化交流和預防保健的發展進程，助力中醫藥強省的建設。