貫徹落實十九屆四中全會精神堅持和完善造林綠化科學(xué)發(fā)展的制度體系

◎ 黃正秋

一、深刻認(rèn)識黨的十九屆四中全會的重大意義，切實抓好全會精神貫徹落實

黨的十九屆四中全會是在新中國成立70周年之際、在“兩個一百年”奮斗目標(biāo)歷史交匯點上召開的一次重要會議，具有開創(chuàng)性和里程碑意義。全會就國家制度建設(shè)和國家治理問題進(jìn)行研究并作出決定，這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)作出的重大決策部署，充分體現(xiàn)了習(xí)近平總書記高瞻遠(yuǎn)矚的戰(zhàn)略眼光和強烈的歷史擔(dān)當(dāng)。習(xí)近平總書記在全會上的重要講話和全會審議通過的決定，是新時代堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政治宣言和行動綱領(lǐng)，對新時代推進(jìn)造林綠化事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國具有重要的指導(dǎo)意義。

當(dāng)前，全國林草系統(tǒng)上下正在深入學(xué)習(xí)貫徹四中全會精神。生態(tài)司作為國家林草局的主體業(yè)務(wù)司局，首先要按照局黨組的部署要求，把學(xué)習(xí)貫徹四中全會精神作為當(dāng)前和今后一個時期的重大政治任務(wù)抓好抓實，組織全司干部認(rèn)真學(xué)習(xí)、深入領(lǐng)會全會精神，進(jìn)一步增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護(hù)”，鞏固和拓展“不忘初心、牢記使命”主題教育成果，自覺在思想上政治上行動上同以習(xí)近平同志為核心的黨中央保持高度一致。二要緊密結(jié)合造林綠化工作實際，切實抓好四中全會精神貫徹落實。要準(zhǔn)確把握全會對生態(tài)文明建設(shè)和林草事業(yè)改革發(fā)展提出的具體要求，全面梳理造林綠化現(xiàn)有法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等各類制度的設(shè)立與執(zhí)行情況，研究提出造林綠化制度建設(shè)方案，建立健全推進(jìn)造林綠化科學(xué)發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的制度體系。三要全力以赴做好當(dāng)前各項重點工作。要加強督導(dǎo)調(diào)度，全面完成造林綠化年度任務(wù)，確保“十三五”規(guī)劃任務(wù)在2020年圓滿收官。同時，主動對接國家發(fā)展大局，積極推進(jìn)國土綠化“十四五”相關(guān)規(guī)劃編制工作，做好造林綠化頂層設(shè)計和科學(xué)布局。

二、我國造林綠化取得的顯著成績

新中國成立70多年以來，在中央林業(yè)方針政策的指引和黨中央、國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，通過各地區(qū)、各有關(guān)部門和廣大干部群眾的共同努力，我國造林綠化事業(yè)取得了舉世矚目的巨大成就。我國森林覆蓋率由新中國成立初期的8.6%提高到目前的22.96%，森林面積達(dá)33億畝，森林蓄積量為175.6億立方米。特別是改革開放以來，森林面積和蓄積量連續(xù)30多年保持“雙增長”，創(chuàng)造了中國“綠色奇跡”。近年來，全國平均每年完成造林超過1億畝，森林質(zhì)量不斷提升，森林生態(tài)功能持續(xù)增強，森林植被總碳儲量89.8億噸，年涵養(yǎng)水源量6289.5億立方米，年固定土壤87.48億噸，明顯改善了城鄉(xiāng)人居環(huán)境，有效滿足了人民群眾對美好生態(tài)環(huán)境的需要。以北京市為例，新中國成立之初，北京市嚴(yán)重缺林少綠，森林覆蓋率僅有1.3%。旱、澇、風(fēng)、沙等自然災(zāi)害頻發(fā)，春季風(fēng)沙滿天，“白天二兩土，晚上還要補”是過去北京生態(tài)環(huán)境的真實寫照。通過幾十年的大規(guī)模植樹造林，發(fā)生了翻天覆地的變化，到2018年底，北京市森林覆蓋率已提高到43.5%，與新中國成立初期相比增加了30多倍，北京城徹底遠(yuǎn)離了風(fēng)沙，正在轉(zhuǎn)變?yōu)樘焖{(lán)水清、森林環(huán)繞的國際一流和諧宜居之都。

我國通過長期堅持不懈開展造林綠化，特別是實施三北工程、京津風(fēng)沙源治理、長江流域防護(hù)林體系建設(shè)等一系列重大標(biāo)志性生態(tài)工程，為維護(hù)國家生態(tài)安全、促進(jìn)綠色發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)，取得的成績有目共睹，贏得了國際社會高度贊譽。例如，三北工程被譽為我國北疆的萬里“綠色長城”。京津風(fēng)沙源工程啟動實施以來，實現(xiàn)了“沙進(jìn)人退”到“綠進(jìn)沙退”的歷史性轉(zhuǎn)變。沿海防護(hù)林體系有效減輕了臺風(fēng)、海嘯等自然災(zāi)害，是名副其實的“海岸衛(wèi)士”。大規(guī)模造林綠化，不僅取得了巨大的生態(tài)效益；還帶動了特色經(jīng)濟(jì)林、竹藤花卉、林業(yè)生物質(zhì)能源等綠色富民產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，促進(jìn)了農(nóng)民脫貧致富，產(chǎn)生了顯著的經(jīng)濟(jì)和社會效益；涌現(xiàn)出了右玉、塞罕壩、庫布齊、八步沙“六老漢”等許多造林綠化先進(jìn)典型，事跡感人、可歌可泣，值得全社會學(xué)習(xí)。

中國用實際行動踐行了“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，為全球生態(tài)治理和應(yīng)對氣候變化貢獻(xiàn)了中國智慧和中國方案，展現(xiàn)了大國擔(dān)當(dāng)。聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）發(fā)布的全球森林資源評估結(jié)果顯示，中國連續(xù)多年成為全球森林資源增長最多的國家，人工林保存面積持續(xù)保持世界首位。根據(jù)美國宇航局（NASA）衛(wèi)星監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，過去20年地球不斷“變綠”，其中中國的貢獻(xiàn)最大，而中國對全球綠化的貢獻(xiàn)42%源于植樹造林工程。

這些成就的取得，主要得益于我們始終堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和充分發(fā)揮了社會主義制度優(yōu)勢；得益于黨中央、國務(wù)院關(guān)于林業(yè)改革發(fā)展和國土綠化的一系列重大決策部署；得益于我國幾代務(wù)林人艱苦奮斗、攻堅克難、不懈努力；得益于全社會力量的廣泛參與，更得益于堅持和完善了一套日趨成熟完善的造林綠化制度體系。

三、持續(xù)推進(jìn)造林綠化事業(yè)科學(xué)發(fā)展的制度

新中國成立以來，我們始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，牢固樹立綠化惠民、綠化為民理念，始終將人民對美好生活的向往作為造林綠化的奮斗目標(biāo)，堅持與時俱進(jìn)、開拓創(chuàng)新，注重從實際需要出發(fā)，堅持和完善一套具有鮮明中國特色、符合中國國情的造林綠化制度體系。歸納起來，這套制度體系以1項基本制度為核心、6項重要制度為主體（包括政策法規(guī)制度、規(guī)劃計劃制度、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、組織實施制度、多元化投入制度、約束激勵機(jī)制）。

（一）始終堅持全國動員、全民動手、全社會搞綠化的基本方針，充分發(fā)揮社會主義制度集中力量辦大事的政治優(yōu)勢，是科學(xué)推進(jìn)造林綠化的基本制度。新中國成立以來，歷屆黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人都對國土綠化高度重視，作出了一系列重要指示批示，為推進(jìn)造林綠化工作提供了基本遵循。早在1950年，毛澤東主席就發(fā)出了“綠化祖國，實行大地園林化”的偉大號召。鄧小平同志積極倡導(dǎo)全民義務(wù)植樹，指出“綠化祖國，造福萬代”。在他的倡導(dǎo)下，1981年，五屆全國人大四次會議通過《關(guān)于開展全民義務(wù)植樹運動的決議》，號召全國各族人民人人動手，每年植樹，愚公移山，堅持不懈。江澤民、胡錦濤等黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人身體力行，親自實踐，進(jìn)一步號召全國人民植樹造林、綠化祖國。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，每年帶頭參加義務(wù)植樹，每次都發(fā)表重要講話，為新時代林業(yè)建設(shè)和造林綠化工作提出了要求，指明了方向。習(xí)近平總書記強調(diào)，植樹造林是實現(xiàn)天藍(lán)、地綠、水凈的重要途徑，是最普惠的民生工程。造林綠化是功在當(dāng)代、利在千秋的事業(yè)，要一年接著一年干，一代接著一代干，擼起袖子加油干。在黨中央的高位推動、率先垂范下，全國從上到下各級黨政軍領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭履行植樹義務(wù)，形成全社會參與造林綠化的濃厚氛圍。為加強對全民義務(wù)植樹運動和國土綠化工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，1982年，國務(wù)院決定成立中央綠化委員會，1988年改稱“全國綠化委員會”。2018年機(jī)構(gòu)改革，在國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)大幅精簡的背景下，全國綠化委員會繼續(xù)保留，中央政治局常委、國務(wù)院副總理韓正同志親自擔(dān)任主任，全綠委的成員單位增加至27個，彰顯了中央對造林綠化工作的高度重視。全國綠化委員會辦公室設(shè)在林草局，由生態(tài)司具體承擔(dān)日常工作。全國省、市、縣也相應(yīng)成立各級綠化委員會。可以說，在全國動員、全民動手、全社會搞綠化方針的指引下，從中央到地方，建立了一套上下一心、組織嚴(yán)密、務(wù)實高效的造林綠化動員體系、組織系統(tǒng)，這在全世界都是獨一無二的。長期以來，我們認(rèn)真貫徹黨中央國務(wù)院決策部署，廣泛深入組織動員全社會各方面參與國土綠化，取得巨大成效。從根本上講，都是依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)，依靠社會主義制度優(yōu)勢。2019年是新中國設(shè)立植樹節(jié)40周年，全民義務(wù)植樹運動已成為世界上參與人數(shù)最多、持續(xù)時間最長、影響范圍最廣的生態(tài)文明教育實踐活動，“綠化祖國、人人有責(zé)”成為人們的普遍共識。

（二）加強宏觀指導(dǎo)，構(gòu)建具有中國特色的造林綠化政策法規(guī)制度。為調(diào)動全社會植樹造林的積極性，國家很早就實施了“誰造誰有”的支持政策，并在《森林法》中予以法律化、具體化。歷次修改《森林法》及其實施條例，都堅持實行以營林為基礎(chǔ)，普遍護(hù)林、大力造林、采育結(jié)合、永續(xù)利用的林業(yè)建設(shè)方針，強化了各級人民政府植樹造林的主體責(zé)任?！恫菰ā贰斗郎持紊撤ā返确煞ㄒ?guī)也明確了造林種草的責(zé)任和要求。改革開放以來，中央作出了關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的若干重要決定，啟動了集體林權(quán)制度、國有林場和國有林區(qū)等重大改革，給造林主體吃了定心丸，穩(wěn)定和提高了造林綠化的積極性，更加激發(fā)了國土綠化發(fā)展活力和內(nèi)生動力。黨的十八大、十九大，中央明確提出山水林田湖草系統(tǒng)治理，建立健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度，作出了開展大規(guī)模國土綠化行動的重大決策部署。為部署落實造林綠化工作，全綠委、國家林草局多次出臺相關(guān)指導(dǎo)意見，幾乎每年年初都專門發(fā)出通知，要求各地、各部門（系統(tǒng)）保質(zhì)保量完成全年造林綠化任務(wù)。同時，各地也因地制宜，制定出臺了一些推進(jìn)本地區(qū)造林綠化的地方性法規(guī)。這些政策法規(guī)制度的頒布實施，為強化組織領(lǐng)導(dǎo)，廣泛動員全國人民開展造林綠化提供了制度保障。

（三）加強頂層設(shè)計，持續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)造林綠化規(guī)劃計劃制度。堅持做到規(guī)劃先行、科學(xué)布局，充分發(fā)揮規(guī)劃的統(tǒng)籌引領(lǐng)作用。國家將森林覆蓋率、森林蓄積量作為約束性指標(biāo)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃綱要，造林綠化工作得到各級黨委政府的重視和支持。新中國成立以來，林業(yè)部門編制執(zhí)行了13個全國林業(yè)發(fā)展五年規(guī)劃（計劃）。編制實施了《全國造林綠化規(guī)劃綱要》《全國森林經(jīng)營規(guī)劃》等綱領(lǐng)性規(guī)劃，為統(tǒng)領(lǐng)全國造林綠化作出總體安排。出臺了天然林保護(hù)、退耕還林、三北工程、長江防護(hù)林、森林城市等相關(guān)專項規(guī)劃，基本做到每項工作都有一個全國規(guī)劃。指導(dǎo)各地根據(jù)全國規(guī)劃制定本地區(qū)的規(guī)劃，推進(jìn)建立國家、省、縣三級規(guī)劃體系。在編制出臺規(guī)劃的同時，加大規(guī)劃執(zhí)行力度，確保一張藍(lán)圖繪到底。每年制定造林綠化年度計劃，將重點工程、面上造林任務(wù)分解落實下達(dá)各省執(zhí)行。2016年以來，編制實施了兩期營造林生產(chǎn)三年滾動計劃（2016-2018年、2018-2020年）。通過實行造林綠化規(guī)劃計劃制度，對落實造林綠化目標(biāo)責(zé)任制，分階段、分年度持續(xù)推進(jìn)造林綠化工作發(fā)揮了重要的指導(dǎo)作用。

（四）強化標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)，構(gòu)建了比較完備的造林綠化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。累計頒布實施了500多項營造林技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，包括各類技術(shù)規(guī)定、規(guī)程、標(biāo)準(zhǔn)、指南、方法學(xué)，涵蓋了樹種培育、種苗質(zhì)量、作業(yè)設(shè)計、施工監(jiān)理、檢查驗收等造林綠化全過程、各方面，逐步建立了以國家標(biāo)準(zhǔn)為指導(dǎo)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)為補充的造林綠化標(biāo)準(zhǔn)體系。從標(biāo)準(zhǔn)涉及的技術(shù)內(nèi)容和適用范圍看，既有人工造林、飛播造林、封山育林等不同造林方式的技術(shù)規(guī)程，又有低效林、退化防護(hù)林等改造修復(fù)方面的標(biāo)準(zhǔn)，也有古樹名木保護(hù)、林業(yè)有害生物防治等造林綠化成果保護(hù)方面的標(biāo)準(zhǔn)。此外，針對生態(tài)公益林建設(shè)、國家森林城市評價等制定了專門的標(biāo)準(zhǔn)，在林業(yè)應(yīng)對氣候變化、生物質(zhì)能源開發(fā)等資源利用方面形成了比較完善的技術(shù)規(guī)范。這些標(biāo)準(zhǔn)明確了造林綠化相關(guān)技術(shù)要求和質(zhì)量規(guī)定，基本實現(xiàn)了每項業(yè)務(wù)工作都有據(jù)可依、有章可循，為指導(dǎo)全國規(guī)范開展造林綠化提供科學(xué)遵循。

（五）堅持“四位一體”，建立完善以大工程帶動大發(fā)展、義務(wù)植樹、部門綠化和社會造林協(xié)同推進(jìn)的造林綠化組織實施制度。1978年開始，以三北工程為標(biāo)志，國家啟動實施了長江、珠江、沿海和太行山綠化等一系列林業(yè)重點工程，以大工程帶動國土綠化大發(fā)展。黨的十八大以來，緊緊圍繞國家發(fā)展大局，繼續(xù)深入實施各項重點工程，加強重點區(qū)域造林綠化，為“長江經(jīng)濟(jì)帶”“一帶一路”“京津冀協(xié)同發(fā)展區(qū)域”“粵港澳大灣區(qū)”“雄安新區(qū)”等國家重大戰(zhàn)略區(qū)域提供了良好的生態(tài)支撐。持續(xù)開展森林城市、森林鄉(xiāng)村建設(shè)，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)綠化一體化。深入開展全民義務(wù)植樹，研究制定了《全民義務(wù)植樹盡責(zé)形式管理辦法》，確立了義務(wù)植樹8種盡責(zé)形式，方便群眾植綠愛綠護(hù)綠。扎實推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+全民義務(wù)植樹”，與中國郵政、螞蟻金服等企業(yè)深化合作，積極發(fā)展社會造林和公益造林。深入落實部門綠化責(zé)任制，指導(dǎo)鐵路、交通、水利等部門(系統(tǒng)) 加快推進(jìn)行業(yè)管理區(qū)域造林綠化，有力支持和配合國土綠化主戰(zhàn)場。為提升造林綠化質(zhì)量成效，生態(tài)司每年舉辦10多個全國性行業(yè)培訓(xùn)和高級研修班，邀請院士專家和部門領(lǐng)導(dǎo)授課，培訓(xùn)內(nèi)容涉及造林綠化各個領(lǐng)域，大力培養(yǎng)專業(yè)化管理隊伍。

（六）注重機(jī)制創(chuàng)新，逐步建立了政府引導(dǎo)、社會資本共同參與的造林綠化多元化投入制度。國家建立了營造林補貼、貸款貼息、森林保險等一系列財政扶持政策，吸引社會各類主體投入造林綠化。中央財政實行造林補助政策，中央預(yù)算內(nèi)投資建立中央補助地方制度，逐步提高投入標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在重點工程新造喬木林每畝補助500元。國家政策性銀行專門發(fā)放貼息貸款支持造林綠化，中央財政給予貼息支持。全國范圍內(nèi)大力推行政策性森林保險，中央財政提供保費補貼，幫助廣大林農(nóng)掏小錢防大災(zāi)。除公共財政支持造林綠化外，目前還在研究探索用產(chǎn)權(quán)激勵等方式，調(diào)動社會資本的積極性。中央關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見，提出按照誰修復(fù)、誰受益原則，通過賦予一定期限的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)等產(chǎn)權(quán)安排，探索開展促進(jìn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)產(chǎn)權(quán)激勵機(jī)制試點。原國家林業(yè)局聯(lián)合國家發(fā)改委、財政部出臺的關(guān)于運用政府和社會資本合作模式推進(jìn)林業(yè)生態(tài)建設(shè)和保護(hù)利用的指導(dǎo)意見，提出要創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)模式，創(chuàng)新金融支持，完善土地政策，探索建立社會化參與機(jī)制，引導(dǎo)和鼓勵社會資本等各方面資金投入國土綠化。

（七）堅持目標(biāo)導(dǎo)向，建立健全了造林綠化約束激勵機(jī)制。堅持約束與激勵并舉，一方面，組織開展造林綠化核查、督查、督辦，保證和鞏固造林綠化成效；另一方面，開展造林綠化評比表彰，樹立和弘揚國土綠化新典型。一是建立造林綠化目標(biāo)考核制度。加大對各級政府森林覆蓋率、森林蓄積量指標(biāo)的任期目標(biāo)考核，督促地方按期完成目標(biāo)任務(wù)。建立了重大林業(yè)有害生物防治目標(biāo)責(zé)任書制度，制定了松材線蟲病等重大危險性生態(tài)災(zāi)害督辦追責(zé)辦法，代表國務(wù)院與各省級人民政府簽訂重大林業(yè)有害生物防治目標(biāo)責(zé)任書，定期檢查目標(biāo)責(zé)任兌現(xiàn)情況，強化地方政府落實防治責(zé)任。推動森林碳匯任務(wù)完成情況納入二氧化碳排放降低目標(biāo)責(zé)任考核，由國家發(fā)改委組織每年對地方進(jìn)行考核。全面加強古樹名木保護(hù)，專門出臺了指導(dǎo)意見，多次開展專項督導(dǎo)。二是加強對造林綠化質(zhì)量進(jìn)度的監(jiān)督管理。出臺了造林質(zhì)量管理辦法等相關(guān)制度，每年春季組織開展造林綠化督查，指導(dǎo)各地?fù)屪チ謺r，確保計劃任務(wù)保質(zhì)保量完成。強化統(tǒng)計監(jiān)督，定期調(diào)度造林綠化完成進(jìn)度，對進(jìn)度慢的進(jìn)行問詢、督促。三是開展國土綠化評比表彰、示范創(chuàng)建。出臺了綠化模范評比表彰辦法、森林城市建設(shè)指導(dǎo)意見、鄉(xiāng)村綠化美化行動方案等規(guī)范性文件，按程序評選全國綠化模范城市、先進(jìn)單位和個人，命名國家森林城市，認(rèn)定國家森林鄉(xiāng)村，挖掘一批先進(jìn)典型，講好綠化故事，弘揚和激勵新時代造林綠化精神，為加快國土綠化步伐注入新動力。四是實行重大節(jié)慶展會制度。通過舉辦世界園藝博覽會、中國綠化博覽會、中國竹文化節(jié)等重大活動，組織遴選一批先進(jìn)地區(qū)、先進(jìn)單位集中展示國土綠化新成就、理念、新技術(shù)，營造全社會支持和參與造林綠化事業(yè)的良好氛圍。

四、當(dāng)前制度存在的問題

總體上看，造林綠化方面的制度規(guī)范是比較健全的，為推動造林綠化事業(yè)快速發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。但同時應(yīng)看到，現(xiàn)行的制度體系與人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的期盼相比，與推進(jìn)大規(guī)模國土綠化行動的要求相比，還存在不適應(yīng)、不匹配等問題，有些制度要修訂、整合、廢止，有些制度還要研究制定，制度建設(shè)永遠(yuǎn)在路上。當(dāng)前，造林綠化制度主要存在以下幾個方面的問題。

一是法律法規(guī)制度需要進(jìn)一步健全完善?！渡植∠x害防治條例》《植物檢疫條例》等出臺時間很久，需要盡快啟動修訂。古樹名木是活的文物，古樹名木保護(hù)是功在當(dāng)代、利在千秋的大事，但目前尚未立法，致使古樹名木保護(hù)在國家層面的法律依據(jù)不足。

二是規(guī)劃銜接不夠緊密。現(xiàn)行涉及造林綠化、生態(tài)建設(shè)的規(guī)劃比較多，有按實施區(qū)域分的、有按工程內(nèi)容分的，各項規(guī)劃之間有重疊、建設(shè)內(nèi)容有重復(fù)、空間布局有交叉、技術(shù)要求不統(tǒng)一，造成建設(shè)力量分散，統(tǒng)籌規(guī)劃的作用和效果發(fā)揮不明顯。

三是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系不夠健全。現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)主要以單純造林為主，沒有充分體現(xiàn)山水林田湖草系統(tǒng)治理的理念和要求，部分標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容重復(fù)、交叉、零散，編寫深度不一；標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)性差，實施推廣力度不夠，技術(shù)要求跟不上林草事業(yè)發(fā)展的新需求，大量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)行整合優(yōu)化。

四是組織實施制度還要強化。重點工程造林缺乏統(tǒng)一的管理辦法，同一區(qū)域各項工程的建設(shè)內(nèi)容和任務(wù)類似，但組織實施和檢查驗收的具體要求不盡相同，增加了基層的工作難度。對其他部門（系統(tǒng)）綠化還缺乏有效的制度約束，全民義務(wù)植樹盡責(zé)的相關(guān)規(guī)定也需要與時俱進(jìn)。

五是資金扶持政策有待完善。隨著物價、人工費的上漲，造林成本逐漸上升，中央投資造林的標(biāo)準(zhǔn)與實際造林成本相比太低，中央投資標(biāo)準(zhǔn)沒有建立動態(tài)調(diào)整的機(jī)制；中央對林業(yè)重點工程的投入其實是補助性質(zhì)，建設(shè)資金沒有進(jìn)行全口徑預(yù)算、全額撥付；中央財政造林補貼還沒有實現(xiàn)普惠制，企業(yè)、大戶造林還沒有補貼；造林綠化的貸款、抵押、保險制度尚不完善，金融資金注入造林的渠道還很少。這些資金扶持政策方面的問題，制約了社會力量投入造林綠化。

六是考核評價制度亟待修訂更新。傳統(tǒng)的造林實績核查，以現(xiàn)地核查為主，耗時太長。核查指標(biāo)基本為造林存活率、保存率、森林覆蓋率，缺乏生物多樣性等指標(biāo)，不能全面反映不同區(qū)域生態(tài)保護(hù)修復(fù)的成效。在落實中央關(guān)于壓減檢查督查核查數(shù)量的改革精神后，新的考核評價制度尚未建立健全，如何既能減少檢查核查次數(shù)，減輕基層負(fù)擔(dān)，又能科學(xué)、準(zhǔn)確、及時、全面地評價造林成效，還有待研究探索。造林失敗責(zé)任認(rèn)定追溯制度還未建立。有些地方還存在不適地適樹，不以水定林，非法移植大樹，盲目引進(jìn)外來樹種等問題，對違背科學(xué)規(guī)律導(dǎo)致造林失敗的評估、認(rèn)定、責(zé)任追溯等制度還沒有完全建立。

五、完善造林綠化制度體系的思路構(gòu)想

黨的十九屆四中全會，用一次全會專題研究國家制度和國家治理體系，這在黨的歷史上還是第一次。習(xí)近平總書記強調(diào)，從形成更加成熟更加定型的制度看，我國社會主義實踐的前半程已經(jīng)走過了，前半程我們的主要歷史任務(wù)是建立社會主義基本制度，并在這個基礎(chǔ)上進(jìn)行改革，現(xiàn)在已經(jīng)有了很好的基礎(chǔ)。后半程，我們的主要歷史任務(wù)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度。

相比過去，新時代造林綠化具有許多新的內(nèi)涵和特點，造林綠化管理的改革發(fā)展更多面對的是深層次體制機(jī)制問題，對制度頂層設(shè)計的要求更高，對制度的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性要求更強，相應(yīng)地建章立制、構(gòu)建體系的任務(wù)更重。新時代謀劃造林綠化制度建設(shè)，必須深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，以推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為主軸，深刻把握我國林草事業(yè)發(fā)展要求和時代潮流，把制度建設(shè)和治理能力建設(shè)擺到更加突出的位置。經(jīng)過認(rèn)真研究，生態(tài)司初步提出以下思路和構(gòu)想。

一是進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)。推動出臺《古樹名木保護(hù)條例》。研究修訂《植物檢疫條例》《森林病蟲害防治條例》。

二是進(jìn)一步完善規(guī)劃計劃制度。配合做好全國生態(tài)保護(hù)修復(fù)、林草發(fā)展規(guī)劃頂層設(shè)計，做好重點工程規(guī)劃與相關(guān)專項規(guī)劃、總體規(guī)劃的有機(jī)銜接，確保各項規(guī)劃目標(biāo)明確、邊界清晰、內(nèi)容不重復(fù)不交叉。研究出臺《國家森林城市建設(shè)總體規(guī)劃編制導(dǎo)則》，編制古樹名木保護(hù)、林業(yè)有害生物防治等全國規(guī)劃。

三是進(jìn)一步完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。以山水林田湖草系統(tǒng)治理理念為引領(lǐng)，進(jìn)一步制修訂現(xiàn)行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，研究制定一批新規(guī)程規(guī)范，構(gòu)建協(xié)調(diào)統(tǒng)籌、適用、好用、管用的造林綠化及生態(tài)保護(hù)修復(fù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。梳理整合現(xiàn)行相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，組織修訂或制定封山育林、退化林修復(fù)、公益林保護(hù)、林業(yè)碳匯、鄉(xiāng)村綠化、森林城市、林業(yè)有害生物防治、生物質(zhì)能源等相關(guān)技術(shù)規(guī)程。

四是進(jìn)一步創(chuàng)新組織實施制度。完善重點工程造林管理制度體系，健全全民義務(wù)植樹、部門綠化管理制度體系，修訂《全民義務(wù)植樹盡責(zé)形式管理辦法（試行）》，制定《全民義務(wù)植樹盡責(zé)項目管理辦法》《全民義務(wù)植樹基地管理辦法》，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+全民義務(wù)植樹”管理。

五是進(jìn)一步完善多元化投入制度。配合修訂完善中央預(yù)算內(nèi)投資專項管理辦法，逐步建立林業(yè)重點工程全額投入制度。配合修改完善中央財政林業(yè)改革發(fā)展資金扶持政策，積極爭取造林補助實現(xiàn)普惠制。配合研究制定涉及造林綠化的貸款、抵押、保險等金融扶持政策，引導(dǎo)社會資金投入國土綠化。積極協(xié)調(diào)建立森林城市、鄉(xiāng)村綠化、古樹名木保護(hù)、生物質(zhì)能源等資金投入渠道。

六是進(jìn)一步完善考評監(jiān)督管理制度。推動建立和完善涵蓋規(guī)劃設(shè)計、施工監(jiān)理、效益監(jiān)測等全過程的造林綠化管理制度。研究制定生態(tài)保護(hù)修復(fù)成效、造林綠化質(zhì)量調(diào)查監(jiān)測評價辦法，創(chuàng)新運用衛(wèi)星遙感、無人機(jī)、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)技術(shù)手段，提高成效監(jiān)測評價能力和水平。制定出臺森林城市、森林鄉(xiāng)村建設(shè)相關(guān)辦法標(biāo)準(zhǔn)。完善造林綠化責(zé)任追溯和評比表彰制度，修訂《全國造林綠化評比表彰實施辦法》，從正反兩方面激勵全社會科學(xué)造林，弘揚植綠、護(hù)綠、愛綠的正能量。

遼寧朝陽縣勝利鄉(xiāng)的小山村 遼寧 遼寧省林業(yè)廳提供