黑龍江省農業生態補償政策執行效果優化探究

【摘? ?要】 黑龍江省作為農業大省，身系國家糧食安全與糧食儲備重要任務，其優質農業生態環境是重要基礎保障。但是近幾年由于追求農業經濟快速發展，農民保護農業生態環境意識并沒有跟上，造成了農業環境破壞，影響了農業生態可持續發展。對此省政府也出臺了一系列農業生態補償政策，但是在政策執行過程中仍存在政策執行不夠到位、體系缺陷、監管薄弱和環境制約等問題，為保證農業生態補償政策有效執行，建議提升政府執行能力、完善政策執行體系、監督主體的多元化和優化政策執行環境。

【關鍵詞】 黑龍江省;農業生態補償;政策執行

中圖分類號：F205? ? ? ? ? ? ? ?文獻識別碼：A? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：2096-1073（2020）03-0045-47

Study on the Implementation Effect of Agricultural Ecological Compensation Policy in Heilongjiang Province

XIE Fan

（School of Finance and Public Administration， Harbin Commercial University? ?Harbin， Heilongjiang? ?150000）

[Abstract] As a big agricultural province， heilongjiang province is an important task of national grain security and grain reserve， and its high-quality agricultural ecological environment is an important basic guarantee. However， in recent years， because of the rapid development of agricultural economy， farmers'awareness of protecting the agricultural ecological environment has not kept up， which has caused the damage of agricultural environment and affected the sustainable development of agricultural ecology. The provincial government has also introduced a series of agricultural ecological compensation policies， but there are still some problems in the implementation of the policy， such as inadequate implementation of the policy， system defects， weak supervision and environmental constraints. In order to ensure the effective implementation of the agricultural ecological compensation policy， it is suggested to enhance the implementation capacity of the government and improve the government? Policy implementation system， supervision of the diversification of the main body and optimize the policy implementation environment.

[Key words]? Heilongjiang province; agricultural ecological compensation; policy implementation

1? 黑龍江省農業生態補償政策現狀

隨著農村經濟不斷發展，農業生態環境面臨著越來越大壓力，為了防止農業生態環境惡化，我國出臺了很多農業生態補償政策。根據《中華人民共和國農業法》（2012年修訂）、《農業環境保護法》和《農業資源保護法》等法律法規，結合黑龍江省實際情況，2014年出臺了《黑龍江省水土保持補償費征收使用管理實施辦法》，2015年出臺了《農機購置補貼實施方案》、《黑龍江省2015年深松整地補助實施方案》和《哈爾濱市2015-2017年秸稈綜合利用實施方案》、2016年黑龍江省出臺了《黑龍江省生態環境保護“十三五”規劃》，旨在保護生態環境，完善環境經濟政策，建立以政府為主導的生態補償機制，保證生態環境可持續發展。

2017年根據《財政部 農業部<關于印發農業生產發展資金管理辦法>的通知》，黑龍江省出臺了《黑龍江省農業生產發展資金管理實施細則》，并要求各地區財政局、農業局和畜牧局嚴格執行，實施細則明確了補償資金的對象、支出方向和發放的方式，以及要求各個部門加強對資金分配、使用和管理情況的監督和評價等。2018年出臺了《黑龍江省2018-2020年農業機械購置補貼實施方案》，為貫徹落實中央政府關于創新體制機制推進綠色農業發展的意見，黑龍江省政府印發了《黑龍江省創新體制機制推進農業綠色發展的實施意見》，實施意見中指出要建立完善農業資源環境管控制度，按照“誰保護、誰受益的原則，加大耕地保護補償力度，完善秸稈還田補償政策，建立完善農業生態補貼制度等。

2? 黑龍江省農業生態補償政策執行中存在的問題

2.1? ?政策執行不夠到位

政策執行不夠到位主要表現在政策本身問題以及執行主客體影響。黑龍江省政府制定農業生態補償方面政策時，主要考慮到兩方面因素，一是為了落實中央政府在農業生態環境保護方面政策指導，二是政府考慮到省內各地區農業生態環境具體現實情況。但是在黑龍江省農業生態補償政策方面，有部分政策在出臺后未完全考慮到各種不同情況下補償具體對象、方式及手段等，造成政策執行出現問題。政策執行主客體是影響政策執行不夠到位的重要因素，當國家和地方政府出臺了相關政策后，地方政府執行主體由于自身素質并不完全一樣，包括專長領域可能也并不在農業生態這一部分，導致執行主體并不能完全把握政策相關思想。在執行過程中，執行主體對農民進行相關政策思想培訓和配套技術跟進時，只是簡單傳達命令，并沒有在農民中進行廣泛宣傳，導致農民無法準確接收和了解中央及地方政府出臺的農業生態補償政策，最后影響政策執行效果。

2.2? 政策執行體系缺陷

黑龍江省作為農業大省，在農業生態補償政策執行方面，由于農業機構很多、各個部門之間在管理上很難協調，部門之間職能和責任不太明確等問題存在，使得政策在執行過程受到影響。政府政策執行體系薄弱，很重要原因是沒有形成完善的政策推廣機制，統一的農業生態補償政策推廣信息平臺沒有形成。政策執行信息溝通體系也不完善，使補償政策難以轉化為目標結果。政府在農業生態補償政策推廣方面，內容和形式單一，缺少有效激勵機制，使得農業生態補償政策推廣人員工作沒有創新性，積極性低，推廣結果不好。政策執行主客體間缺乏有效溝通，與相關政策執行協調性不足，同時與之相匹配執行信息溝通機制、評估體系以及責任追究制度等都還有待加強和完善。

2.3? 政策執行監管薄弱

黑龍江省農業生態補償政策執行過程中監管和檢舉機制相對薄弱。監管機制主要有內部監管機制和外部監管機制。內部監管機制下，黑龍江省農業生態補償政策執行過程中，黑龍江省政府、地方政府以及相關的執行部門并沒有設立專門的政策執行監管機構，同時各個職能部門的職責和權利劃分并不明確，以至于從政府內部角度無法對農業生態補償政策執行進行有效的監管。外部監管機制下，作為監管主體的農民個人，往往對農業生態補償政策執行的監督參與度低，以及由于政策宣傳不夠到位，缺乏網絡平臺、新興媒體的曝光，也導致人民團體、社會組織等無法直接參與到農業生態補償政策執行的監管中來。檢舉機制主要包括內部檢舉機制和外部檢舉機制，內部檢舉機制下，黑龍江省農業生態補償政策執行主體、政府內部執行人員，由于迫于上級領導權利的壓力，很難對執行中的問題進行內部檢舉討論。同時，外部檢舉機制下，由于檢舉主體單一，農民主體、新興媒體、利益集團和社會組織等未能積極有效的參與到農業生態補償政策執行問題檢舉中，以及檢舉的渠道和方法很少。以上這些原因都大大降低了監管力度。

2.4? 政策執行環境制約

政策執行過程中環境制約主要表現在政治、經濟和社會心理環境等方面。黑龍江省處于東北地區，上個世紀以來殘存官僚主義影響較多，人情社會現象比較嚴重，政策執行過程中，執行主體在給予客體補償時，可能會考慮到人情感性色彩，政策宣傳推廣方面，政府執行主體間由于素質高低不同，對于農業生態補償政策認知情況也不一樣，不能更好宣傳政策，造成政策落實出現問題。經濟環境問題也是一個重要影響因素，黑龍江省每年經濟GDP在全國范圍來看偏低，農業生態補償方面，政府財政撥款能力有限，財政能力難以覆蓋整個地區，加之補償技術方面也需要大量資金支持，政府顯得力不從心。社會心理環境方面，政府部分工作人員在農業生態補償政策執行方面會有一種事不關己態度，認為現階段農業生態環境問題不嚴重，或者認為補償和不補償影響不大，最終造成農業生態補償政策無法有效執行。

3? 提升黑龍江省農業生態補償政策執行效果的對策建議

3.1? 提升政府執行能力

政府執行能力提升主要從以下三個方面入手，第一，提高政策自身質量。黑龍江省在農業生態補償政策的制定過程中，政策制定部門應當深入基層和實地展開調研，充分了解各地區農業生態環境狀況和當地民眾的需求，制定出一套符合黑龍江省市實際的農業生態補償政策，而不是生搬硬套國務院中央的政策敷衍了事。第二，加強執行主體的管理。通過建立合理規章制度對政策執行人員進行約束，同時提高農業生態補償政策相關執行人員文化水平，對執行人員進行公開選拔，并擇優選擇錄用。第三，引導執行客體配合。黑龍江省政府可以安排執行人員定期給農民進行政策培訓，準確傳達補償政策核心要點和注意事項，積極引導農民配合政策執行。

3.2? 完善政策執行體系

完善政策執行執行體系直接影響政策執行效果。黑龍江省農業生態補償政策執行體系主要從三方面進行完善，第一，優化政策框架體系。政府需要按照農業生態環境需求，對現有農業生態補償政策進行分析研宄，結合本地特點制定符合自己的框架體系。同時，要引進對國外先進農業生態補償政策框架體系，積極搜集有關資料、分析政策框架構成，及時修改和更新農業生態補償政策框架體系。第二，完善執行配套機制。通過制定其他配套政策來實現農業生態補償政策順利執行，以及對執行人員制定相關福利政策，保障執行人員利益等等。第三，強化執行保障機制。保障機制主要包括滿足政策順利執行所需技術保障、財政保障等。如秸稈綜合還田需要的基礎設施技術、以及財政稅收等方面適當給予農戶優惠補貼等等。

3.3? ?監督主體的多元化

目前黑龍江省政府對農業生態補償政策執行相關工作監督更多是來自政府內部自上而下監督，單一監督管理方式容易造成利益相關執行主體出現工作上失誤。發展多元監督主體，包括上級對下級、同級、農民自身、社會大眾和新興媒體等監督主體。上級對下級監督是上級領導對下級進行直接監督管理，監管過程中可能會出現權利獨斷，但是這種方式仍是主要監管方式。同級監督要求各級除了設置補償辦負責相應補償工作以外，還應該設置一個相應監督辦，專門負責監督補償資金和項目流向和對工作人員行為的監督。農民監督則是由農民監督農業生態補償政策是否公平公正的惠及到每個應該獲得補償的人手中。社會監督是指非補償客體群眾對補償工作監督，任何一個非補償客體群眾有意或者無意地發現補償工作者存在瀆職的行為都有權利舉報和監督。新興媒體監督是要把補償工作曬到太陽底下，通過媒體力量制約瀆職行為，制約腐敗現象。

3.4? 優化整體執行環境

優化執行環境主要通過積極宣傳農業生態補償政策、培養政策執行文化環境和保障政策執行物質環境等途徑實現。其中宣傳政策方面可以使用新時代較為發達的網絡新媒體技術，基于電子政務運用新聞、廣播、互聯網、微信、微博和專題活動等多渠道政策宣傳工具，培養農民保護農業生態環境、合理利用農業生態資源意識。文化環境方面黑龍江省政府要做好農村農業生態保護教育相關工作，增強農民保護農業生態意識及執行主客體對農業生態補償政策認同感，積極推進環保教育工作。物質環境方面黑龍江省政府應加大財政支出對農業生態補償項目資金支持，同時建立多個渠道補償資金融入，大力發展節地節能節水等資源節約型產業，推進種養循環一體化，支持發展秸稈和畜禽糞污資源化利用技術，推進加工副產物綜合利用等等。

參考文獻：

[1] 林紅.黑龍江省農業生態補償機制的創新與融合研究[J].生產力研究，2013，（07）：89-92.

[2] 張雪瑞.我國農村實施生態補償的對策研究[J].農業經濟，2017，（05）：101-102.

（編輯：李丹）

收稿日期：2019-11-29

作者簡介：謝帆（1994- ），男，漢，四川省綿陽人，在讀研究生，行政管理，研究方向：公共政策。