老年人權利國際法保護的困境與應對

□黃振威

（中國社會科學院 研究生院，北京 102488）

人口老齡化是21世紀發展的顯著特征與主要挑戰之一。人口老齡化現象在人類歷史上是前所未有的，更是不可逆的。在國際上，以聯合國為主體的國際社會、非政府組織以及相關國家制定了與老年人相關文件，同時他們也致力于推動制定一項關于老年權利保護的專門國際人權公約。本文擬從老年人權利國際法保護的證成出發，具體分析老年人權利國際法保護的淵源及困境，進而提出完善老年權利國際法保護的相關建議。

一、老年人權利國際法保護的證成

（一）老年人權利屬于國際人權法保護范疇

人所固有的尊嚴是國際社會與全球文化普遍認同的人權理念與國際性倫理詞匯，它構成了人類社會共同生活并抵御歧視、虐待與迫害等現象的精神基礎。基于固有尊嚴建立起來的國際人權制度強調人權的普遍性與平等性，強調通過對特定群體的合理差別對待，進而保障所有人獲得平等的機會和訴求。老年人權利受到侵害的大部分原因是因為老年人應有的固有尊嚴受到了侵害。

在人口老齡化的進程中，老年人的人口數量增長越來越快，并逐漸形成了群體規模，成為國際法保護的特定群體。從現象學與社會學的角度分析，老年是生命過程中的一部分，是在特定文化與歷史背景下，在人際互動中產生的社會話語建構。老年概念本身也是人們相互協商與對話的產物，在本質上并不具有健康的或病態的特定價值取向[1](p125)。但是，由于年齡或身體機能的衰退等原因，有相當一部分的老年人可能會受到年齡歧視、貧窮、虐待以及流行性疾病等問題的侵害。在國際移民和家庭團聚實踐中，老年人尤其是貧窮、未入籍移民和非公民移民在限制拘留許可、社會和醫療等方面的應有權利與福利都有可能面臨不同程度的影響。

在人口老齡化不斷發展的趨勢下，基于固有尊嚴與老年人本身所具有的社會建構，老年人應該像婦女、兒童、土著和殘疾人士等群體一樣成為國際法中特別照顧和關心的群體。囿于老年人權利保護所具有的特殊性，國際法需要給予老年人特別照顧，保障老年人免受基于年齡抑或是身體機能衰退而遭受的歧視與侵害。

（二）順應人權保護國際化與主流化的潮流

基于人的固有尊嚴和價值以及人類社會共同利益與共同道德，人權的思想、學說、價值內涵、理論外延等內容在跨國交流的基礎上不斷走向全球化，并達成了一種國際共識[2](p92)。通過人權觀念與理論的全球融合以及國際人權保障制度的趨同化和一體化，人權國際化的發展切實推動了世界人權事業進步，尤其是在明確主體權利的價值內涵與外延，構建國際社會對特定主體權利的共同認識方面發揮著重要的作用。

在人權國際化發展的基礎上，聯合國提出推動“人權主流化”的發展口號，在各種涉及人權問題的活動中，將人權的目的和價值處于優先考慮的位置，并建立了相關的機制，通過具體的措施實現和促進人權[3](p43)。通過聯合國的不斷努力，人權的話語延伸到了所有的領域與所有的特定群體。在人權主流化的發展趨勢下，國際社會共同的基礎與價值對尊重與保護每一特定群體的權利提供了新的要求。尊重每一類特定主體的各項權利，尤其是處于邊緣群體的權利是國際人權治理以及國內政府立法、決策和工作的重要目標[4](p119)。

在人權保護國際化與主流化的大背景下，人權全球化的可持續發展應該遵守“代際公平”與“代內公平”的原則[5](p23)。人權主流化的發展也要求兼顧到每一類群體，要求國際社會對老年權利保護形成一個積極的新認識。面臨世界人口老齡化的新挑戰，曾被忽視的老年群體權利應該得到國際社會的關注與重視。

（三）應對世界人口老齡化發展的必然要求

根據聯合國經濟和社會事務部人口司發布的《世界人口前景（2017）》預測，世界總人口以每年1.2%的速度增長，而老年人的人口增長率則為每年2%。在2000—2100年間，60歲以上老年人在世界總人口中所占的比例將由10%增加到28.1%，兒童在人口總數中所占的比例將從37.6%下降至22.5%。老年人口數量的增加以及兒童在總人口中比例的降低將使世界人口結構發生變化與轉型。預計在2077年左右，60歲以上人口數量將首次與0-18歲兒童數量持平[6]。

世界人口結構的變化是解釋加強老年人權利國際法保護的一個因素。作為一個全球性現象，老齡化的進程已經擴展到了世界各地。在某些經濟發達或處于轉型期的國家和地區，生育率的降低已經使得老年人數量多于兒童。在發展中的國家和地區，醫療條件的改善也促使這些區域人口預期壽命的增加速度遠遠高于發達國家，預計今后50年這些國家老年人將增加4倍[6]。在將來，非洲老年人的人口增長比將占據世界首位，亞洲地區將成為老年人數量最多的區域。世界人口的結構即將出現“國際新秩序”，甚至是“人口老化的烈震”。這種全球的人口變化已經在各方面對個人、社區、國家和國際社會產生深刻的影響。人類在社會、經濟、政治、文化、心理和精神等方面都將產生新的變化①聯合國文件：《老齡化問題概括》，A/CONF.197/9。。

隨著老年人口數量和人口比例的增加，各國不得不重新組織、規劃和制定新的社會政策，以應對這一新的現象。盡管老年人的權利保護主要還需要依靠國家來進行，但是考慮到老年人權利保護的特殊性，以及其在全球化中的不利地位，有必要對其進行國際層面的保護。在這方面，老年人權利保護國際標準的制定與實施處于核心地位。國際社會需要根據老年人權利保護的相關法律淵源，制定出相應的國際標準，推動世界老年人權利保障事業的發展。

二、老年人權利國際法保護的淵源

（一）“國際人權憲章”中的老年人權利

1945年6月26日通過的《聯合國憲章》第一次將尊重人權與基本自由規定在一個全球性的國際組織章程中。1948年12月10日，聯合國大會通過的《世界人權宣言（UDHR）》將《聯合國憲章》中的人權保護理念具體化，從公民權利、政治權利、經濟權利、社會權利和文化權利方面對人權做出了具體的規定。其中，《世界人權宣言》第2條與第7條中確立的平等與非歧視性原則是老年人與其他年齡階段的人享有相同權利的重要準則；第3條與第5條暗含了老年人應該同其他群體一樣享有自由與人身安全方面的權利；第22條、第23條、第25條、第26條等條款也包含了老年人在經濟社會生活中應該享有社會保障權、工作權、享有適當的生活標準與受教育等權利。

在《世界人權宣言》的基礎上，1966年聯合國大會通過了《公民權利和政治權利國際公約（ICCPR）》與《經濟、社會和文化權利國際公約（ICESCR）》。它們與《世界人權宣言》是人權國際化保護中的基礎性文件，被稱為“國際人權憲章”。雖然ICCPR與ICESCR中并沒有條款明確提及老年人的權利，但ICCPR第2條第2款以及ICESCR第2條第2款與第3條均明確宣示了權利保護的平等與非歧視原則，這意味著公約中的條款應該充分適用于包括老年人在內的所有社會成員。另外，ICCPR與ICESCR中也有不少條款隱藏了對老年人權利的保護。ICCPR中暗含了老年人獲得最高身心健康標準的權利（第7條）、隱私權（第17條）、自由和人身安全權（第7條），參與公共事務的權利（第25條）以及法律面前人人平等的權利（第2條第3款與第26條）等。ICESCR中暗含了老年人有享受最低生活保障的權利（第2條第2款與第11條），享受科學進步利益的權利（第15條第1款），工作權（第6條與第7條），社會保障權（第9條）以及受教育權（第6條第2款和第13條）和享受家庭生活的權利（第10條）等。

“國際人權憲章”中不存在與老年人權利的明確規定不是因為老年人權利保護不被重視，可能是因為當時人口老齡化的現象并不明顯，老年群體也沒有成為一種特別顯著的社會建構。隨著人口老齡化的不斷發展，老年人權利保護引起了國際社會的注意。比如，1995年，經濟、社會和文化權利委員會（簡稱經社文權利委員會）第十三屆會議通過的第6號一般性意見對老年人所具有的經濟、社會及文化權利做出了詳細而又全面的說明。同時，在第14號一般性結論意見的第25段，18號一般性結論意見的第16段，19號一般性結論意見的第15段以及第20號一般性結論性意見的第19段中對老年所應該享有的能達到最高健康標準的權利、工作權、社會保障權利以及經濟、社會和文化權利方面的權利做出了專門的規定。

在理論上，雖然《世界人權宣言》與相關公約委員會做出的一般性結論意見并不具有國際法上的約束力。但是它們作為一種國際共識與國際法文化資源，具有廣泛而深刻的道德權威性，對于保護老年人權利具有一定的事實影響力。尤其是《世界人權宣言》中對固有尊嚴與普遍人權的規定已成為聯合國、區域性人權系統以及國家制定與老年人權利保護相關法律與政策的道義基礎。

（二）其他核心公約中的老年人權利

除了“國際人權憲章”外，聯合國還通過了七部核心人權公約及相關的任擇議定書①具體包括《消除一切形式種族歧視國際公約（ICERD）》《消除對婦女一切形式歧視公約（CEDAW）》《兒童權利公約（CRC）》《保護所有移徙工人及其家庭成員國際公約（ICMW）》《保護所有人免遭強迫失蹤國際公約（ICED）》《殘疾人權利公約（CRPD）》以及《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約（CAT）》等。。這些核心人權公約與《公民權利和政治權利國際公約》《經濟、社會和文化權利國際公約》構成了聯合國人權的保護體系。在人權公約體系中，除了《兒童權利公約》與《消除一切形式種族歧視國際公約》是關于兒童與種族問題的專門公約外，其他的七部核心人權公約均涉及老年人權利的保護問題。

其中，《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》為保護老年人免受酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰提供了普遍意義上的保護；《保護所有移徙工人及其家庭成員國際公約》在尊重與保護老年遷徙工人的尊嚴與價值，消除社會若干群體或個人對老年遷徙工人表現出的不滿與敵視心理等方面具有重要作用；《消除對婦女一切形式歧視公約》第2條，第7條，第8條，第11條，第10條，第12條，第14條第2款，第15條，第16條等條款在保護老年婦女的平等與非歧視權利、參與公共事務以及工作權、社會保障權、受教育權等權利做出了相關的規定。《殘疾人權利公約》第8條，第16條，第23條，第24條，第25條第2款，第27條，第28條第2款以及第29條等條款也涉及老年殘疾人的權利保護。

在聯合國制定核心人權公約的過程中，公約制定者已經開始注意并考慮到應該給予老年人權利的保護，并在相關的表述中做出了相關的嘗試與努力。例如，《保護所有移徙工人及其家庭成員國際公約》在第7條闡述遷徙工人權利不受歧視的條款中將“年齡”列入到了不被歧視的條目中①《保護所有移徙工人及其家庭成員國際公約》第7條的表述為：“締約國依照關于人權的各項國際文書，承擔尊重并確保所有在其境內或受其管轄的移徙工人及其家庭成員，享有本公約所規定的權利，不分性別、種族、膚色、語言、宗教或信念、政治見解或其他意見、民族、族裔或社會根源、國籍、年齡、經濟地位、財產、婚姻狀況、出身或其他身份地位等任何區別。”。這在核心人權公約中尚屬首次，是一個巨大的突破。它意味著《保護所有移徙工人及其家庭成員國際公約》已經將老年人納入特定群體的保護范圍，也意味著公約為老年遷徙工人提供的法律淵源是直接意義上的法律淵源。

（三）區域人權公約中的老年人權利

老年人權利保護的國際法淵源既包括在聯合國主導下制定的適用于整個國際社會的人權文書，也包括歐洲、美洲、非洲等區域人權系統制定的區域人權文件。近年來，區域人權機構對老年人權利的保護做出了一系列有意義的實踐與探索。它們與聯合國人權系統相互促進，相互聯系，共同推動了老年權利國際法保護體系的完善與發展。

在非洲的人權法體系中，1981年《非洲人權和人民權利憲章》第2條，第15條，第16條第1款，第18條第4款與第29條第1款為保護老年人權利提供了較為宏觀的保護。例如，第18條第4款規定：“老年人和殘疾人有權享有符合其身體與精神需要的特別保護措施”。不過，《非洲人權和人民權利憲章》對于老年人應該享有何種特殊的保護措施并未進行詳細的說明。在老年人特定群體的保護中，2003年《〈非洲人權和人民權利憲章〉關于婦女權利的議定書》第20條與第21條規定了寡婦的權利以及寡婦應該享有的繼承權，第22條與第23條對老年婦女以及殘疾人的特殊保護機制做出了非常詳細的規定①非洲聯盟文件：《〈非洲人權和人民權利憲章〉關于婦女權利的議定書》，CAMSD/EXP/l 1(III)。。2010年，非洲人權和人民權利委員會通過了《非洲人權和人民權利憲章老年人議定書》。議定書的通過為非洲地區老年人的權利保護以及《非洲老年人權利公約》的制定奠定了基礎。

表1 ：老年人權利及其國際法淵源條款的清單

在美洲的人權法體系中，1969年《美洲人權公約》第1條第2款規定制定公約的目的是為了保護所有的人。1999年《〈美洲人權公約〉經濟、社會和文化權利議定書》第3條，第6條，第9條，第10條，第17條，第18條涉及老年人權利中不歧視，工作權，社會保障權，健康權以及殘疾人權利的保護。2015年6月15日，第四十五屆美洲國家組織大會通過了全球第一個專門保護老年人人權的區域人權公約——《美洲國家老年人人權公約》。它為世界各國老年人權利保護樹立了典范，給美洲以外其他地區的老年人權利保護立法提供了借鑒，在一定程度上也推動了全球性老年人權利保護公約的制定，在老年人權利保護史上具有里程碑的意義[7](p75-76)。

在歐洲的人權法體系中，1950年《歐洲人權公約》、1961年《歐洲社會憲章》第12條和第13條，1972年《歐洲社會保障公約》第2條和第8條，2000年《歐盟基本權利憲章》第1條，第15條和第21條以及2003年《歐盟憲法條約草案》第21條與第25條等條款均涉及老年人應該享有政治、經濟、文化與社會生活方面的權利。2007年制定的《歐盟基本權利憲章》第21條第1款明確規定禁止“年齡歧視”，第25條“老年人權利”更明確闡釋了歐洲聯盟應該確認尊重老年人的尊嚴和權利、獨立以及參與社會和文化生活的權利。除此之外，歐盟在制定相關文件中也對殘疾老年人、智力障礙老年人、老年囚犯以及老年移民等特定群體權利做出了特別的關注。

與非洲、美洲和歐洲不同，由于政治、經濟、文化以及宗教等方面的差異，亞洲地區不存在一個區域性的人權法體系，只存在阿拉伯國家聯盟、東南亞國家聯盟以及南亞區域合作聯盟等次區域性的人權系統[8](p23-24)。在次區域體系中，1994年《阿拉伯人權憲章》第2條，第30條，第32條和第38條，2004年《南亞社會憲章》第2部分第19條等條款對確保老年人不受歧視地享受一切權利，促進創造一個老年人繼續利用知識、經驗和技能的環境，使其擁有充實的生活等方面做出了相關的規定。需要指出的是，雖然亞洲地區并不存在一個區域性人權法系統與專門性區域性老年人權利公約，但是東方文化存在“敬老”“愛老”的文化基礎是亞洲地區老年人權利保護中可以利用和挖掘的資源。

（四）國際軟法文件中的老年人權利

1982年第一次世界老齡大會通過了世界上第一份關于老齡化的人權文件——《維也納老齡問題國際行動計劃》。該文件莊重聲明《世界人權宣言》中所載的不可剝奪的基本權利應該充分地、不折不扣的適用于老年人，并從保健和營養，保護老年消費者、住房和生活環境、家庭、社會福利、收入保障和就業以及教育七個領域為應對老齡化和滿足全世界老年人需要的方法提供了總的指導方針和一般原則方面的建議②聯合國文件：《維也納老齡問題國際行動計劃》，A/CONF.113/31。。

1991年，聯合國大會第46/91號決議通過的《聯合國老年人原則》鼓勵各國政府盡快把“獨立、參與、照顧、自我充實和尊嚴”的原則納入國家方案中③聯合國文件：《聯合國老年人原則》，https：//www.ohchr.org/CH/Issues/Documents/other_instruments/29.PDF.。1992年聯合國第47/5號決議通過的《老齡問題宣言》指明了執行《維也納老齡問題國際行動計劃》的方向，并促進和支持各國根據本國文化和條件采取的積極行動①聯合國文件：《老齡問題宣言》，http：//www.un.org/chinese/events/ageing/a47r5.pdf.。2002年第二次老齡問題世界大會上通過了《馬德里政治宣言》與《馬德里老齡問題國際行動計劃》。2003年聯合國在《第二次世界老齡問題世界大會的后續行動——秘書長報告》中制定了執行《馬德里老齡問題國際行動計劃》的行進圖與具體的執行步驟②聯合國文件：《第二次世界老齡問題世界大會的后續行動——秘書長報告》，A/58/160。。

除聯合國外，國際勞工組織也制定了一系列保護老年工人的標準，如，《國際勞工組織關于社會保險最低標準的第102號公約》《國際勞工組織關于因病致殘而喪失工作能力和老年及遺族福利的第128號公約和第131號建議》《就業政策公約(第122號公約)》《關于年紀較大工人的第162號建議》等。這些文件在為老年人提供社會保險與專業技能培訓，防止老年工人遭受就業歧視等方面具有重要的作用。

在區域性、次區域性人權系統內，1948年《美洲權利宣言》第2條，第11條，第14條，第16條與第35條分別涉及老年人在法律平等，維護健康與幸福，工作與獲得公平報酬，社會保障以及社會福利等方面的權利。歐洲地區通過了1999年《歐洲老年人和殘疾人獨立生活會議》，1999年《歐洲理事會關于21世紀老齡化的政策宣言》，2001年《老齡和智障人士宣言》以及2002年《柏林部長宣言》與《〈馬德里老齡問題國際行動計劃〉區域執行計劃》等關于老年人權利保護的區域性政策性文件。亞洲地區制定了涉及人口老齡化與老年人權利保護的宣言性文件，如1992年《關于人口與可持續發展的巴厘宣言》，1998年《亞洲及太平洋老齡問題澳門宣言》，1999年《老年人權利宣言——伊斯蘭觀點》以及2012年《東盟人權宣言》等。其中，東盟國家領導人共同簽署的《東盟人權宣言》第4條將老年人與婦女、兒童、殘障人士、移徙工人等一起列為脆弱和邊緣化的群體，明確承認老年人權利是人權與基本自由中不可剝奪和不可分割的一部分，這對于保護老年人的固有尊嚴具有重要作用。

國際軟法文件在維護個人主體權利，促進世界人權事業發展中發揮著重要的示范和補充作用[9](p54-58)。雖然，聯合國人權系統與區域性、次區域性人權系統制定的與老年人權利保護相關的政策性規則文件不具有國際法上的法律約束力，但是作為國際性軟法文件、軟規則，它們表達了國際社會對老年人權利保護的具體看法與意見。這對于完善老年人權利國際法保護法體系與國際人權監督機制具有重要的指引意義。

三、老年人權利國際法保護的困境

（一）老年人權利國際法保護體系存在缺陷

通過前文分析可以發現，老年人權利國際法保護的淵源性條款隱藏或散落在相關的人權文書中，已經基本形成了一個相對全景式的法律框架。但是該框架并沒有為老年人提供足夠的保護，尤其是在暴力、虐待、以及強制退休等方面仍然缺少專門的規定[10](p423-451)。更為重要的是，現有國際人權核心體系中不存在一個保護老年人權利的專門性國際人權公約。

在現有老年人權利國際保護法體系中，不同的人權機構對老年人中的不同群體與不同權利給予了較為分散的監督保護，老年人權利國際法保護機制中存在一定的空白與重疊。在聯合國的人權機制中，人權理事會、強迫失蹤問題委員會、禁止酷刑委員會以及防范酷刑小組委員會通過監督機制對于老年人的一般權利與不被強迫失蹤、免受酷刑等特殊權利起到了一定的監督保護作用。消除對婦女歧視委員會、保護所有移徙工人及其家庭成員權利委員會、殘疾人權利委員會對老年婦女、老年遷徙工人、老年殘障人等老年人中特定群體提供了較為分散的保護。在區域人權保護層次中，區域性人權系統雖然為老年人權利保護做出的大量的實踐與努力，但是有效的區域性老年人權利公約監督機制并未完全建立。關于老年人權利保護的區域性人權公約，也是老年人權利區域保護的唯一的區域公約，《美洲老年人權利公約》仍未生效。這意味著老年人權利的區域保護實效還仍待觀察。

在實際的運行中，老年人權利國際法保護機制仍存在著種種困境與挑戰。如聯合國人權監督機制在運作和發展過程中存在的問題日益突出。職能重疊帶來的任務沖突和工作重負，后續行動監督機制和執行力的缺乏以及政治化、國家的不合作與監督職能的漏洞、資源匱乏、制度設計缺陷以及日益繁重的人權保障工作等問題正在不斷侵蝕聯合國人權機制的整體機能[11](p121-125)。一些委員會也沒有建立起完善的監督機制。如，婦女委員會在監督機制中缺乏國家間的指控，人權事務委員會、消除種族歧視委員會以及保護所有遷徙工人及其家庭成員權利委員會仍然沒有確立調查程序。核心國際人權條約機制中唯一的強制性監督程序——締約國報告制度在實際的操作過程中也存在低效的困境[12](p204)。

（二）老年人權利國際法保護的“差序格局”

受種種原因的影響，老年人權利國際法保護中存在一定的“差序格局”①20世紀40年代，費孝通先生在分析中國社會結構時提出了“差序格局”的概念。郝鐵川教授在解釋權利實現規律時借用了“差序格局”的概念。他認為：權利實現的差序格局主要體現在兩個方面：第一，現實中的權利主體是逐漸擴大的，即一部分人先享有法定權利，然后推廣于其他人；第二，現實中的不同種類（政治、經濟、文化、社會等）權利的法律化及其實現是循序漸進而非一蹴而就的。（參見：費孝通.鄉土中國[M].上海：上海世紀出版集團，2007：25—26；郝鐵川.權利實現的差序格局[J].中國社會科學，2002（5））。。老年人國際法保護中“差”既包括法定形式與實然形式上的靜態差異，還包括應然到法定再到實然形式過程中動態差異。老年人國際法保護中的“序”，不僅體現在對老年人一般群體與特定群體的保護順序，也體現在對老年人不同權利內容的保護順序。從比較的維度看，老年人權利國際法保護中“差序格局”體現在以下幾個方面：

第一，老年人與其他特定群體之間的差異，這種差異既體現在年齡上的差異，也體現在身體機能上的差異，還體現在前文所述的專門性國際人權公約上的差異；第二，老年人權利保護中的個體差異。在知識、經驗、權力和財富等條件的原始積累上，老年人群體中出現了一些具有文化水平高，專業技能強，政治地位高或經濟財富多的老年人。這類群體是老年人群體中的精英群體，他們權利的保護與一般群體和特定群體存在較為明顯差異。第三，老年人權利保護中的性別差異。由于婦女的預期壽命比男子長，老年婦女的人數繼續超過老年男子。預計在21世紀末，在60歲以上的人口中，婦女人數將比男子人數多出6600萬人。在80歲以上的人口中，婦女人數為男子的兩倍；在百歲老人中，婦女人數為男子人數的4—5倍[6]。而老年婦女的地位、機會、應享有的權利在現實中會受到更多的限制，侵犯老年婦女權利的現象仍將普遍存在。第四，老年人權利保護中的區域差異。發達國家與發展中國家之間，城市與農村之間在老年人數量、具體保障等方面存在著明顯區別。第五，受種種條件的限制，老年人具體權利的保護在實踐過程中存在著一定的“差序”。

老年人權利國際法保護中差異是客觀存在的。以區域差異為例，根據聯合國預測，2025年，發達地區60歲以上人口在總人口的比例為32.%，較不發達地區老年人所占比例為27.7%，最不發達地區老年人所占比例為12.8%。在區域內部，發達國家82%的人口將生活在城鎮地區，而發展中國家生活在城鎮的人口不到其人口比例的一半[6]。在生活家庭狀態上，發展中國家許多老年人生活在幾代同堂的家庭。受不同國家政治、經濟、文化與社會因素差異的影響，老年人權利保障上存在的區域差異是長期存在，也是客觀的。

（三）老年人負面形象建構普遍存在的制約

“人人享有所有人權”是國際社會中的主流人權觀，老年人與其他年齡階段的群體一樣具有不可侵犯的固有尊嚴。但是，在老年人形象的建構中，年邁體弱、思想僵化等一些消極詞匯以及“老古董”“老不死”等帶有侮辱和歧視性的用語逐漸成為老年人的特有“標簽”[13](p47)。這種關于老年人負面形象的建構是片面的，也絕非是一種關于老年人形象的客觀建構。

圖1 ：世界人口發展前景預測[6]

西方學者通過實證研究認為公眾媒體中老年人的形象塑造對于公眾社會關于老齡化認知的形成起到了潛移默化、甚至是直截了當的作用[14](p423-451)。在老年人形象的建構中，媒體對于老年人具有的社會價值以及對社會所做的積極面報道相對較少，忽略了對老年人積極形象的塑造。在傳播信息的過程中，媒體往往會傳遞一些贊揚年輕人所具有的青春與活力的信息，也經常會報道一些關于世界人口結構變化以及老年人口數量增長所帶來的消極負面影響。其中，關于老年婦女的負面報道更為突出，媒體通常不會將她們描繪成具有貢獻、具有力量、智慧和仁愛之心的人，而常常將她們描繪成弱者和依賴別人的人。這將會促使整個社會認為老人是脆弱的，是易受傷害的群體，更為擔憂的是這種負面形象正在根植于文化并深入我們生活的這個社會的骨髓。

事實上，老年人不僅僅是智慧與經驗的象征，而且還能根據自己的技能、經驗、智慧和愿望取得更廣泛的成就，可以持續為社會做出新的貢獻，但是這類形象卻沒有根植于公眾的心中①聯合國文件，《經訂正的老齡問題行動計劃：擴增框架草案》，E/CN.5/2001/PC/2。。歐洲聯盟在社會發展委員會第四十三屆會議上認為：“老年人的潛力是未來發展的強大基礎，這使社會能夠越來越多地依賴老年人的技能、經驗和智慧。不僅是為了讓他們在改善自身福祉方面發揮主導作用，也是為了讓他們積極參與和改變整個社會。”②聯合國文件：《具有經濟及社會理事會咨商地位的非政府組織國際老年學協會提出的聲明》，E/CN.5/2006/NGO/8。同時，老年人也正在積極為社會做出貢獻，在一定程度上改變了社會對老年人僅僅是依賴者的看法。例如，老年義工在慈善組織或其他組織中既是培訓者，又是教育者，還是社區或國家發展計劃的參與者。

（四）老年人權利國際法保護理論研究滯后

國際人權法是實在的條約法或習慣法，這也使得國際人權法的研究在很大程度上避免了人權問題中的哲學問題[15](p32)。但這并不意味著國際人權法的研究可以回避人權基礎理論與國際法研究中的理論問題。為了應對世界人口老齡化以及消解老年人負面形象的建構，自20世紀90年代，國際社會在保護老年人權利方面做出了大量的實踐，不少學者也做了相關的研究。但是，這種以問題和實踐為導向的研究與老年人權利保護的客觀需要還有一定的距離，目前還不能為老年人權利國際法保護提供足夠的理論支撐。

在老年人形象建構上，老年人所具有的發展潛力與多樣性需要新的術語和形象描述。在保護主體上，老年人本身是一個復雜的概念，不同國家、不同地區、不同歷史時期、不同宗教、不同文化傳統對于“老年人”可能有著不同的定義[16](p64-72)，不同國際文件中關于老年人的年齡劃分與界定也有所不同。老年人概念的模糊界定直接導致了什么年齡段的人應該被保護的問題。在老年人權利保護原則方面，《聯合國老年人原則》確立了獨立、參與、照顧、自我實現和尊嚴的老年人國際保護規則，但是在實踐中如何處理這些原則與國際人權法保護基本原則的關系，如何解釋并落實這些原則都是需要解決的問題。同時，老年人的權利保護具體內容，保護理念，國際標準的實施以及老年人中特定群體的保護等一些亟待解決的核心理論問題也影響著老年人權利保護的實踐。

國際人權法不僅需要規定個人及其他的主體享有的權利以及國家的相應義務，而且還需要規定國家承擔這些義務以及落實人權的具體實施和執行機制[17](p142)，老年人權利國際法保護也需要關注國際人權保護體系及其實施中相關問題。例如，在人權的國際保護中，人權的普遍性原則與國家主權之間的關系一直困擾著國際人權法的發展，國際性人權文件與區域性人權文件的起草也面臨著普遍性與尊重國家主權之間的均衡問題[18](p197-244)。即是言，老年人權利國際保護既面臨著新的理論挑戰還面臨著國際法中傳統理論問題的影響。

老年人權利國際法保護中的相關概念、原則、理念以及相關理論的清晰認識與論證關乎老年人權利國際法保護體系與保護機制的構建。隨著相關實踐的發展，理論體系的構建在老年人權利國際法保護的研究中也越來越重要。基礎理論全面清晰的闡述與論證是建立相應保護規則與保護機制的基礎，前者的缺失會使得后者在實踐中無法得到有效的展開[19](p89)。面對老年人權利國際法保護中的缺陷，基本理論的研究可以為保護老年人權利提供基礎支撐，可以為老年人權利國際法保護提供理論上的證成，也可以提供了跨學科的新思路與論證方法。

四、完善老年人權利國際法保護的建議

（一）制定專門的老年人權利保護公約

國際人權法的規范和制度可以作為老年人權利保護的基礎，國際人權制度的完善可以促進老年人權利的保護[20](p1135-1150)。老年人權利國際法保護框架包括國際、區域以及國內三個層次，具體包括被廣泛接受的實質性規范、權威的多邊主義標準以及國內促進老年人權利的保障行動等。對于建立完善老年人權利國際法保護體系的現狀與未來而言，制定專門老年人權利國際公約與區域性公約是主要發展趨勢。

老年人權利國際法的保護需要國際社會制定一個普遍性的國際標準，也需要建立起一個完善的國際法體系。在國際層次上，人權的共同標準是實施人權國際保護的準繩。承認與尊重這種國際人權的標準，是各國在國際人權領域進行合作的前提和基礎[21](p216-217)。為了彌補現有老年人權利保護體系的不足，聯合國需要建立一個專門性的權利公約，也需要建立一個完善的執行機制[22](p1-11)。在這方面，聯合國包括聯合國人權理事會相關問題特別報告員，相關主權國家政府與非政府組織對于起草和制定專門的老年人權利公約大多持肯定和積極的態度[23](p370)。在第一屆老齡問題不限成員名額工作組中，有不少的會員國認為《老年人權利公約》將對現有的國際人權文書與人權機制形成補充，并給予老年人尊嚴提供相應的保護①聯合國文件：《老齡問題不限成員名額工作組報告》，A/AC.278/2011/4。。

現有的老年人權利國際法保護體系是老年人專門公約制定的基礎與淵源。專門公約的制定既要考慮到老年人權利保護中的現有文件，也應該考慮到經各國簽署和批準的不具有直接法律約束力的宣言和決議。他們都反映了國際社會關于應對老齡化問題、保障老年人權利的最新進展，在相關領域發揮著規范和指引的重要作用[24](p34)。不過，由于老年人國際保護“差序格局”的存在，不同地區與不同國家在老年人權利保護方面可能會有不同的做法。這意味著相同的國際標準在不同的地區和國家的實施中會存在不同的效果，發展中國家和發達國家在保護老年人權利的政策行動也會有所區別。所以，老年人權利專門國際公約應該在充分尊重主權國家不同國情以及老年人權利保護現有法律體系的基礎上，以普遍性為基礎確立一個最低標準，同時也允許個別國家或區域性組織在最低標準的基礎上自由確立更高的或是補充性的標準。

但是，老年人權利專門國際公約的制定并不是一件容易的事情。在此之前，可以充分發揮區域性人權機構的作用。例如，歐洲可以通過歐洲人權法院的訴訟機制應對老年人面臨的侵權行為，進而促進老年人的權利保護[25](p214)；美洲可以充分發揮《美洲國家老年人人權公約》的作用；非洲地區可以在現有區域性人權保護實踐的基礎上推動老年人權保護區域公約的制定；亞洲地區可以在現有“尊老”共同價值理念與相關次區域性實踐的基礎上制定一部關于老年人權利保護的區域性人權公約。

作為世界上擁有老年人口數量最多的國家，中國一直積極參與聯合國老年人權利保護的進程，積極參與聯合國舉辦的兩次老齡問題世界大會及其后續行動。中國曾在1998年承辦了“聯合國亞太經社會98’中國北京老齡問題地區研討會”，在2002年承辦了聯合國第二次老齡問題世界大會亞太地區后續行動會議。同時，中國還積極參與老齡問題不限成員名額工作組的會議，并在第五次會議和第六次會議中對于訂立老年人國際人權文書的可行性提供了相關建議，并表示了支持[26](p280-282)。在亞洲區域老年人權利保護上，中國應該積極發揮中國在區域老年人權利保護中的作用，并積極參與亞洲地區老年人權利保護規則體系的構建，積極推動將中國的“尊老”“敬老”與“愛老”的優秀文化傳統以及保護老年人權利做法與主張“走出去”，為亞洲地區老年人權利保護作出應有的貢獻。

（二）將老年人權利保護納入人權發展的主流

老年人權利國際法保護是一項全球性的行動。針對老年人權利國際法保護中的存在的問題，以聯合國為主體的國際社會在老齡工作領域確立了性別視角、發展視角、老年人權利視角與人權視角的核心維度，倡導將老年人權利保護問題納入全球人權發展的主流[23](p355)。以聯合國為主體的國際社會致力于把老年人的權利保護問題納入全球議程的主流的同時，也建議各國將老年人納入國內發展政策的主流。將老年人納入人權發展的主流意味著老年人普遍性標準與國際法體系的建立應該從老年人的切身利益出發，既要充分尊重老年人的整體意愿，又不能忽視老年人權利保護中存在的群體差異、個體差異、性別差異、區域差異以及其他社會影響因素。

在權利實現的差異上，美國社會學家亞諾斯基曾經指出，公民權利在實現過程中存在一定的漸進順序[27](p263-264)。2001年制定的《老齡問題國際行動計劃（修訂本）》確立了優先方向發展的理論。它從“在老齡化世界中開展持續發展”“促進老年人的健康和福祉”以及“確保為所有年齡階層創造有利的和支柱性環境”，三個步驟確立了世界老年人政策發展的優先方向①聯合國文件：《老齡問題國際行動計劃（修訂本）》，E/CN.5/2001/PC/2。。將老年人權利保護納入人權發展政策以及相關法律制定與實施過程的主流中既要注重老年人權利保護的整體性與完整性，也要對關乎老年人生存與發展的權利有所側重，優先解決與老年人生存與發展密切相關的問題。這對于維護老年人的尊嚴，保護老年人的基本人權具有重要意義。

正如柏拉圖所言：“對一切人的不加區別的平等就等于不平等。”[28](p168)老年人權利國際法保護需要實施“合理的差別對待”，既需要在形式上完善老年人權利保護的國際法體系，也在實質上對于老年人以及老年人中的特定群體以及特殊權利采取特別的保護措施。在具體權利的保護上，老年人健康權與生存權是老年人權利保護中的迫切問題。受身體機能的影響，老年人健康問題是國際人權法應對人口老齡化的最大挑戰之一[29](p1611)。由于大部分老人收入幾乎為零，他們部分或完全依賴他人，同時還要面臨生存問題的影響。這越來越需要國際社會優先采取措施解決老年人健康與生存相關的法律與社會中的結構性障礙，闡明國家和非國家行為者維護和尊重這些權利的法律義務[30](p206-217)。

在中國，2015年4月24日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議最新修訂的《中華人民共和國老年人權益保護法》，進一步完善了老年人權利保護法律體系。而且，在2009年4月13日，經國務院授權，國務院新聞辦公室發布了中國第一次制定的以人權為主題的國家規劃——《國家人權行動計劃（2009—2010年）》。該計劃第三章以專節的形式明確了中國政府在促進和保護老年人權利方面的工作目標和具體措施，以“軟法”的形式將加強老年人法律保護，完善老年人社會保障制度以及推動老年服務體系建設等設計老年人切身利益權利保護工作納入到了中國政府工作的主流。而后，中國在后續兩期的國家人權行動計劃中進一步完善了老年人權利保護具體目標與措施。這不僅僅表明了中國對于實施《老齡問題國際行動計劃》的態度，更展示了中國切實推動老年人權利保護的積極性、主動性與堅定立場。

（三）倡導積極正確和面向發展的新型老年觀

社會發展和科學技術的迅速變化正在改變人們的價值觀念，老年人能力和需要可能與前幾十年并沒有特別巨大的差別，但是老年人所處的時代已經發生變化。在人權保護全球化和主流化的時代，充分尊重老年人的能力與滿足老年人的需要應該是保護老年人固有尊嚴的正常性質。這需要我們客觀認識人口老齡化帶來的積極影響與消極影響，樹立積極正確的老年觀與權利觀，從權利的視角消解公眾社會對老年人的負面、刻板認識。

在人口老齡化負面影響的沖擊下，老年人正面形象的塑造尤為重要。在國際社會上，以聯合國為主體的國際社會一直在積極倡導一種正確和面向發展的老年觀。1995年哥本哈根會議通過的《社會發展問題世界首腦會議行動綱領》提出并探討了“不分年齡人人共享的社會”的概念及其具體內涵。綱領認為“不分年齡人人共享的社會”是指社會中每位享有權利和責任的成員，都能積極發生作用。通過把“不分年齡”的概念加入“人人共享的社會”，該策略內容更加全面、涵蓋面更廣①聯合國文件：《社會發展問題世界首腦會議行動綱領》，A/50114。。1992年第47屆聯大通過《世界老齡問題宣言》，并決定將1999年定為“國際老人年”。1997年第52屆聯大又確定1999年國際老人年的主題是“建立不分年齡人人共享的社會”。2002年聯合國第二次老齡問題世界大會的報告指出：“不分年齡人人共享的社會包含了努力使老年人有機會繼續為社會做貢獻的目標，要實現這一目標，必須消除任何排斥或歧視老年人的做法”②聯合國文件：《第二次老齡問題世界大會的報告》，A/CONF.197/9。。

聯合國倡導的積極老年觀是一種新型的老年觀，也是一種提高全世界關于老年人的認識的重要方法與路徑。概括起來，它主要包括以下三層內涵：（1）老年人是“人”。作為人生歷程中的一種建構，老年人是權利主體，而不僅僅是社會中一個“負擔”主體。（2）老年人是不斷變化的“人”。老年以后是一個較長的人生階段，在老年中既存在“年輕的”老年人，也存在“年老的”老年人，應該動態看待老年人，根據老年人具體的發展階段，為他們提供相應的權利保障。（3）老年人是“老年人”。承認老年人在過去和目前所做出的貢獻與他們自身所具有的價值，以尊嚴和敏感的方式向他們表示尊重，并根據老年人的具體情況為之提供必要的幫助和便利。

在人權保護中，權利意識、權利文化以及權利主體形象的塑造影響著權利的實現。政府組織，大眾媒體，宗教團體，學術機構，專業組織，婦女宣傳團體，工會，家庭等主體應該相互配合，共同宣傳老齡化過程以及老年人本身的積極方面，突出老年人在政治、經濟和文化生活中的積極作用，塑造包括特定群體在內的老年人所具有的智慧、力量、貢獻、勇氣和機智等積極正確和面向發展的形象。

（四）加強老年人權利保護的國際交流與合作

如前文所述，老年人權利保護共同標準或是國際標準是實施老年人權利國際法保護的基礎。老年人專門公約的制定，老年人權利保護的主流化以及老年觀的倡導需要制定一個標準。它建立在人類社會對于老年人權利保護的共同追求的基礎之上，是尊重老年人固有尊嚴，實現人權法上平等價值理念的應有之義。不過，老年人權利保護“差序格局”現象是客觀存在的，不同國家、不同地區在老年人權利保護方面面臨著不同情況，老年人權利保護的共同標準的制定需要尊重這種客觀存在。同時，由于不同文明、不同國家在老年人權利保護方面具有不同的人權觀，制定一個全面、均衡而又能使不同國家普遍接受的國際標準并不是一個容易的事情。

在現有的老年人國際人權保護機制中，國家是老年人權利國際法保護的主要義務主體。老年人國際法保護標準的建立以不同國家、不同地區老年人權利保護的最大公約數為基礎。《維也納老齡問題國際行動計劃》《馬德里老齡問題國際行動計劃》等國際文件中關于老年人權利國際保護的目標的實現也需要國家采取相關的措施。不同區域之間老年人權利保護“差序格局”的消解也需要建立區域或次區域的合作平臺與合作機制，需要發達國家對于欠發達或不發達地區提供資金、技術或物質等援助。可以說，老年人國際法保護標準的建立與實施需要在以聯合國的框架下，在雙邊或是多邊領域加強不同國家、不同地區之間的交流與合作。而且，由于現有老年人權利國際法保護體系，甚至是現有國際人權機制存在種種缺陷，國家與國家之間展開的對話與合作更具有針對性，可以彌補現有老年人國際人權保障機制中的不足。

老年人國際法標準的建立離不開國際社會的努力與國家間的交流與合作，也離不開非政府組織以及代表老年人權利的其他相關行為者等主體的多方努力。例如，在消除基于年齡的歧視方面，2006年6月15日，防止虐待老人國際網絡與世界衛生組織的“生命進程和老齡方案”和非政府組織一起攜手啟動了世界上第一個“認識虐待老年人問題世界日”活動，讓人們更多地了解社會中廣泛存在的虐待老年人問題以及消除這一現象的必要性。非政府組織等主體在自己職責范圍內開展的實際行動與密切合作對于實現老年人權利保護以及推動老年人權利保護的主流化，消除現有或正在形成的妨礙實現老年人權利的困境，提升國際老年人權利保護實踐與研究的理論性、科學性、系統性與全面性等方面發揮著重要作用。

總之，在人權保護國際化以及人口老齡化的交互影響下，老年人權利保護的是國際人權保護中的重要議題，也是國家人權保護中面臨的具體問題。老年人權利保護國際法的保護，尤其是老年人權利國際法保護體系的構建與老年人權利公約的制定需要尊重老年人權利保護中的客觀差異，更需要各國政府的通力合作，包容互鑒。在聯合國的框架下，通過聯合國各機構以及所有國家、政府間、非政府間密切交流與合作，才能應對當前的困境與挑戰，才能促進老年人權利保護事業的發展。