脫貧攻堅背景下“四議兩公開”的創新實踐與經驗啟示
——以河南省鄧州市為例

□田 磊

（中共中央黨校/國家行政學院 科學社會主義教研部，北京 100091）

黨的十九大明確了實施鄉村振興戰略的總體布局。打贏脫貧攻堅戰，確保到2020年全面建成小康社會，是鄉村振興的內在要求，也是實現“兩個一百年”奮斗目標的基礎和關鍵。2019年9月，中共中央印發《中國共產黨農村工作條例》，指出：健全村黨組織領導下的議事決策機制、監督機制，建立健全村務監督委員會，村級重大事項決策實行“四議兩公開”[1]。這是“四議兩公開”，繼年初被寫入《中國共產黨農村基層組織工作條例》之后，一年之內再次被寫入黨內法規。此前，“四議兩公開”已經在2010年、2013年、2019年三次被寫入中央一號文件。脫貧攻堅戰的打響和鄉村振興戰略部署的實施為“四議兩公開”的運用創新提供了新的歷史舞臺。河南省鄧州市作為“四議兩公開”的發源地，在基層黨組織的堅強領導下，充分發揮出人民群眾的創造性，將該工作法靈活運用到脫貧攻堅工作中，并進行了大膽創新，探索出了適應時代發展的新模式，積累了豐富的實踐經驗，助力脫貧攻堅工作順利開展。

一、“四議兩公開”工作法的發展歷程及成效

（一）“四議兩公開”工作法在問題倒逼中產生

改革開放以來，中國農村社會發生了重大變化。以家庭聯產承包責任制為引領的全面深化改革在農村拉開帷幕，隨后社會主義市場經濟體制確立，對農村、農業、農民產生了極大影響。21世紀之初國家逐步取消農業稅，改變了中國上千年來“交公糧”的歷史，使農村社會發展發生歷史性變革。與此同時，隨著信息時代的到來和人們民主意識的提高，農村稅改之前的老辦法已經不再適用，村級組織建設已經跟不上時代發展的步伐，農村社會管理陷入僵局，嚴重制約著農村的進步與發展。問題倒逼新辦法，時代呼喚新理念。理論不能與時俱進，實踐就難以推進。

“四議兩公開”的產生，用老百姓自己的話講就是“被逼出來的”。2004年，面對村務公開和民主管理工作中的突出問題，鄧州市堅持問題導向，以提升農村基層組織建設和村民民主自治為目標，在實踐探索中提出“4+2”工作法。這一工作法是在解決農村具體問題基礎上倒逼產生的，到底管不管用，需要經過更多實踐檢驗。于是，鄧州市委在兩個鄉鎮39個行政村試點推行，并認真總結歸納經驗。2005年9月，《鄧州市委市政府關于在村務公開和民主管理工作中推行“4+2”工作法的決定》發布，要求全市各村在重大決策時，都要通過“四個會議”“兩道公開”這六個步驟依次進行。2006年，河南省主要領導赴鄧州考察“4+2”工作法，確立了先南陽試行再全省推廣的工作思路。2008年4月，南陽市委在鄧州召開現場會研究“4+2”工作法，并做出決定，要求將這一破解農村難題的新探索在南陽全市推廣實施。

（二）“四議兩公開”工作法在推廣中發展

2009年“兩會”后，習近平到河南考察調研。在了解到鄧州“4+2”工作法的探索試驗情況后，他對這一誕生于基層實踐中產生的好做法給予充分肯定，指出：“鄧州工作法是黨的基層組織建設的好經驗、好做法，可加以完善并在更大范圍內推廣。”[2]隨后，“4+2”工作法在河南全省推廣開來。同年8月，李源潮赴鄧州考察調研“4+2”工作法實施情況，要求在第三批學習實踐科學發展觀活動中在全國推廣，并將“4+2”工作法正式定名為“四議兩公開”工作法。

“四議兩公開”工作法的正式命名也引起了更多領導同志的重視，胡錦濤作出重要指示，強調要在總結各地實踐經驗的基礎上，進一步完善符合中國國情的農村基層治理機制，包括建立健全既保證黨的領導又保障村民自治權利的村級民主自治機制[2]。2009年11月，黨領導的村級民主自治機制工作經驗交流會在鄭州市召開，習近平、賀國強、回良玉、李源潮作出指示：“肯定鄧州農村創造的‘四議兩公開’工作法是基層建設的制度創新之舉，是黨領導的村級民主自治機制的有效實踐形式，要求將這一好經驗在全國農村推廣，并在推廣中不斷完善。”[2]至此，“四議兩公開”在全國范圍內正式推廣實施，并在推廣過程中不斷創新發展。

2010年中央一號文件要求，各地要在村務管理中，總結實際經驗，因地制宜施行“本村重大事項由村黨支部提議、支委會和村委會聯席會議商議、全村黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議，以及決議公開、實施結果公開的做法。”[3]2011年兩會期間，習近平同志與河南代表團討論時指出：河南鄧州市在農村基層組織建設中創造了“四議兩公開”工作法，這個方法全省、全國都在推廣，像這樣的探索在基層各個領域要倡導和支持[4](p17)。2013年中央一號文件《關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》指出，要進一步健全村黨組織領導的村民自治機制，繼續推廣“四議兩公開”等工作法。

2014年5月，習近平總書記視察指導河南時強調：河南有焦裕祿精神、紅旗渠精神等優良傳統和作風，還有“四議兩公開”工作法等一些先進經驗，希望你們結合正在開展的黨的群眾路線教育實踐活動，全面提高干部隊伍建設和基層組織建設水平，為改革發展穩定提供堅強的保證[5]。

（三）“四議兩公開”運用的主要成效

從2004年鄧州開始探索實施“4+2”工作法，到2014年“四議兩公開”獲得黨中央認可，從2009年9月中央同意“四議兩公開”工作法在全國農村推廣，到2019年9月“四議兩公開”被寫入《中國共產黨農村工作條例》，以黨內法規的形式加以確認，整整15年間，“四議兩公開”從群眾中來，到群眾中去，由問題倒逼產生，在解決問題中前進，在運用推廣中與時俱進、發展完善、改進創新，助力“三農”工作有效開展，顯示出了強大生命力，取得了顯著的成效。

一是基層黨組織的領導得到不斷加強。“四議兩公開”工作法，把村黨組織置于決策鏈的第一環，在程序上成為民主決策的發起者。基層黨組織的核心地位在制度上得以確立，有了黨組織的領導，可以更好地整合各方面的資源，提高決策活力。同時，提議環節在決策事項中的重要性、風險性和不可替代性，也使村黨組織的凝聚力和公信力與決策事項的成敗緊緊聯系在一起，倒逼著黨組織加強內功修煉，提高執政能力和決策水平。近年來，鄧州市在村“兩委”換屆中，95%的村黨組織書記擔任了村委會主任；99%以上的村支部委員會成員實現了“交叉任職”。基層黨組織的領導核心地位得到加強，基層黨組織的領導力和組織力隨之提升，能夠更好地從基層群眾的切身利益出發，做到全心全意為人民服務。

二是村級組織的運行越來越協調健康。理順了黨支部、村委會的關系，進而形成了黨員大會、村民代表大會、黨支部、村委會、村民監督委員會互相支持、互相補充、互相監督的良性循環。同時，通過黨員聯系群眾、村民代表聯系戶等制度，密切了黨群、干群關系，增強了群眾對村級組織的認同感，保證了黨的農村政策的順利執行。各類村級組織也因此得到群眾支持，機構不斷健全，作用全面發揮。由村民自發組織的紅白喜事理事會、糾紛內化委員會、醫療教育保障會等自治機構也在基層民主協商中扮演著重要角色。

三是黨員行使權力、履行義務的積極性日益提高。普通黨員作為人民的公仆，在為人民服務的同時，也有自己的利益訴求。通過參與審議，普通黨員能夠以個人名義參與村級事務的決策管理，主動參政議事的熱情得到全面激發。在鄧州運用“四議兩公開”工作法較好的481個村中，黨員大會到會率達到在家黨員的95%以上，更多的普通黨員愿意參與到村里的決策過程中，以行使自己的權力、履行相應的義務。尤其是一些村里的老黨員，依然保持著很強的黨性和思想覺悟，七十多歲了仍然能夠堅持參加黨員大會。

四是基層工作作風和方式明顯轉變。在運用“四議兩公開”工作法的實踐中，村干部學會了變被動為主動，講程序、重民主，講方式、重協商，主動問政于民、問計于民，改變了以往“只唯上命、不顧民意”的工作作風和“辦事看人、但憑經驗”的工作方式，有效地密切了黨群、干群關系，促進了和諧與發展。老百姓發現了干部作風轉變，也更愿意跟干部溝通交流了，以前動不動就要去上訪的群眾，也能靜心坐下來通過適當的途徑表達自己訴求。通過“四議兩公開”，大家都得按程序辦事了，事情都擺在臺面上說清楚了，公平公正公開，誰都心服口服，很多事情村子里都協調解決好了，信訪量自然就下去了。比如，茶庵村、宋樓村、唐棚村、八里王社區等，近些年都幾乎無人上訪。

五是村民代表參政議事的能力和積極性不斷增強。“四議兩公開”工作法在賦予村民代表最終決定權的同時，也賦予了他們更大的責任，既讓他們更加積極地參與到與自己切身利益相關的村級事務，又倒逼著他們不斷提高自身素質，正確行使權力。在鄧州市，村民代表一般都能較好地聯系農戶，既及時收集意見向村委會反饋，又保證“四議兩公開”工作法通過的事項在聯系戶中順利落實。許多村民代表經常到村級活動場所看報紙、雜志、學習遠程教育；有的積極報名參加基層黨校的教育培訓；有的自發訂閱報刊、上互聯網、用微信或學習強國平臺等，自覺學習黨和國家政策、法律法規、科學技術，以提高自身參政議事的水平。

六是基層群眾的民主意識得到強化。隨著社會物質文化水平的提高，人們的民主意識不斷增強，個人的利益訴求和主張應該得到滿足。“四議兩公開”可以說是群眾民主意識提高的加速器。基層群眾在黨組織的領導下參與“四議兩公開”，他們的法治思維、民主意識、責任意識、監督意識、積極參與意識，都在無形中得到增強。學會了按規矩辦事、尊重不同意見、考慮他人感受、認同集體決議等，能夠更客觀理性地理解權利與義務，參與協商決策的過程，使他們在生活實踐中更好地體會民主、和諧、自由、平等、公正、法治、誠信等社會主義核心價值。這些年，不顧他人訴求、只管自己過得美的“自私鬼”越來越少了；征地、拆遷中的“釘子戶”也不多見了。近年來運用“四議兩公開”，鄧州市用五萬畝地安置了南水北調中線工程丹江口庫區移民三萬余人，新移民與當地居民和諧共處；土地流轉過程中，群眾相互禮讓、沒有斤斤計較，實現了“四年任務兩年完成”；產業聚集區征地中，群眾上訪狀況只是零星現象，很多社區實現了“零上訪”。

二、脫貧攻堅背景下“四議兩公開”的創新舉措

2013年11月，習近平總書記提出“精準扶貧”理念。2015年11月，黨中央國務院在北京召開扶貧開發工作會議，提出“到2020年，實現農村貧困人口脫貧、貧困縣全部摘帽、區域性整體貧困得到解決”的目標，并指出：“要繼續落實好‘四議兩公開’、村務聯席會等制度，健全黨組織領導的村民自治機制。”[6]這標志著中國吹響了脫貧攻堅戰的沖鋒號。鄉村振興戰略的規劃實施為“四議兩公開”應用擴展創造了新的載體。2019年1月的《中國共產黨農村基層組織工作條例》指出：村級重大事項決策實行“四議兩公開”[7]。2019年中央一號文件指出：“全面落實“四議兩公開”，健全村級重要事項、重大問題由村黨組織研究討論機制。”[8]2019年9月，《中國共產黨農村工作條例》出臺，“四議兩公開”再次被寫入黨內法規。近年來，鄧州市將“四議兩公開”運用到脫貧攻堅工作中，并在實踐中進行了創新發展，產生了新的運用模式，為決勝脫貧攻堅戰貢獻力量。

（一）探索“網格長參與動態調整議事制”，確保扶貧脫貧全程“精準”

鄧州市在貧困戶動態調整中，堅持把“四議兩公開”工作方法貫穿確定扶貧對象和貧困戶退出的全過程。按照“四議兩公開”工作法的程序，第一步是黨支部提議，但是黨支部成員人數較少，在現實中往往無法顧及所有人的利益。在脫貧攻堅中，曾經出現某戶需要新識別為貧困戶，但支部委員們掌握的情況有限，村黨支部并沒有進行提議，從而導致貧困戶識別不精準的情況。針對類似的問題，鄧州市小楊營鎮率先開始探索實施“網格長參與動態調整議事制”，來進一步優化“四議兩公開”的實施運用。

按照“網格長參與動態調整議事制”要求，在村里責任組和駐村干部全部入戶普查算賬后，要召開一次由脫貧攻堅責任組成員、駐村工作隊員和各網格長參加的議事會議。由入戶人員在會上通報每戶人家的情況，網格長們對入戶情況進行再度核實，判斷是否有隱瞞收入或算賬不精準的。同時，再對本網格內未被入戶普查的進行比對篩選。若發現，入戶人員所獲信息與實際情況不符的，或仍有遺漏的疑似貧困戶，啟用網格長“重議權”，提請議事會議進行爭議表決。若表決認定需要重新入戶識別的，由各網格長通知本網格擬新識別貧困戶遞交“貧困戶申請書”，貧困戶申請書交由村支部后，再根據“貧困戶申請書”，村支部召開提議會議，進入“四議兩公開”的工作程序中。由此，通過“網格長參與動態調整議事制”來保障“四議兩公開”的有效實施。

今年以來，鄧州市通過“四議兩公開”工作法和運用“網格長參與動態調整議事制”新識別貧困戶247戶739人，擬脫貧退出4585戶12304人[9]。與此同時，“四議兩公開”工作法在扶貧產業開發、重大民生項目、“三權分置”改革、農戶再就業、村定位規劃和基礎設施建設等過程中讓群眾參與民主決策，成為當家人。到2018年底，“四議兩公開”工作法運用助推鄧州市建成扶貧基地60余個、“巧媳婦”培訓基地38個，扶貧車間40余個，吸納貧困勞動力就業超過11360余人次[9]，在近百個村實施光伏扶貧項目，保障了吃、穿、住、行、用等幫扶政策落實，貧困群眾的獲得感、幸福感、滿意度明顯增強。

（二）創新村民小組“一提二審三通過”程序，推進扶貧民主決策“下沉”

“四議兩公開”工作法有一個重要的特征——程序性，即運用過程要按照既定的程序和步驟進行。對于農村重大事項，運用這種嚴格的程序可以保證決策的民主性和監督的公開化。在脫貧攻堅實踐中，“四議兩公開”工作法越用越靈活，不僅僅針對重大事項，一些涉及集體利益的其他事項也可以加以運用。但是，如果每件事都運用“四議兩公開”，嚴格按既定程序的話，就會影響辦事效率，反而適得其反。在這種情況下，鄧州市在“四議兩公開”的運用實踐中，探索創新村民小組“一提二審三通過”程序。“一提”，就是理事組根據村民需求，負責本小組的重要事項的提議或實施方案的制定。理事組是村黨組織領導下，由本村民小組內部的村干部、小組干部、黨員以及德高望重的鄉賢等組成的村民自治組織。“二審”，就是村黨支部和村委會對理事組的提議或實施方案的合法性、可行性等進行審查把關。“三通過”，就是由村民小組的戶代表或者全體群眾進行表決通過。這種簡易程序，并不是用于整個村的重大事項，而是針對某一個村民小組內部的重要事項。并且，工作的程序、方法需要有法律法規明確規定，或者經上級黨組織和政府確定。如果是按傳統方式約定俗成的，經村黨支部、村委會研究同意后，也可以采用簡易程序“一提二審三通過”。

2016年，鄧州市在鄭萬高鐵征地拆遷中綜合運用“四議兩公開”工作法和“一提二審三通過”程序，將239戶拆遷安置任務逐一細化分解到小楊營等三個沿線涉及鄉鎮的13個村、35個村民小組，僅用3個月時間就基本完成了征地拆遷任務，為高鐵建設順利推進掃清了障礙。南水北調移民村之一的平安社區，2009年由淅川縣香花鎮遷至小楊營鎮。憑借“四議兩公開”和“一提二審三通過”“網格化管理”，迅速消融了移民和原住民之間的隔閡，讓1500名“新鄧州人”很快適應了新環境，種糧、打工、做生意，日子過得紅紅火火。

村民小組“一提二審三通過”程序是對“四議兩公開”工作法的繼承和創新，可以說是微縮版的“四議兩公開”。這個簡易程序不僅使決策程序得到簡化，提高了議事效率，降低了決策成本，更是把民主決策“下沉”到“最小治理組織”——村民小組，使村民自治煥發更多活力，受到了基層群眾的廣泛歡迎。

（三）實施“四化雙評”工作機制，強化基層治理助力脫貧攻堅

2016年，鄧州市在“四議兩公開”運用過程中，再次進行實踐創新，提出“四化雙評”工作機制①“四化雙評”是指：“社會治理網格化、服務群眾信息化、為民服務全程化、服務效能公開化，基層黨組織評星晉級、黨員評星爭優”。。這是在脫貧攻堅背景下，以提升基層黨組織組織力為重點，運用“互聯網+”思維，探索服務群眾，加強和創新基層社會治理的新模式。“四議兩公開”與“四化雙評”的創新結合，形成了“四議兩公開”工作法解決民主科學決策、“四化雙評”優化管理服務的“黨建+民主科學決策+全方位治理”制度體系，有力增強了基層黨組織的政治領導功能，推進了基層社會治理創新發展，為打贏脫貧攻堅戰提供重要支撐。

1.精細基層網格，建立多元綜合治理體系。

鄧州市堅持源頭治理、標本兼治，加強和創新社會網格化治理，健全基層黨組織領導、社會協同、各級參與的綜合治理體系，著力實現社會治理與經濟發展、民生改善的良性互動。一是黨建引領，夯實共建基礎。將全市村（居）劃分為6125個網格，分別建立黨小組、理事組，設立黨小組長、網絡長、理事組長，鼓勵黨小組長和網格長“一肩挑”，6125名網格長中黨員達85%以上。通過層層傳導壓實責任，形成了“市委—鄉鎮（街、區）黨（工）委—村（社區）黨組織—網格黨小組”四級聯動黨建和社會治理工作責任制，切實將黨的全面領導在社會治理各領域全覆蓋。把黨建統領貫徹網格始終，推動社會治理由“圍繞型”向“融入型”轉變，實現了組織建設在網格、問題解決在網格、群眾滿意在網格。二是協同治理，提升共治水平。鄉鎮（街、區）機關站所黨員干部每人分包1—2個網格，20個市直執法服務單位黨員干部下沉網格，8900多名在職黨員“進社區、入網格，亮身份、做表率”，每個網格參與服務和管理人員達30多人。將權力下放，工作重心下移，黨員干部以責任制的形式“承包”網格，圍繞民生服務、綜合治理等事項，開展走訪巡查，發現問題能解決的立即解決，不能解決的第一時間通過手機網格化管理APP上傳，將問題逐級化解、逐一落實，以此消除社會治理的“盲區”和“真空”。三是智能管理，強化共享效果。建立“四化雙評”大數據服務平臺，全面采集6125個網格信息，第一時間發現問題、解決問題，打破了信息的相互孤立，實現了信息的共享共用。“四化雙評”服務平臺對數據進行收集和分析研判，提高各級黨組織準確掌握群眾需求的能力，較好地解決了貧困戶精準識別和精準幫扶、舊城（棚戶）區拆遷、務工人員子女入學難等問題，群眾共享治理成果，增強了幸福感滿意度。

2.開展“雙評”活動，發揮基層黨組織戰斗堡壘作用。

堅持黨的全面領導，做到“黨的一切工作到支部”，完善激勵和競爭機制，著力發揮“雙評”指揮棒作用，強力激發黨員干部干事創業。一是強化結果運用，解決“弱化”問題。按照相關程序，每季度一評、年底總評，黨組織、黨員均劃分為五個星級爭創，并把評星定級與評先評優、申報發展項目、村干部績效補貼等掛鉤，三星級以上黨組織每年申請相應的項目獎勵，給予村（社區）干部績效獎勵。通過“雙評”，星級“能上能下”成為黨支部和黨員管理的常態，激發了黨員為民服務的激情和熱情，增強了黨支部的凝聚力戰斗力創造力。二是強化工作導向，解決“虛化”問題。把“雙評”和“精準扶貧”結合起來，將“三會一課”落實、“兩學一做”和“不忘初心、牢記使命”主題教育活動、“四化”成效落實、黨員干部服務群眾等作為評定的主要內容貫穿始終，引導激發黨支部抓黨建促扶貧，推動基層黨建“實”起來。三是強化管理指導，解決“邊緣化”問題。在“雙評”中為無職黨員設崗定責，引導其認領志愿服務崗位，亮身份、亮承諾、作示范，開展聯系群眾及民情家訪、政策宣講等活動，增強了無職黨員的儀式感身份感存在感。對獲評五星級的農民黨員，一次性發放獎金1000元，并享受體檢、市內游、送話費、免醫療合作等福利待遇，以組織關懷激活“紅色基因”。通過“雙評”，使廣大黨員時刻感受到組織的關心與溫暖，將黨的建設從“邊緣化”拉回“核心位置”、“主導地位”。

3.運用互聯網+，探索服務群眾與干部監督新機制。

堅持以“四化雙評”深化“放管服”改革，提升“一網、一門、一次”辦妥“互聯網+政務服務”水平，推進公權力公開透明運行，推動全面從嚴治黨向基層延伸。一是服務群眾信息化，“一網”辦妥鏟除權力尋租空間。“四化雙評”大數據平臺依托光纖網絡，與鄉鎮（街、區）為民服務中心、村（社區）服務站、市直審批服務部門聯接，與省電子政務外網平臺對接，構建了市、鄉鎮（街、區）、村（社區）三級縱向互聯、多部門橫向互動的智能信息化網絡平臺，844個審批服務事項網上申報受理，實行了權力運行后臺化管理，變“現場辦”為“網上辦”，用“無情”的電腦管住了“有情”的人腦，鏟除了權力尋租、基層“微腐敗”滋生的土壤。城區中小學報名工作，依托“四化雙評”平臺，實現入學報名全部線上“就近跑一次”，也杜絕了線下辦理的關系戶、人情債，從客觀上減輕了教育工作者的“人情負擔”。二是為民服務全程化，“一門”辦妥激活村級活動陣地。完善村（社區）為民服務中心功能，落實村（社區）干部服務承諾、責任追究、值班包組等制度，引導和激勵村（社區）黨員干部為群眾提供更多更好的服務。群眾若有辦理事項只需到所在村（社區）服務站提出申請，工作人員將材料錄入系統，平臺根據辦理事項將任務轉移到對應的部門，由他們進行審核審批、協同辦理。這樣，群眾辦事省時省力又省心，真正實現了“信息多跑路、群眾少跑腿”。“網上辦事”一定程度上“把縣級權力賦予村級”，群眾不出村就能申報各種事項，村級活動場所真正成為為民服務的主陣地，一改往日村部“辛辛苦苦建起來，冷冷清清放在那”的尷尬局面。三是服務效能公開化，“一次”辦妥倒逼干部轉變作風。對納入平臺事項進一步減次數、減材料、減環節、減時間，優化辦事流程，讓群眾用最短時間辦成事。事項每個辦理環節平臺自動向辦事群眾發送短信提醒、及時反饋告知辦理進度。紀檢監察部門入駐平臺，通過視頻系統對各單位工作情況全程監督，真正管住權力任性，督促黨員干部改進作風，對違規操作情況，嚴肅追責問責。絕大部分事項都實現了“最多跑一次”，在解決服務群眾“最后一公里”的同時，也構建了風清氣正的政治生態。

三、“四議兩公開”創新實踐的經驗與啟示

（一）堅持黨的領導和群眾自治相統一

1.以基層黨建為引領，將黨的領導貫穿于脫貧攻堅全過程。

黨的十九大把“堅持黨對一切工作的領導”作為新時代堅持和發展中國特色社會主義基本方略的第一條，并將其寫入黨章，這是近代以來中國實踐斗爭中獲取的最寶貴的歷史經驗，是邏輯與歷史的統一，理論與實踐的統一。脫貧攻堅工作要強化基層黨組織的戰斗堡壘作用，將黨的領導貫穿于脫貧攻堅全過程。在“四議兩公開”的運用中，黨組織既是發起者，又是全程的領導者，黨的領導貫穿于工作法——四個會議、兩道公開的全部過程。每個環節如果出現問題，黨組織和黨員干部都可以進行監督。同時，群眾也會對黨員干部進行監督，防止基層“微腐敗”的發生。

2.以人民為中心，保障基層群眾最基本的自治權利和政治需要。

關于人的發展，馬克思主義形成了人的自由全面發展理論，這是馬克思主義思想的出發點和歸宿。中國共產黨在一經成立就立志要把苦難深重的中國人民從水深火熱的壓迫之中解救出來。毛澤東在革命時期就注意到，解決中國問題，最主要就是解決好農民的生存和發展問題。黨的十八大以來，習近平總書記提出以人民為中心的發展思想，是對人的自由全面發展理論的繼承和創新，是新時代踐行群眾路線的重要舉措。扶貧工作，扶的就是人，離開了“人”這個核心，其他一些都是空談。在脫貧攻堅過程中，首先要解決最貧困群眾的需求問題，解決“兩不愁三保障”就是針對突出問題的應對之策。運用“四議兩公開”解決“人”的最關切的現實問題，通過對貧困群眾關切的現實問題，進行協商、決策、實施，滿足他們的基本政治權利，讓群眾的事情群眾自己決策，群眾自己的決策群眾合力落實。

（二）堅持依法辦事與靈活創新相統一

1.嚴格依法依規辦事，保障民主決策的公平公正公開。

重視并運用法治思維和法治方式，已經成為現代社會的共識。習近平總書記多次強調重大改革要依法有據，改革積累的經驗要上升為一般法律，并且向全國推廣。“四議兩公開”實際上就是黨的領導、依法治國、人民當家作主三者有機統一在基層的運用和創新，在脫貧攻堅中，具體表現為黨組織引領、依程序辦事、群眾自我決策的有機統一。“四議兩公開”創立之初，就是一種法治思維的運用。因為，當時的鄧州農村，隨著人民民主與法治意識的提高，依靠村干部老式的“人情管理”方法已經根本不起作用。運用一個嚴格的程序，大家有事大家商量、決策，誰也別有私心，公平公正，選出來的結果大家也能接受。在“四議兩公開”的發展運用中，這種依法按程序辦事的原則始終不變，按既定的規定和程序，經過“四議”“兩公開”這六個步驟形成的決策和結果，既符合人民群眾的真實意愿，也體現了民主決策的公平公正公開。

2.在程序合法的基礎上創新運用方式，提高決策效率。

“四議兩公開”是一個嚴格程序、保障民主決策公平公正公開的好辦法。但是，要想保證民主必須在程序上嚴格要求，那么就會造成決策效率不高，對一些涉及部分群眾利益，但是又比較緊急的事情，如果嚴格按程序執行，勢必會影響決策的時效性，需要靈活創新運用。鄧州市在運用“四議兩公開”的實踐中，在保證程序合法合規的基礎上，對工作法進行創新改造。對涉及少數人的事件，運用簡化程序，“一提二審三通過”；對“四議兩公開”可能產生的遺漏問題，采用“網格長參與動態調整議事制”加以補充；為適應互聯網的普及應用，探索“四化雙評”工作機制。“四議兩公開”運用中的幾個具體形式，在實際的操作過程中都能發揮很大的作用，都是在程序合法基礎上的運用創新，又保持了靈活性，提高了辦事效率，是依法辦事與靈活創新有機統一的重要體現。

（三）堅持統籌兼顧與突出重點相統一

1.全面運用各個領域，尤其是矛盾突出的重點領域。

馬克思主義唯物辯證法認為，世界是一個相互聯系的整體，時時有聯系，事事有聯系，處處有聯系。基層社會是全社會的縮影，脫貧攻堅不僅僅是經濟領域的事情，而是一場全面而復雜的系統工程，涉及經濟、政治、文化、社會、生態文明等方方面面，各部分工作錯綜復雜，相互聯系、相互影響、相互制約，任何一個部分都會對其他部分和整體產生影響。“四議兩公開”的運用，就是從脫貧攻堅的整體出發，將其運用到基層政治、經濟、文化、社會、生態文明等重大事項的決策中，統籌兼顧各項工作，并全方位推進各部分工作的協同發展。同時，脫貧攻堅還具有特殊的復雜性。任何一項工作沒有做好，都可能成為影響社會穩定的導火索，成為阻礙人民幸福生活的絆腳石。在脫貧攻堅之中，人民群眾通過“四議兩公開”首先解決的就是矛盾最突出的問題，這些問題涉及群眾切身利益，關系大多數人的生活，抓住了重點領域的突出問題，再去解決其他問題就會相對容易推進一些。老百姓的突出問題得到了妥善解決，就會減少上訪，整體上就會和諧穩定。

2.維護大多數人利益，保護少數人利益不受侵害。

在“四議兩公開”工作法的實踐中，“四議”的各步驟會議的通過比例由1/2擴大到2/3，鼓勵更多的群眾參與到協商決策中來，有利于實現村內各個群體的利益訴求得到平衡。但是，基層群眾的整體素質參差不齊，部分群眾狹隘自私的情況還實有存在。在現實中，有相當一部分貧困戶是長期貧困，導致他們在村子里地位低下、人緣不好、沒有發言權。他們或許會因為各種原因根本就沒有機會參加村民大會來表達自己的需求，或許參加大會了其他村民也不會投票給他們。面對這樣的情況，就要發揮基層黨員干部的能動性，對群眾的各種權利進行具體甄別和“排序”。要優先保護群眾的生命權、健康權、安全權、財產權，如果侵犯了上述權利，即使是多數人的意愿，也要修改方案，對少數人的合法權益予以優先保護[10](p20)。服從大多數人的意愿，并不意味著要損害少數人的利益。只有全體的合法利益得到了保證，大多數人的主張訴求才能實現價值。

（四）堅持頂層設計與基層探索相統一

1.樹立問題導向，積極探索解決群眾反映強烈問題的路徑。

馬克思在《資本論》中寫下經典名言：“問題和解決問題的手段同時產生。”[11](p106)習近平中國特色社會主義思想正是立足于回答現實問題，總結改革開放以來我國社會主義建設經驗，規劃未來三十年中國實現現代化強國的宏偉藍圖的。堅持問題導向是馬克思主義基本方法之一，也是我們在實踐中得出的重要結論。習近平總書記指出：“改革是由問題倒逼而產生，又在不斷解決問題中而深化。”[12]正所謂“物質力量只能用物質力量來摧毀。”[13](p11)發展歸根結底是一個發現問題、解決問題的過程。脫貧攻堅、消除貧困是全面建成小康社會的基礎和前提，是當前國家政治生活中最大的實際。為了實現這個目標，就要通過著力解決阻礙老百姓過上美好生活的突出問題為導向，什么阻礙幸福生活就下決心解決什么問題，使人民群眾切實過上殷實富足的小康生活。早在改革開放之初，安徽鳳陽小崗村對家庭聯產承包責任制摸著石頭過河的實踐探索，既是現實問題所逼，也是基層試驗的生動實踐。鄧州市“四議兩公開”工作法的產生同樣也是現實逼出來的。本世紀初，隨著農村稅費改革和農村利益格局的深刻變化，農村社會組織、基層黨組織、黨員干部、干群關系等暴露出一些列問題，導致老辦法不管用、新辦法不會用，基層人民群眾利益受損，權益得不到保障。正是為了破解這些跟老百姓息息相關的現實問題，鄧州市黨員干部與人民群眾在摸索試驗中一起總結出來“4+2”工作法。從“4+2”到“四議兩公開”，從誕生基層到各級推廣，再到全國總結經驗形成頂層設計，十幾年來，該工作法始終都是以解決老百姓最迫切的現實問題為出發，探索大小各類問題的破解路徑，強化了基層黨組織的戰斗堡壘作用，改變了基層作風，改善了干群關系，增進了人民福祉。事實證明，堅持問題導向，摸著石頭過河的試驗探索，不僅符合馬克思主義唯物辯證法，也適合中國國情，富有中國智慧，是推行改革的好方法。

2.強化頂層設計，將經過試驗有效的好方法依法確立推廣。

辦法能不能用，管不管用，好不好用，不是總結出來就可以，關鍵要實踐。為了驗證“4+2”工作法，鄧州市先在七個鄉鎮試點，成功了才在全市推廣。經過幾年試點成功，又在整個南陽市區推廣開來。隨后，工作法得到黨中央的重視，又在全省推廣。全省推廣取得經驗后，正式確立為“四議兩公開”工作法，得到中央領導同志的批示，并在全國推廣實施。“四議兩公開”試驗探索五年，在全國推廣十年，并且還在不斷創新發展，證明這個方法是好的，能管用的。今天，隨著改革在各領域的全面深化，很多人不再是改革的旁觀者，而變成了改革的推動者，改革與每個人息息相關。人民群眾是改革的主體，人民群眾在各領域改革的創造性，使試驗探索這個方法有更廣闊的適用空間。試驗探索就是摸著石頭過河，就是探尋規律，從實踐中探索事物的內在聯系。我國改革開放40多年了，實踐在不斷發展變化，各地情況差異較大，不斷涌現出新情況、新問題，要形成科學決策和判斷，就必須在基層采取先行先試，投石問路、大膽探索的方法，形成經驗總結，再逐步推開。對于基層探索得出的好經驗，中央要進行依法確立推廣，達到頂層設計和摸著石頭過河的統一。中央一號文件，前后三次將“四議兩公開”工作法寫入，2019年“四議兩公開”先后兩次被寫入《中國共產黨農村基層組織工作條例》和《中國共產黨農村工作條例》。這些舉措正是從頂層設計上對“四議兩公開”好的經驗做法的確認和肯定。