論粵港澳大灣區(qū)金融消費糾紛調(diào)解合作機制的構(gòu)建

□江保國，趙 蕾，孫 夢

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文與法學(xué)學(xué)院，廣東 廣州 510642）

一、問題的提出

隨著現(xiàn)代金融市場結(jié)構(gòu)的變化，金融產(chǎn)品或服務(wù)的購買者日益由專業(yè)主體向大眾主體轉(zhuǎn)換，而與此同時金融產(chǎn)品或服務(wù)本身的形態(tài)卻日益多樣化、復(fù)雜化，與普通大眾主體的知識結(jié)構(gòu)和風(fēng)險認知能力之間的差距越來越大，金融消費與金融消費者概念遂應(yīng)運而生，也對傳統(tǒng)的消費者保護立法和理論提出了挑戰(zhàn)。例如，根據(jù)《消費者權(quán)益保護法》第二條之規(guī)定，該法僅適用于基于生活消費需要購買、使用商品或者接受服務(wù)的行為。有觀點認為，自然人購買金融產(chǎn)品或服務(wù)通常帶有一定的投資目的，其參與金融交易過程往往具有明顯的營利性，與生活消費的目的不盡一致[1](p66)。然而在現(xiàn)代社會中，金融產(chǎn)品和服務(wù)體現(xiàn)出高滲透性，早已進入千家萬戶的各種日常，成為一種生活消費需要。“非專業(yè)投資者或者大眾投資者在本質(zhì)上已逐漸與消費者融合，而成為一類新的市場主體即金融消費者”[2](p91)。2000年，英國《金融服務(wù)與市場法案》（Financial Services and Markets Act 2000）率先提出了“金融消費者”概念，并規(guī)定它系指具有下列情形之一的人員：（1）使用、曾經(jīng)使用或者可能使用受監(jiān)管金融服務(wù)；（2）對受監(jiān)管的金融服務(wù)擁有相關(guān)權(quán)利或利益；（3）已經(jīng)或可能投資于金融工具；（4）對金融工具擁有相關(guān)權(quán)利或利益①該法未規(guī)定金融消費者是否包括法人或其他組織實體，但英國金融服務(wù)局根據(jù)該法授權(quán)制定的《FSA監(jiān)管手冊》明確了金融消費者必須是“并非出于貿(mào)易、商業(yè)或職業(yè)目的行事的自然人”。但是鑒于組織形式與專業(yè)能力、風(fēng)險承受能力之間并不存在必然關(guān)聯(lián)，一些國家或地區(qū)將法人或其他經(jīng)濟組織也納入其中，并以經(jīng)濟實力為標準將金融消費者區(qū)別為專業(yè)金融消費者和一般金融消費者（參見：楊東.論金融消費者概念界定[J].法學(xué)家，2014（5）：64-76）。。2006年我國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會頒布的《商業(yè)銀行金融創(chuàng)新指引》也使用了這一概念，而2013年修正后的《消費者權(quán)益保護法》明確將金融服務(wù)納入適用范圍則標志著我國立法理念上的重要轉(zhuǎn)變。

金融消費糾紛系指發(fā)生于金融消費者和金融機構(gòu)之間因購買、使用金融產(chǎn)品或服務(wù)而產(chǎn)生的糾紛。傳統(tǒng)上對于此類糾紛采取“金融機構(gòu)內(nèi)部程序+訴訟程序”的二元處理機制，但在大眾金融消費已對金融市場進行了深刻重塑之后，這種機制已顯得非常力不從心。在金融創(chuàng)新旗號下，金融衍生品不斷增加，金融交易結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，越來越多的個人投資者、金融消費者參與金融交易，金融風(fēng)險也隨之不斷累積，金融糾紛由此呈現(xiàn)出高發(fā)、彌散、主體地位失衡等新特點。各國政府意識到必須建立快捷簡便并對弱勢金融消費者傾斜保護的長效糾紛解決機制。另一方面，2008年金融危機的慘痛教訓(xùn)也讓各國認識到，金融消費者權(quán)益的保護對于金融秩序乃至社會穩(wěn)定都有著舉足輕重的作用。為金融消費者提供一種可負擔(dān)的、可獲得的一站式糾紛解決途徑，不僅關(guān)乎金融業(yè)的穩(wěn)定，而且關(guān)乎社會治理大局。由此，以調(diào)解為核心的替代性糾紛解決機制（ADR）在化解金融糾紛、保護消費者權(quán)益和改善金融生態(tài)上的重要意義和潛在價值也日益為人們所重視，而以英國的金融申訴專員（FOS）制度為代表的新型調(diào)解機制成為各國或地區(qū)競相學(xué)習(xí)借鑒的對象。與訴訟、仲裁相比，調(diào)解具有快捷靈活、成本低廉等優(yōu)點，非常適于解決金融消費糾紛。誠如有論者所言：“調(diào)解的優(yōu)勢在于一方面為當(dāng)事人提供了一種符合市場規(guī)則、適應(yīng)專業(yè)化需要的糾紛解決手段，緩解金融消費者與金融機構(gòu)之間的對抗性和緊張性，倡導(dǎo)金融交易領(lǐng)域中自治協(xié)商、尊重行業(yè)慣例和誠實守信等一系列重要的價值觀念與行業(yè)規(guī)范；另一方面，在保證公正與效率的前提下減少糾紛解決成本，縮短糾紛解決周期以及緩解解決糾紛的剛性化，實現(xiàn)雙方當(dāng)事人利益的最大化”[3](p143)。

當(dāng)前粵港澳大灣區(qū)建設(shè)已上升為國家級發(fā)展戰(zhàn)略，金融市場的互聯(lián)互通在粵港澳深度合作中占據(jù)突出地位，而金融消費糾紛解決服務(wù)作為重要的制度性支撐機制卻時常受制于多元法域之間的隔閡，相關(guān)合作機制的構(gòu)建一直未有大的起色。相比之下，內(nèi)地與港澳已在民商事司法協(xié)助領(lǐng)域初步建立起了包括送達、取證、判決（仲裁裁決）互認、仲裁保全等在內(nèi)的較全面的制度體系和工作機制，為三地在調(diào)解等訴訟外糾紛解決領(lǐng)域的合作提供了鏡鑒。在大灣區(qū)概念的加持下，粵港澳如能在金融消費糾紛調(diào)解合作領(lǐng)域先期進行有益的探索，不僅可推動建立共商共建共享的多元化糾紛解決機制，為大灣區(qū)建設(shè)提供優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的糾紛解決服務(wù)和保障，而且也可為內(nèi)地整體與特別行政區(qū)之間的相關(guān)合作提供經(jīng)驗。

2019年2月，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）在萬眾期待中出臺，加強粵港澳金融合作不出意料地成為重點內(nèi)容，“金融”一詞在其中出現(xiàn)多達62次。《綱要》特別提出，大灣區(qū)要有序推進金融市場互聯(lián)互通，逐步推進區(qū)內(nèi)人民幣跨境使用規(guī)模和范圍，穩(wěn)步擴大香港與內(nèi)地居民投資對方金融產(chǎn)品的渠道，有序推動基金、保險等金融產(chǎn)品跨境交易，建立大灣區(qū)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)溝通機制等具體措施。

事實上，在《綱要》發(fā)布之前，粵港澳金融合作已呈不斷深化之勢，三地金融市場已經(jīng)高度聯(lián)結(jié)。截至2018年初，逾10家港澳銀行的約30家分行在廣東省21個地級市設(shè)立分支機構(gòu)，占廣東省外資銀行網(wǎng)點總數(shù)的56%。2013年底以來，在港上市的大灣區(qū)廣東九市企業(yè)在港交所的市值占比由7%上升至2018年9月15日的15%，在全部中資股中的市值占比由11%上升至2018年9月15日的24%[4](p3)。大灣區(qū)正成為內(nèi)地金融體系和國際金融體系進行連接、轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵區(qū)域和平臺。

隨著大灣區(qū)建設(shè)舉措的一一落實，香港和澳門特別行政區(qū)將在更深層次上融入國家發(fā)展大局，跨境金融消費將成為常態(tài)，而相應(yīng)的跨境金融消費糾紛也將日益增多，對與大灣區(qū)建設(shè)配套的糾紛解決機制將提出更高的要求，如何未雨綢繆地謀劃應(yīng)對措施成為當(dāng)務(wù)之急。本文擬對此進行初步探討，以期能對相關(guān)實踐的鋪陳有所助益。

二、粵港澳金融消費糾紛調(diào)解合作的實踐基礎(chǔ)

隨著我國金融業(yè)務(wù)在廣度和深度上的發(fā)展，理財、基金、保險等金融消費領(lǐng)域發(fā)生的糾紛越發(fā)呈現(xiàn)“小額、多發(fā)、復(fù)雜”的特點，有限的司法、行政資源應(yīng)對起來已是捉襟見肘[5](p69-70)，加之由于現(xiàn)實金融法律規(guī)則的供給不足、法院回應(yīng)金融市場變化與發(fā)展的能力偏弱、轉(zhuǎn)型市場經(jīng)濟體的背景因素等的限制，法院事實上對金融糾紛采取了選擇性司法和訴訟分流的受理篩選機制，不少此類案件根本無法通過訴訟途徑解決[6](p114-127)，所以大力發(fā)展調(diào)解、仲裁等替代性糾紛解決機制、為大灣區(qū)金融合作提供配套支持勢在必行。

然而，與世界其他著名灣區(qū)不同，粵港澳大灣區(qū)是一個體制與法律均呈多元化的區(qū)域，即坊間戲稱的“一二三四格局”①即一個國家、兩種制度、三個關(guān)稅區(qū)、四個核心城市。。三地在跨境金融消費糾紛解決機制領(lǐng)域的合作必須立足于這個現(xiàn)實。正如筆者在另文中提出的：“就糾紛解決機制的構(gòu)建而言，粵港澳三地之間差異性也意味著糾紛解決資源的多樣化和互補性”，意味著需要將“一國兩制”原則作為一種獨特的制度和資源優(yōu)勢[7](p149)。目前內(nèi)地與香港、澳門特別行政區(qū)在民商事糾紛解決合作領(lǐng)域已形成了一些制度性的合作機制，特別是現(xiàn)有的區(qū)際民商事司法協(xié)助雙邊安排可資用于對跨境金融消費糾紛的訴訟解決。此外，內(nèi)地與港澳特別行政區(qū)簽訂的“關(guān)于建立更緊密的經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排”（CEPA）及其一系列附件和補充協(xié)議、粵港澳之間簽訂的系列地方府際合作協(xié)議等，也為粵港澳金融消費糾紛調(diào)解合作搭建起了廣闊的制度基礎(chǔ)。例如，2010年的《粵港合作框架協(xié)議》和《粵澳合作框架協(xié)議》均將“法律事務(wù)合作”作為提升區(qū)域營商環(huán)境的重要舉措，提出要建立法律事務(wù)協(xié)調(diào)機制，成立法律問題協(xié)商與合作專家小組，以處理涉及雙方合作的法律事務(wù)問題。

事實上，粵港澳三地在金融消費糾紛調(diào)解領(lǐng)域均已進行了有益的前期探索，構(gòu)建大灣區(qū)金融消費糾紛調(diào)解合作機制需先對之進行系統(tǒng)的梳理：

（一）廣東

廣東的金融消費調(diào)解機制生成于內(nèi)地金融消費者保護和糾紛解決機制多元化的雙重制度背景下。

1.金融消費者保護。在相當(dāng)長的時期內(nèi)，內(nèi)地的金融體制監(jiān)管一直將安全穩(wěn)健、防范金融風(fēng)險作為主要目標，雖然偶有《商業(yè)銀行金融創(chuàng)新指引》之類的文件提及金融消費者權(quán)益保護問題②該“指引”由銀監(jiān)會制定于2006年。其中第十八條規(guī)定：“商業(yè)銀行開展金融創(chuàng)新活動，應(yīng)遵守職業(yè)道德標準和專業(yè)操守，完整履行盡職義務(wù)，充分維護金融消費者和投資者利益。”系筆者檢索到的內(nèi)地金融監(jiān)管機構(gòu)首次明確提出“金融消費者”概念。，但總體上消費者權(quán)益保護（行為監(jiān)管）未能與審慎監(jiān)管并列成為“雙峰”(Twin Peaks)[8](p178-182)。

2008年世界金融危機的發(fā)生，使內(nèi)地監(jiān)管機構(gòu)也意識到金融消費者保護本身就具有獨立的監(jiān)管價值，審慎監(jiān)管目標不足以將其包括在內(nèi)，相反，對金融消費者權(quán)益保護不力往往會危及審慎監(jiān)管目標，甚至?xí)劤山鹑谖C，導(dǎo)致社會動蕩。2011年以后，“一行三會”陸續(xù)設(shè)立了專門的金融消費者權(quán)益保護機構(gòu)①保監(jiān)會于2011年4月率先設(shè)立了消費者權(quán)益保護局，主要職責(zé)是加強產(chǎn)品管理和售后服務(wù)管理、健全舉報投訴處理機制并加強信息披露等。其后，證監(jiān)會在2011年底設(shè)立了投資者保護局，承擔(dān)投資者保護工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、組織指導(dǎo)、監(jiān)督檢查、考核評估等職能。次年7月，中國人民銀行也成立了金融消費權(quán)益保護局，承擔(dān)其職責(zé)范圍內(nèi)的消費者保護具體工作。隨后人行各地分支機構(gòu)迅速跟進，紛紛設(shè)立了金融消費權(quán)益保護機構(gòu)。銀監(jiān)會于2012年11月成立消費者保護局，專司研究國內(nèi)外金融領(lǐng)域消費者（投資者）保護情況，制定銀行業(yè)金融機構(gòu)消費者權(quán)益保護總體戰(zhàn)略、政策法規(guī)，并對監(jiān)管政策制定和執(zhí)行中對消費者權(quán)益保護的充分性和有效性進行評估等職能。，并制定了相應(yīng)的工作規(guī)程，其中也涉及對金融消費糾紛的調(diào)解機制。以中國人民銀行為例：2013年5月的《中國人民銀行金融消費權(quán)益保護工作管理辦法（試行）》規(guī)定②此外，中國銀行業(yè)協(xié)會制定的《關(guān)于建立金融糾紛調(diào)解機制的若干意見（試行）》和中國證券業(yè)協(xié)會頒布的《證券糾紛調(diào)解工作管理辦法（試行）》《證券糾紛調(diào)解規(guī)則（試行）》《調(diào)解員管理辦法（試行）》等規(guī)范性文件是目前內(nèi)地對金融消費糾紛進行調(diào)解的主要依據(jù)。，被投訴金融機構(gòu)與投訴人就金融消費糾紛無法達成和解的，人行各級分支機構(gòu)可以組織調(diào)解。調(diào)解達成協(xié)議的，可以制作調(diào)解協(xié)議書或?qū)⒖陬^協(xié)議記錄在案，并由人行各級分支機構(gòu)督促當(dāng)事人履行協(xié)議。調(diào)解達不成協(xié)議的，投訴人可以向有關(guān)部門申請仲裁或者提起訴訟。根據(jù)“穩(wěn)妥起步、不斷完善、先試點后推廣”的原則，人行從當(dāng)年起在上海、廣東、陜西、黑龍江等省（市）進行了省（市）級金融消費糾紛調(diào)解組織建設(shè)試點，在山東、廣東省進行了地（市）級調(diào)解組織建設(shè)試點[9]，并開通“12363金融消費權(quán)益保護咨詢投訴電話”。而2013年修正后的《消費者權(quán)益保護法》第28條將金融服務(wù)納入消費者權(quán)益保護范圍，也為相關(guān)試點提供了法律依據(jù)。

廣東省的金融消費權(quán)益保護及糾紛調(diào)解工作大體上在2013年試點前后開始走上快車道，采用了設(shè)立專門性社會組織的發(fā)展模式。2012年12月，廣東省成立了全國第一個金融消費權(quán)益保護社會組織——“梅州市金融消費權(quán)益保護協(xié)會”。次年，廣東省內(nèi)全部19個地級市和20個縣（或縣級市）也成立了類似的社會組織。2014年12月，廣東省金融消費權(quán)益保護聯(lián)合會成立，成為全國第一個省級金融消費權(quán)益保護的社會組織。至2015年時，廣東省內(nèi)各金融消費權(quán)益保護社會組織的會員超過1800個，主要單位會員來自銀行、證券、保險等傳統(tǒng)金融行業(yè)和小貸、典當(dāng)、互聯(lián)網(wǎng)金融、第三方支付等新金融業(yè)態(tài)，個人會員來自消費者委員會推薦的消費者代表人士、金融法律界專業(yè)人士等[10](p17)。各地成立金融消費權(quán)益保護社會組織后，金融消費糾紛調(diào)解工作成為這些組織的重要職能之一。廣州、惠州等10個市的金融消費權(quán)益保護聯(lián)合會（協(xié)會）內(nèi)設(shè)立了專門的金融糾紛調(diào)解（調(diào)處）中心，其中陽江、梅州等地金融糾紛調(diào)解中心還加掛了“金融消費糾紛人民調(diào)解委員會”牌子[11]。

通過感官描述分析發(fā)現(xiàn)酶解產(chǎn)物與不同溶劑處理產(chǎn)物具有明顯不同的滋味。由表1和圖2可知，牡蠣酶解產(chǎn)物滋味復(fù)雜，具有鮮味和咸味，鮮味評分值為4.8分，咸味評分值為2.8分，苦味評分值較低，為2.0分。經(jīng)過80%乙醇萃取后，上清液具有鮮、咸、酸味，鮮味評分值為6.4分，苦味評分值為0.8分。乙醇相再通過異丁醇萃取，上清液具有明顯苦味，苦味延遲性長，苦味評分值達到6.8分，與0.005 g/L鹽酸奎寧的苦味在感官上較一致。而下清液滋味平淡，具有微弱鮮味，苦味評分值為0.4分，基本無苦味。

2.糾紛解決機制多元化。改革開放的前20年，為了快速實現(xiàn)法制現(xiàn)代化，國家把法院和訴訟作為建立法治權(quán)威的制度性象征，把司法向基層社會的全面推進作為提高社會整體法律意識、建立法治秩序和信念的基本進路[12](p2-8)。但是伴隨制度轉(zhuǎn)型而來的利益多元格局，使社會矛盾呈多發(fā)態(tài)勢，單一的訴訟解決方式不僅讓法院不堪重負，也凸顯了社會公共事務(wù)的日趨復(fù)雜和社會管理模式的功能局限之間的緊張關(guān)系，呼喚著糾紛解決理念的更新[13](p33-36)。

2004年12月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了《中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于司法體制和工作機制改革的初步意見》，最高人民法院隨即在次年制定公布了《人民法院第二個五年改革綱要》，明確提出“促進建立健全多元化的糾紛解決機制”，正式拉開了糾紛解決機制多元化改革的序幕。此后10年，最高人民法院經(jīng)過深入調(diào)研，完成了多元化糾紛解決機制改革的兩期試點，在全國法院推行“訴調(diào)對接”工作，帶動了訴訟外糾紛解決方式的發(fā)展，使調(diào)解在糾紛解決機制中地位大幅提高，人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、商事調(diào)解等多種類型的社會組織逐漸成長壯大起來，先行調(diào)解、調(diào)解協(xié)議司法確認等相關(guān)改革成果也先后被寫入《人民調(diào)解法》《民事訴訟法》修正案中[14]。糾紛解決機制多元化也從原初的作為緩解法院辦案壓力的“權(quán)宜之計”，上升為一種系統(tǒng)的司法制度體系。

2015年10月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過了《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》，標志著糾紛解決機制多元化從司法制度體系進一步上升為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略行動。2016年，最高人民法院出臺了《關(guān)于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》，系統(tǒng)總結(jié)了推動多元化糾紛解決機制改革發(fā)展的歷史經(jīng)驗，明確了進一步深化多元化糾紛解決機制的指導(dǎo)思想、主要目標和基本原則，提出要加強與商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織的對接，積極推動在投資、金融、證券期貨、保險等領(lǐng)域設(shè)立商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織，以發(fā)揮其專業(yè)化、職業(yè)化優(yōu)勢。

（二）香港

雖然香港在1999年就成立了首家專業(yè)調(diào)解機構(gòu)——香港和解中心，但香港調(diào)解制度近年的快速發(fā)展主要得益于特區(qū)政府的大力推動，服務(wù)于其成為區(qū)域爭端解決中心的發(fā)展定位。特別行政區(qū)行政長官在《二○○七至二○○八年施政報告》中明確將促進調(diào)解作為政策目標，并責(zé)成律政司司長領(lǐng)銜跨界別工作小組進行籌劃。調(diào)解工作小組于2010年2月發(fā)布報告，系統(tǒng)提出了規(guī)管框架、培訓(xùn)和資格評審以及宣傳和公眾教育等48項建議[15]。為了執(zhí)行這些建議，律政司在當(dāng)年底即成立了調(diào)解專責(zé)小組。報告提出的各項目標已先后達成：2010年初，工作小組頒布《香港調(diào)解守則》，為調(diào)解員和調(diào)解服務(wù)確立了通用標準；2012年6月，《調(diào)解條例》頒布，為調(diào)解工作提供了法律依據(jù)；2012年8月，香港調(diào)解資歷評審協(xié)會有限公司成立，專司調(diào)解員的資格、培訓(xùn)標準和紀律等相關(guān)工作。此外，2010年1月，香港司法機構(gòu)頒布了《實務(wù)指示31—調(diào)解》，適用于高等法院原訟法庭和區(qū)域法院的相關(guān)民事案件，鼓勵爭議當(dāng)事人選擇調(diào)解；2017年7月，香港頒行了旨在促進糾紛和諧解決的《道歉條例》。

香港金融消費糾紛調(diào)解機制的發(fā)軔，直接受金融危機教訓(xùn)的催逼。金融危機前，香港的金融消費糾紛解決機制以金融機構(gòu)內(nèi)部的投訴處理或金融監(jiān)管機構(gòu)的行政處理程序為主，如香港金融管理局（HKMA）或證券及期貨事務(wù)監(jiān)察委員會（SFC）均受理消費者對金融產(chǎn)品或服務(wù)的投訴。但金融機構(gòu)的內(nèi)部處理程序不夠公開透明，也不具法律約束力；監(jiān)管機構(gòu)雖然可對金融機構(gòu)的行為進行調(diào)查，但不能對賠償事宜做出決定，消費者需要索賠的還得另行提起民事訴訟程序。金融危機中，香港發(fā)生了“迷你債券”系列金融消費糾紛案件，監(jiān)管機構(gòu)收到大量投訴無力及時處置，而此類糾紛的多樣化、專業(yè)化和小額性決定了司法程序也非最佳解決通道[16](p45-49)。

痛定思痛之余，特區(qū)政府開始反思應(yīng)對的系統(tǒng)策略。2010年2月，財經(jīng)事務(wù)及庫務(wù)局向社會發(fā)布了《設(shè)立投資者教育局及金融糾紛調(diào)解中心的建議》的咨詢文件，建議“為選定的金融服務(wù)業(yè)界別引入金融糾紛調(diào)解計劃，主要是以調(diào)解方式解決爭議，如調(diào)解失敗，則會提交仲裁”[17]。在吸收了各界反饋意見后，香港旋即于次年底成立了“金融糾紛調(diào)解中心有限公司”（FDRC，以下簡稱金融調(diào)解中心），從而建立起了以FOS為樣板但也頗具自身特色的、以調(diào)解為中心的新型金融糾紛解決機制。據(jù)該中心《2017年報》統(tǒng)計，當(dāng)年金融調(diào)解中心共接到775宗查詢，其中446宗與金融產(chǎn)品及服務(wù)的投訴有關(guān)，最終提起調(diào)解申請的24宗，而符合受理條件的有15宗，至年報發(fā)布時10宗已完成并結(jié)案，其中9宗達成和解，成功率為90%[18]。為了擴大案件受理范圍和影響力，該中心新修訂的《職權(quán)范圍》于2018年1月1日正式生效，將最高申索金額由港幣50萬元提高至100萬元，將提出申索的時效期限由12個月延長至24個月，并自2018年7月1日起，小型企業(yè)也可作為申索人在中心申請調(diào)解服務(wù)。

（三）澳門

按照澳門《金融體系法律制度》（第32/93/M號法令）的規(guī)定，澳門金融管理局（AMCM）負責(zé)促進金融體系的整體穩(wěn)健和正常運作，可以受理金融消費者對“獲許可金融機構(gòu)”的投訴，但因其并非專職糾紛解決機構(gòu)，無相應(yīng)的調(diào)查和裁決權(quán)，也不能對賠償事宜進行決定，而主要是督促金融機構(gòu)按監(jiān)管指引妥善處理投訴。

澳門消委會下轄的消費爭議仲裁中心專門處理發(fā)生于澳門的金額在50 000澳門元以內(nèi)的消費爭議。根據(jù)該中心的規(guī)章，消費爭議是“指專門從事提供私用財貨及勞務(wù)活動的自然人或法人因上述活動而產(chǎn)生的民事或商事性質(zhì)爭議”，其中也包括金融消費糾紛。在此類糾紛解決過程中，該中心要求仲裁前需要“嘗試調(diào)解”。調(diào)解達成協(xié)議的，再由“仲裁法官”對其進行確認或?qū)徖怼＝?jīng)確認的調(diào)解協(xié)議與仲裁裁決具有同等法律效力。據(jù)統(tǒng)計，該中心2018年共受理了25宗金融服務(wù)投訴案件[19]。

為了推動金融消費糾紛解決方式的多元化，保障金融消費者權(quán)益，提升澳門金融服務(wù)的競爭力，澳門金融管理局、澳門消費者委員會及澳門世界貿(mào)易中心仲裁中心于2019年5月28日簽訂了《關(guān)于設(shè)立金融消費糾紛調(diào)解計劃的合作備忘錄》。該調(diào)解計劃參考了大灣區(qū)其他地區(qū)的制度設(shè)計，由簽訂備忘錄的三方共同設(shè)立，所有獲澳門金融管理局許可的金融機構(gòu)均將成為其成員，主要受理100萬澳門元以內(nèi)的金融消費糾紛調(diào)解請求。澳門特別行政區(qū)政府代表在備忘錄簽訂儀式上申言：該計劃旨在為“解決本地金融消費糾紛提供多一個簡單便捷的制度選擇，也為即將建立的大灣區(qū)9+2金融消費糾紛調(diào)解合作機制奠基礎(chǔ)，推動大灣區(qū)城市接軌”[20]。

三、構(gòu)建大灣區(qū)金融消費糾紛調(diào)解合作機制的系統(tǒng)策略

（一）資源整合

正如香港城市大學(xué)王緝憲教授所言，粵港澳大灣區(qū)是一個處理特定空間尺度問題的平臺[21]。在大灣區(qū)5.6萬平方公里范圍內(nèi)，匯集了社會主義法系、大陸法系和普通法系等三種主要的法系類型及相關(guān)的糾紛解決資源，這在世界范圍內(nèi)都是絕無僅有的現(xiàn)象，既為法律借鑒與移植提供了便利的條件，也為糾紛當(dāng)事人提供了豐富的選擇空間。大灣區(qū)金融消費糾紛調(diào)解合作的出發(fā)點在于為跨境金融消費的當(dāng)事人提供經(jīng)濟而便捷的糾紛解決服務(wù)，但其落腳點則一定是對區(qū)域內(nèi)豐富多樣的糾紛解決資源進行開發(fā)整合，因為只有如此才能使法域多元的現(xiàn)實轉(zhuǎn)化為合作優(yōu)勢而非體制障礙。

大灣區(qū)金融消費糾紛調(diào)解合作中的資源整合主要涉及以下幾個方面：

1.金融消費糾紛法律資料與信息交換。金融消費糾紛法律資料與信息交換是建設(shè)大灣區(qū)法治化營商環(huán)境的基本要求。在現(xiàn)代社會中，糾紛解決已成為高度專業(yè)化的過程，其中既涉及法律和政策等正式規(guī)則，也涉及交易習(xí)慣、行業(yè)標準、社區(qū)經(jīng)驗等非正式規(guī)則。無論是糾紛發(fā)生之前的規(guī)則指引，還是糾紛發(fā)生之后的規(guī)則查明和適用，其預(yù)設(shè)前提是規(guī)則具有明確性、公開性和可獲得性。然而，大灣區(qū)內(nèi)不僅法域多元，語言也存在多元的現(xiàn)象，營商規(guī)則和法律信息的不對稱常常成為困擾合作的一大障礙，粵港澳之間加強法律資料與信息的交換由此成為必要。也正因為如此，《粵港合作框架協(xié)議》和《粵澳合作框架協(xié)議》關(guān)于法律事務(wù)合作的第一項，便是建立法律法規(guī)文本交流和溝通制度，并就涉及雙方合作項目的立法建議相互通報及咨詢。

金融消費糾紛法律信息與資料交換是防范大灣區(qū)出現(xiàn)系統(tǒng)性金融風(fēng)險的必然要求。全球化進程中，金融風(fēng)險的發(fā)生往往是系統(tǒng)性的，其影響也往往不再局限于一個區(qū)域，而是具有高度的擴展性和遷延性。大灣區(qū)建設(shè)將使粵港澳金融市場進一步聯(lián)結(jié)，保障金融市場的安全穩(wěn)健是三地監(jiān)管機構(gòu)共同目標，而其實現(xiàn)則需要監(jiān)管信息上的互聯(lián)互通。金融消費糾紛的發(fā)生情況是反映金融市場風(fēng)險的一面鏡子，金融危機發(fā)生后越來越多的國家和地區(qū)將金融消費者權(quán)益保護與審慎監(jiān)管相提并論，作為主要監(jiān)管目標之一。粵港澳之間建立順暢的金融消費糾紛法律信息與資料交換制度，有利于加強監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，提高監(jiān)管的質(zhì)效。

金融消費糾紛法律信息與資料交換也是建立粵港澳金融消費糾紛調(diào)解合作機制的必要前提。跨境金融消費糾紛調(diào)解涉及案件管轄、調(diào)解規(guī)則、法律適用、調(diào)解協(xié)議效力等眾多可能存在法律沖突的事項，需要在各法域調(diào)解機構(gòu)間建立相互銜接的協(xié)調(diào)機制。只有相互了解對方法域的相關(guān)法律信息與資料，此類協(xié)調(diào)機制才能夠順暢地運行。

粵港澳金融消費糾紛法律信息與資料交換主要可以從兩方面入手：（1）文獻傳遞。相關(guān)部門和調(diào)解機構(gòu)之間建立日常性的文獻傳遞制度。除了采用傳統(tǒng)的紙質(zhì)文件傳遞方式外，還可以采用電子方式，特別是可以研究共同建立大灣區(qū)金融消費糾紛法律信息與資料數(shù)據(jù)庫，作為合作的物質(zhì)基礎(chǔ)和重要支撐。（2）人員交流。三地金融監(jiān)管部門、調(diào)解機構(gòu)之間進行常規(guī)性的互訪交流，通過培訓(xùn)、研討等方式增進對各法域相關(guān)規(guī)則和信息的了解。

2.金融消費糾紛調(diào)解合作平臺搭建。目前大灣區(qū)各城市都建有專門性金融消費糾紛調(diào)解機構(gòu)，但由于法域隔閡這些機構(gòu)在工作機制上很少發(fā)生聯(lián)結(jié)。金融消費糾紛調(diào)解合作需要著力打破這種“孤島”狀態(tài)，搭建合作平臺。

在這一方面，同為多法域地區(qū)的歐盟堪為借鑒。作為全球最大的單一市場，歐盟在《金融服務(wù)行動計劃》中強調(diào)，通過提供ADR服務(wù)增強消費者信心對建立一個統(tǒng)一的金融內(nèi)部市場甚為關(guān)鍵[22](p67-68)。為此，2001年歐盟依托成員國眾多的非訴金融消費糾紛解決機構(gòu)，成立了“金融消費糾紛解決網(wǎng)絡(luò)”（即“FIN-NET”）。這一網(wǎng)絡(luò)的核心在于建立起了消費者居所地國的ADR機構(gòu)（the Nearest Scheme）與金融服務(wù)提供方所在地的ADR機構(gòu)（Competent Scheme）之間的案件移送處理協(xié)調(diào)機制，使消費者可以在網(wǎng)絡(luò)中選擇對自己較為便利的ADR機構(gòu)處理糾紛，而無須為法律沖突、語言不通、時間不便等問題傷神。據(jù)統(tǒng)計，2007年FIN-NET共處理了1041跨境金融消費糾紛，而到了2015年，這一數(shù)據(jù)增長到了4195宗，表明其影響力和實效性在持續(xù)擴大①其他年度統(tǒng)計分別為：2008年1346宗，2009年1542宗，2010年1794宗，2011年1854宗，2012年2727宗，2013年2931宗，2014年3514宗。European Commission.FIN-NET Activity Report 2015[EB/OL].(2017-03-15).https：//ec.europa.eu/info/file/fin-net-activity-report-2015_en。。

粵港澳大灣區(qū)可以參照FIN-NET模式建立金融消費糾紛調(diào)解機構(gòu)聯(lián)盟或網(wǎng)絡(luò)，以自愿加入為原則，將各城市金融消費糾紛調(diào)解機構(gòu)納入其中，并通過案件移送處理協(xié)調(diào)機制實現(xiàn)跨境金融消費糾紛的異地處理，從而減少消費者對購買其他法域金融產(chǎn)品或服務(wù)的顧慮，推動大灣區(qū)金融市場的互聯(lián)互通。在具體措施上，一方面可以將合作平臺實體化，建立各調(diào)解機構(gòu)代表共同參加的理事會，定期舉行會議協(xié)商處理共性問題，同時設(shè)立常設(shè)機構(gòu)秘書處，負責(zé)日常的案件管理等行政事務(wù)；另一方面，也可以同時將合作平臺虛擬化，建立專門網(wǎng)站甚至是移動終端應(yīng)用，為跨境金融消費者提供便捷的案件申請和登記端口，而秘書處也可以通過虛擬平臺在各調(diào)解機構(gòu)間移送案件、反饋處理信息等。

3.調(diào)解員培訓(xùn)與交流。作為專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解，金融服務(wù)糾紛調(diào)解往往涉及法學(xué)、金融學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等多個學(xué)科，對調(diào)解員綜合素質(zhì)的要求更高。《人民調(diào)解法》第14條規(guī)定：“人民調(diào)解員應(yīng)當(dāng)由公道正派、熱心人民調(diào)解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知識的成年公民擔(dān)任。縣級人民政府司法行政部門應(yīng)當(dāng)定期對人民調(diào)解員進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)。”其中并無明確的資質(zhì)要求。雖然也有一些地方進行了探索②此類實踐較早的是2009年江蘇省昆山市司法局與人事局聯(lián)合制定的《人民調(diào)解員職稱資格評審辦法》，開啟了調(diào)解員專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)的進程。此后，河南、四川、福建、山東等地也開展了類似的試點（參見：宋愛明.職業(yè)化的“人民調(diào)解員”[J].人民調(diào)解，2011（05）：40-41）。，但總體而言目前內(nèi)地尚未建立起系統(tǒng)的調(diào)解員資質(zhì)認證和培訓(xùn)制度。

香港在調(diào)解員培訓(xùn)和專業(yè)性方面已形成較為健全的制度構(gòu)架，較內(nèi)地和澳門更具優(yōu)勢。香港和解中心會同香港國際仲裁中心、香港大律師公會、香港律師會發(fā)起成立了調(diào)解資歷評審協(xié)會有限公司（即調(diào)評會），負責(zé)調(diào)解資歷評審相關(guān)事宜。《香港調(diào)解守則》要求調(diào)解員必須具有“適任”性，即具有調(diào)解案件所需的能力和知識，受過相應(yīng)的教育或培訓(xùn)。截至目前，香港調(diào)評會共設(shè)有“綜合名冊”和“家事名冊”兩個類別的調(diào)解員名冊，在冊的認可調(diào)解員達到1662人，覆蓋銀行、會計等三十個專業(yè)領(lǐng)域[23]。

調(diào)解程序及法律適用的靈活性，使其通用性更高，受法律沖突和制度歧異的影響更小。故此，目前在大灣區(qū)的前海、南沙和橫琴等地均試點了聘用港澳地區(qū)居民擔(dān)任調(diào)解員制度[24](p48-56)，而香港調(diào)評會的調(diào)解員名冊中也不乏外地調(diào)解員的身影。為跨境糾紛當(dāng)事人提供選擇本法域調(diào)解員的機會，也符合“同儕審判”的樸素正義理念，為糾紛解決創(chuàng)造良好的外部氛圍。粵港澳三地可以定期組織金融消費糾紛調(diào)解人才的培訓(xùn)和交流，支持調(diào)解人才到其他法域調(diào)解機構(gòu)擔(dān)任調(diào)解員，推動調(diào)解員資格的相互認可，并建立大灣區(qū)金融消費糾紛調(diào)解員數(shù)據(jù)庫。

（二）規(guī)則銜接

如前所述，法域多元是大灣區(qū)金融消費糾紛調(diào)解合作必須正視的現(xiàn)實，解決由此導(dǎo)致的法律沖突有賴于粵港澳三地在調(diào)解規(guī)則和調(diào)解程序中相互協(xié)調(diào)銜接。

1.調(diào)解規(guī)則選擇與借鑒。當(dāng)事人高度意思自治是調(diào)解區(qū)別于訴訟和仲裁等糾紛解決方式的重要特點。這種高度的意思自治性往往也體現(xiàn)于調(diào)解規(guī)則的內(nèi)容設(shè)置中。以國際上較有代表性的《聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會調(diào)解規(guī)則》為例。該規(guī)則第1條即開宗明義地就其適用規(guī)定了三條原則：（1）該規(guī)則適用的基礎(chǔ)是當(dāng)事人的同意；（2）當(dāng)事人得隨時約定、排除或變更該規(guī)則中的任一規(guī)定；（3）該規(guī)則與當(dāng)事人必須適用的法律發(fā)生抵觸時，法律優(yōu)先。《聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會國際商事調(diào)解示范法》第6條也對此提供了配套的法律支撐，規(guī)定當(dāng)事人可以選擇或自行約定進行調(diào)解的方式。因此，從法理角度言之，糾紛當(dāng)事人應(yīng)該具有協(xié)議選擇甚至變更調(diào)解規(guī)則的權(quán)利。

目前粵港澳大灣區(qū)各金融消費糾紛機構(gòu)的調(diào)解規(guī)則差異較大：有的相對比較概括靈活，如廣州金融消費糾紛調(diào)解委員會僅設(shè)置了簡要的《金融消費糾紛調(diào)解工作流程》；有的則較為詳細具體，如香港金融糾紛調(diào)解中心設(shè)有《調(diào)解及仲裁規(guī)則》，對調(diào)解員的委任，調(diào)解程序的啟動、進行和終止，調(diào)解與仲裁的銜接等都有明文規(guī)定。這一現(xiàn)狀使各方相互研究借鑒調(diào)解規(guī)則成為必要，同時也為當(dāng)事人提供了豐富的選擇空間。

2.調(diào)解程序中的協(xié)調(diào)。調(diào)解程序的協(xié)調(diào)主要包括調(diào)解程序的啟動、調(diào)解員的選擇、調(diào)解程序的進行等環(huán)節(jié)。

對于跨境金融消費者而言，糾紛發(fā)生后其最關(guān)切的莫過于啟動糾紛解決程序的便捷性和成本問題，即“接近正義”（Access to Justice）的可能性問題，其中最實質(zhì)的內(nèi)容是消費者能否在其經(jīng)常居所地申請啟動調(diào)解程序，因為經(jīng)常居所地是消費者的生活中心地，信息、交通等獲取相對較為便捷。實踐中，經(jīng)常居所地往往同時也是消費者購買金融產(chǎn)品或服務(wù)的地方，與其有較密切的聯(lián)系，而經(jīng)常居所地保護消費者的強制性法律規(guī)則也往往使其在法律適用上具有一定優(yōu)勢。因此，歐盟的FIN-Net在制度設(shè)計中也將消費者可以選擇在經(jīng)常居所地啟動糾紛解決程序作為跨境合作的重要內(nèi)容。

根據(jù)這一思路，消費者在粵港澳大灣區(qū)任何一地購買金融商品或服務(wù)發(fā)生糾紛的，可以選擇在其經(jīng)常居所地或在金融機構(gòu)主營業(yè)地通過實地申請或網(wǎng)絡(luò)申請方式向相關(guān)金融消費糾紛調(diào)解機構(gòu)尋找?guī)椭１徽埱髾C構(gòu)接到申請后應(yīng)當(dāng)對糾紛進行初步評估，并對解決該糾紛的程序和適宜的調(diào)解機構(gòu)提出建議。即使本地不是糾紛發(fā)生地，被請求機構(gòu)也可以在當(dāng)事人協(xié)商一致的情況下進行調(diào)解；如果當(dāng)事人不能協(xié)商一致由被請求機構(gòu)調(diào)解的，則被請求機構(gòu)可將相關(guān)糾紛移送金融機構(gòu)主營業(yè)地調(diào)解機構(gòu)處理，并在此過程中為消費者提供必要的幫助。

3.調(diào)解協(xié)議互認。在內(nèi)地與港澳已簽訂的區(qū)際司法協(xié)助安排中，調(diào)解機構(gòu)出具的調(diào)解協(xié)議①香港特別行政區(qū)《調(diào)解條例》稱其為“經(jīng)調(diào)解的和解協(xié)議”（Mediated Settlement Agreement）。不在相互認可和執(zhí)行的法律文書之列。以2019年1月簽訂的《關(guān)于內(nèi)地與香港特別行政區(qū)法院相互認可和執(zhí)行民商事案件判決的安排》為例。該安排第4條規(guī)定，相互認可和執(zhí)行的民商事案件“判決”范圍在內(nèi)地包括判決、裁定、調(diào)解書、支付令，不包括保全裁定；在香港特別行政區(qū)包括判決、命令、判令、訟費評定證明書，不包括禁訴令、臨時濟助命令。2006年簽訂的《關(guān)于內(nèi)地與澳門特別行政區(qū)相互認可和執(zhí)行民商事判決的安排》同樣將調(diào)解協(xié)議排除在外。由此，大灣區(qū)內(nèi)任何一地金融消費糾紛調(diào)解機構(gòu)主持達成調(diào)解協(xié)議，如果需要在其他兩地申請認可和執(zhí)行的，目前尚無法律依據(jù)。鑒于調(diào)解在多元化糾紛解決體系中的重要性，2019年8月國際社會簽署了《聯(lián)合國關(guān)于調(diào)解所產(chǎn)生的國際和解協(xié)議公約》（即《新加坡調(diào)解公約》），為商事糾紛調(diào)解協(xié)議的跨境執(zhí)行建立了便捷的機制。雖然該公約明確其不適用于消費糾紛，同時也不宜直接適用于區(qū)際商事糾紛，但卻為內(nèi)地與港澳相互認可和執(zhí)行調(diào)解協(xié)議提供了可借鑒的制度參照，不排除未來條件成熟時通過區(qū)際安排方式建立類似機制。而在該機制建立之前，對于外法域調(diào)解協(xié)議的認可和執(zhí)行，一個可能的思路是：借助金融消費糾紛調(diào)解合作機制對調(diào)解協(xié)議的地域?qū)傩赃M行轉(zhuǎn)換，即相關(guān)糾紛經(jīng)一地金融消費調(diào)解機構(gòu)調(diào)解達成協(xié)議，但需要在其他法域申請認可和執(zhí)行的，當(dāng)事人可以請求擬申請認可和執(zhí)行地的其他調(diào)解機構(gòu)依照其域內(nèi)法對調(diào)解協(xié)議進行審核，并以其自身名義出具內(nèi)容相同的調(diào)解協(xié)議，以便利當(dāng)事人在當(dāng)?shù)厣暾埶痉ㄕJ可和執(zhí)行。

四、結(jié)語

構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)金融消費糾紛調(diào)解合作機制既有法律和政策依據(jù)，也有一定的實踐基礎(chǔ)，將成為大灣區(qū)金融市場互聯(lián)互通的催化劑。事實上，粵港澳大灣區(qū)在消費者權(quán)益保護方面的區(qū)際合作已經(jīng)取得了一定成果。2018年4月，廣州等珠三角九市的消費者委員會與香港、澳門特別行政區(qū)消費者委員會代表，在澳門簽署了《粵港澳大灣區(qū)消費維權(quán)合作備忘錄》以及《粵港澳大灣區(qū)消費維權(quán)合作協(xié)議》，啟動了大灣區(qū)“9+2”消費者權(quán)益保護合作機制，并于2019年6月開通了“粵港澳大灣區(qū)消費投訴轉(zhuǎn)辦平臺”，成功地使該機制得以落地[25]。隨即大灣區(qū)金融消費糾紛解決領(lǐng)域的合作也取得了初步成果：2019年7月，珠三角九市的金融消費糾紛調(diào)解機構(gòu)與澳門世界貿(mào)易中心仲裁中心簽訂了《粵澳地區(qū)金融糾紛調(diào)解合作框架協(xié)議》，就建立金融糾紛調(diào)解合作聯(lián)絡(luò)機制、金融糾紛調(diào)解合作機制以及金融糾紛調(diào)解合作研究機制等進行了規(guī)劃[26]。

當(dāng)前，廣東和澳門的金融消費糾紛調(diào)解機制尚待發(fā)展完善，各類金融糾紛調(diào)解機構(gòu)的整合及其中立性保障，金融消費糾紛調(diào)解的強制管轄，調(diào)解與金融機構(gòu)內(nèi)部處理程序、仲裁及司法等其他糾紛處理方式的銜接等問題也待進一步理順。筆者有理由相信，構(gòu)建和完善大灣區(qū)金融消費糾紛調(diào)解合作機制對各方完善域內(nèi)金融消費糾紛調(diào)解機制也將是一個促進的契機。